Xuất phát từ nhu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, coi trọng quản lý xã hội bằng pháp luật, hoạt động xây dựng pháp luật được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm trong những năm gần đây. Chính vì vậy, các quy định liên quan đến hoạt động này ngày càng được ban hành đầy đủ, đáp ứng nhu cầu xây dựng hệ thống pháp luật có chất lượng cao để điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội phức tạp, đa dạng trong điều kiện, hoàn cảnh mới. Pháp luật về lĩnh vực này không chỉ là các quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) mà còn bao gồm cả các quy định về kiểm soát các văn bản QPPL đã được ban hành nhằm phát hiện những văn bản, những quy định trái pháp luật để kịp thời loại bỏ đảm bảo tính thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật.

Hoạt động kiểm soát văn bản QPPL được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước (CQNN) khác nhau với những tên gọi khác nhau. Khi được thực hiện bởi cơ quan quyền lực nhà nước thì đó là hoạt động giám sát (HĐGS), khi được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước thì đó là hoạt động kiểm tra. Mặc dù được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau và mang tên gọi khác nhau nhưng đều là hoạt động đánh giá chất lượng của văn bản QPPL sau khi đã được ban hành với mục đích nâng cao chất lượng từng văn bản nói riêng và cả hệ thống pháp luật nói chung.

Có nhiều văn bản quy định về kiểm soát văn bản QPPL như: Hiến pháp; Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND); Luật HĐGS của Quốc hội; Luật Ban hành văn bản QPPL; Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND…, nhưng tập trung nhất vẫn là Luật HĐGS của Quốc hội và Luật Ban hành văn bản QPPL.  

Theo Khoản 1 Điều 2 của Luật HĐGS của Quốc hội, “Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội (Đoàn ĐBQH) và ĐBQH theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH”.

Theo Luật HĐGS của Quốc hội, thẩm quyền giám sát của các cơ quan, cá nhân được quy định như sau:

UBTVQH có quyền giám sát văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đối với các văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì UBTVQH xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Nếu các văn bản nói trên trái pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì UBTVQH xem xét, quyết định hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ. Đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản.

Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền giám sát văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, TANDTC, VKSNDTC, văn bản QPPL liên tịch giữa các CQNN có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa CQNN có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội thuộc lĩnh vực Hội đồng Dân tộc, Ủy ban phụ trách. Khi phát hiện các văn bản trên có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH và văn bản QPPL của CQNN cấp trên thì có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó. Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền không giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định hoặc giải quyết không đáp ứng với yêu cầu thì Hội đồng Dân tộc, Ủy ban có quyền: nếu các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì đề nghị UBTVQH xem xét, quyết định việc đình chỉ thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định; nếu các văn bản đó có dấu hiệu trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì đề nghị UBTVQH xem xét, quyết định huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản; nếu nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ươngtráivới Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội,pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì đề nghị UBTVQH quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản; nếu văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản; nếu văn bản QPPL liên tịch có dấu hiệu trái với văn bản QPPL của CQNN cấp trên thì kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản.

ĐBQH có quyền giám sát văn bản QPPL của UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, HĐND, UBND cấp tỉnh. Khi phát hiện các văn bản của UBTVQH có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì ĐBQH đề nghị UBTVQH, Chủ tịch nước sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó. Trong trường hợp ĐBQH không đồng ý với việc giải quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước thì yêu cầu UBTVQH trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất[1]. Khi phát hiện văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì ĐBQH đề nghị UBTVQH xem xét[2]. Khi phát hiện nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì ĐBQH đề nghị UBTVQH xem xét[3]. Đồng thời, ĐBQH cũng có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL hoặc ban hành văn bản QPPL mới[4].

Bên cạnh đó, Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND cũng quy định HĐND các cấp có quyền giám sát văn bản QPPL của UBND cùng cấp, của HĐND cấp dưới trực tiếp.

Điều 3 Luật HĐGS của Quốc hội quy định “ĐBQH… trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát văn bản QPPL, giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương”. Quy định này không thể hiện rõ ĐBQH có quyền giám sát những văn bản QPPL nào (các văn bản được thực hiện ở địa phương do bất cứ cơ quan nào ban hành hay chỉ các văn bản do cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành). Điều 10 Luật HĐGS của Quốc hội quy định “Khi phát hiện văn bản QPPL của UBTVQH, Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì ĐBQH đề nghị UBTVQH, Chủ tịch nước sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó”. Quy định này thể hiện rõ ĐBQH được quyền giám sát văn bản QPPL của UBTVQH và Chủ tịch nước. Điều 18 Luật HĐGS của Quốc hội quy định “UBTVQH… theo đề nghị của ĐBQH quyết định xem xét văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH”. Theo đó, ĐBQH có quyền giám sát văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. Điều 38 Luật HĐGS của Quốc hội quy định “Đoàn ĐBQH… tổ chức để các ĐBQH trong Đoàn… giám sát văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương”. Như vậy, ĐBQH cũng có quyền giám sát văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.

Từ những điều luật trên, có thể nói, các quy định về thẩm quyền giám sát văn bản QPPL của ĐBQH chưa rõ ràng và thiếu tập trung. Sự không rõ ràng thể hiện ở Điều 3 của Luật HĐGS của Quốc hội quy định về “thẩm quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH”, nhưng theo nội dung Điều này thì không thể xác định được ĐBQH có quyền giám sát những văn bản nào. Việc xác định văn bản thuộc thẩm quyền giám sát của ĐBQH lại phải suy luận từ các quy định về thủ tục giám sát, thẩm quyền xử lý văn bản được giám sát của các cơ quan khác. Do vậy, cần sửa điểm đ Khoản 1 Điều 3 Luật HĐGS của Quốc hội sao cho ngay trong Điều này quy định rõ những văn bản QPPL nào thuộc thẩm quyền giám sát của ĐBQH, các điều khác trong Luật sẽ quy định cụ thể về các vấn đề có liên quan đến việc giám sát các văn bản đó như thủ tục giám sát, thẩm quyền, hình thức xử lý văn bản được giám sát…

Mặt khác, quy định của pháp luật chưa đảm bảo được giá trị HĐGS của đại biểu. Khoản 1 Điều 10 Luật HĐGS của Quốc hội quy định, khi ĐBQH phát hiện văn bản QPPL của UBTVQH có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì ĐBQH đề nghị UBTVQH sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó; UBTVQH có trách nhiệm xem xét, trả lời đại biểu, nếu ĐBQH không đồng ý với trả lời của UBTVQH thì yêu cầu UBTVQH trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất. Theo quy định này, trong trường hợp ĐBQH cho rằng văn bản của UBTVQH trái với văn bản của Quốc hội nên cần phải sửa đổi, bãi bỏ, nhưng UBTVQH lại có ý kiến khác thì quyền quyết định cuối cùng thuộc về Quốc hội. Tuy nhiên, để Quốc hội xem xét, quyết định về văn bản đó thì phải được UBTVQH trình. Giả sử UBTVQH không trình Quốc hội xem xét, quyết định thì HĐGS của ĐBQH không còn có giá trị nữa. Vì vậy, để đảm bảo tính khách quan trong giám sát cũng như bảo đảm giá trị HĐGS của ĐBQH, quy định này nên được sửa là “nếu ĐBQH không đồng ý với trả lời của UBTVQH thì yêu cầu UBTVQH hoặc tự mình trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất”.

Một là, không có cơ quan nào có thẩm quyền giám sát văn bản QPPL của Quốc hội. Theo Hiến pháp 1992, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước; UBTVQH giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, giám sát hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. Phù hợp với Hiến pháp, Luật HĐGS của Quốc hội quy định, Quốc hội giám sát văn bản QPPL của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC; UBTVQH giám sát văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong cơ cấu bộ máy nhà nước hiện nay chưa có Hội đồng Bảo hiến hay Tòa án Hiến pháp như một số nước khác. Như vậy, không cơ quan nào có quyền giám sát luật, nghị quyết của Quốc hội. Trong khi đó, luật, nghị quyết của Quốc hội là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao, được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng, là cơ sở pháp lý để ban hành nhiều văn bản QPPL khác. Do vậy, việc bảo đảm những văn bản này không trái với Hiến pháp là yêu cầu tất yếu của nhà nước pháp quyền. Do đó, trong điều kiện chưa có cơ quan bảo hiến chuyên trách thì ít nhất, pháp luật cũng phải quy định Quốc hội tự giám sát văn bản QPPL do mình ban hành.

Hai là, thiếu quy định cụ thể cần thiết để ĐBQH thực hiện thẩm quyền giám sát văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Như đã nói ở trên, theo Điều 38 Luật HĐGS của Quốc hội, ĐBQH có quyền giám sát văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh nhưng bản thân ĐBQH không có quyền xử lý văn bản. Điều 41 Luật HĐGS của Quốc hội quy định, khi phát hiện văn bản trái pháp luật, ĐBQH có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ thi hành, bãi bỏ văn bản QPPL hoặc ban hành văn bản mới. Song đây là quy định quá chung chung, khó có thể xác định được ĐBQH cần yêu cầu cơ quan nào xử lý đối với mỗi văn bản cụ thể. Trong khi đó, Điều 20 Luật HĐGS của Quốc hội lại quy định, ĐBQH có quyền đề nghị UBTVQH xem xét nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có dấu hiệu trái pháp luật. Từ các quy định trên có thể thấy, cần có quy định rõ ràng hơn về trường hợp ĐBQH phát hiện văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có dấu hiệu trái pháp luật thì có quyền đề nghị cơ quan, cá nhân cụ thể nào xem xét, xử lý.

Ba là, cơ sở pháp lý để xác định nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được giám sát là trái pháp luật chưa đầy đủ. Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là đối tượng giám sát nhưng theo Điều 20 Luật HĐGS của Quốc hội, UBTVQH chỉ quyết định xem xét nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Tương tự như vậy, Điều 41 Luật HĐGS của Quốc hội quy định, trong trường hợp phát hiện văn bản trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì ĐBQH, Đoàn ĐBQH đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý. Nếu xét theo yêu cầu thống nhất của hệ thống pháp luật thì nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có hiệu lực thấp hơn văn bản QPPL của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Lẽ dĩ nhiên, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh sẽ là trái pháp luật nếu nội dung trái với các văn bản đó. Nhưng theo các quy định nói trên, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có nội dung trái văn bản QPPL của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ không thuộc thẩm quyền giám sát, xử lý của cơ quan nào. Hơn nữa, nếu đối chiếu với Khoản 5 Điều 114 Hiến pháp thì thấy Điều 20 Luật HĐGS của Quốc hội không hoàn toàn phù hợp với Hiến pháp. Bởi lẽ, Hiến pháp quy định Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản pháp luật của các CQNN cấp trên, đồng thời đề nghị UBTVQH bãi bỏ. Các văn bản của các CQNN cấp trên ở đây bao gồm văn bản của tất cả các CQNN ở trung ương mà không phải chỉ Quốc hội và UBTVQH. Vì vậy, các quy định về giám sát nghị quyết HĐND cấp tỉnh trong Luật HĐGS của Quốc hội cần thay đổi phù hợp với Hiến pháp để đảm bảo HĐGS được thực hiện đầy đủ hơn.

Xem xét các quy định về giám sát văn bản QPPL sẽ thấy cụm từ “có dấu hiệu trái với” (trái với các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn) thường xuyên xuất hiện khi nói về quy trình giám sát và xử lý văn bản được giám sát. Mặc dù Luật HĐGS của Quốc hội không giải thích rõ ràng nhưng khi nói một văn bản trái với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thường được hiểu là văn bản đó có nội dung trái với nội dung của văn bản có hiệu lực cao hơn. Nói cách khác, đó là văn bản có nội dung trái pháp luật. Tuy nhiên, theo Điều 88 Luật Ban hành văn bản QPPL, nội dung giám sát gồm: sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản QPPL của CQNN cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất giữa văn bản QPPL hiện hành với văn bản QPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan. Do vậy, nếu giữ nguyên cách quy định như trong Luật HĐGS của Quốc hội, có thể gây hiểu lầm về nội dung giám sát rất hẹp, chỉ là giám sát sự phù hợp về nội dung của văn bản với các văn bản có hiệu lực cao hơn. Nếu vậy, rất có thể các văn bản quy phạm có sai phạm về hình thức, về thẩm quyền ban hành hay không đảm bảo sự thống nhất với các văn bản có cùng hiệu lực pháp lý sẽ không được giám sát trên thực tế theo đúng quy trình pháp luật quy định. Hệ quả tất yếu sẽ là nhiều văn bản quy phạm không hợp pháp sẽ không bị xử lý kịp thời, ảnh hưởng không tốt đến chất lượng của hệ thống pháp luật. Để tránh điều đáng tiếc đó, các quy định trong Luật HĐGS của Quốc hội cần xác định rõ văn bản QPPL trái pháp luật là gì và nội dung giám sát phải được thể hiện đúng như Điều 88 Luật Ban hành văn bản QPPL.

Cùng với Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH thì HĐND các cấp cũng có quyền giám sát văn bản QPPL. Thẩm quyền giám sát, thủ tục giám sát, hậu quả của việc giám sát của HĐND các cấp được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND. Song, các văn bản nói trên đều chỉ quy định chung như HĐND giám sát văn bản QPPL của UBND cùng cấp, của HĐND cấp dưới trực tiếp, hay, HĐND có quyền hủy bỏ nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp. Những vấn đề như trình tự tiến hành giám sát, cách thức đại biểu HĐND, Thường trực HĐND giám sát văn bản QPPL không được quy định cụ thể. Đây cũng là nguyên nhân dẫn tới hiệu quả giám sát văn bản QPPL ở địa phương chưa cao. Vì vậy, cần ban hành luật quy định về toàn bộ HĐGS nói chung (không chỉ là HĐGS của Quốc hội như hiện nay), hoặc ít nhất là cần có nghị định cụ thể hóa Luật Tổ chức của HĐND và UBND, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND quy định chi tiết về HĐGS văn bản QPPL của HĐND, tạo cơ sở pháp lý cần thiết cho hoạt động này tiến hành trên thực tế.

Tóm lại, giám sát văn bản QPPL là hoạt động quan trọng nhằm thực hiện quyền kiểm soát của cơ quan quyền lực nhà nước và thông qua đó là quyền kiểm soát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung cũng như bảo đảm chất lượng của các văn bản QPPL nói riêng. Nhận thức được tầm quan trọng đó, pháp luật hiện hành đã dành nhiều quy định ở các văn bản có hiệu lực pháp lý cao để điều chỉnh HĐGS văn bản QPPL, tạo cơ sở pháp lý cần thiết cho việc giám sát trong thực tế. Những ý kiến nêu trên được đưa ra với mục đích nhằm hoàn thiện hơn nữa các quy định của pháp luật để hoạt động này được thực hiện ngày càng thuận lợi và có hiệu quả cao hơn./.

---