Theo Hiến pháp (Điều 94), Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Địa vị pháp lý của Chính phủ theo cách quy định này tiếp tục đặt ra yêu cầu làm rõ về mặt lý luận để thể chế hóa bằng luật mối quan hệ trong tổ chức quyền lực nhà nước giữa Chính phủ với các cơ quan mang các “quyền” khác, mà trước hết là với Quốc hội.

Với tư cách chủ thể thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ tham gia vào cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Mối quan hệ này cần được xác định không phải ở dạng nguyên tắc, mà phải ở cơ chế thực hiện, nhất là nội dung “kiểm soát” tại Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức Quốc hội.

Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ (các Điều 94, 95, 96 Hiến pháp). Từ các quy định trên, cần luật hóa nội dung và cơ chế thực hiện chế độ trách nhiệm của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, đặc biệt là “trách nhiệm tập thể” phù hợp với nguyên tắc tổ chức và thực tế vận hành của bộ máy nhà nước ta. Hiện nay không có chế định bất tín nhiệm tập thể Chính phủ. Có ý kiến cho rằng, sự thiếu vắng trách nhiệm liên đới giữa các thành viên Chính phủ dẫn đến đùn đẩy trách nhiệm giữa các bộ trong quản lý nhà nước, nhất là đối với vấn đề cần sự phối hợp của một số cơ quan.  

Chính phủ chịu sự giám sát của Quốc hội (Điều 70 Hiến pháp)[1], của Ủy ban Thường vụ Quốc hội - UBTVQH- (Điều 74 Hiến pháp)[2]. Các Ủy ban của Quốc hội tiếp tục được hiến định thẩm quyền thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định (Điều 76 Hiến pháp) và có quyền yêu cầu thành viên Chính phủ báo cáo, giải trình hoặc cung cấp những tài liệu về những vấn đề cần thiết (Điều 77 Hiến pháp). Mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cần được quy định theo hướng hình thành và hoàn thiện cơ chế thực hiện, phạm vi, tính chất, nội dung và hậu quả giám sát, trong đó đặc biệt chú ý vấn đề giải trình. Ngoài Luật Tổ chức Chính phủ, hàng loạt các luật và văn bản lập pháp có liên quan cần được nghiên cứu xây dựng như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật về Hoạt động giám sát của Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của các cơ quan của Quốc hội. Trường hợp không có Quy chế riêng về việc thực hiện quyền của các Ủy ban của Quốc hội nghe báo cáo, giải trình, cần đưa nội dung này vào các luật vừa nêu.

Chính phủ thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia (Điều 96 Hiến pháp), tạo điều kiện để HĐND thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định. Hơn lúc nào hết, cần pháp lý hóa ở tầm văn bản lập pháp mối quan hệ giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và chính quyền địa phương là thiết chế “tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương” và chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên, trong đó không thể không nhắc đến Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ. Với nội dung đan xen như vậy, cần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các Dự án Luật: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật về Chính quyền địa phương và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL).

Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương; trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 112 Hiến pháp). Mối quan hệ phân cấp và ủy quyền này sẽ được điều chỉnh theo tinh thần xác định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ, các Bộ và của chính quyền địa phương không chỉ trong Luật Tổ chức Chính phủ, Luật về Chính quyền địa phương mà cả các luật chuyên ngành, các nghị định của Chính phủ.

Với ý tưởng về vai trò của “quyền hành pháp” trong hoạt động hoạch định chính sách, bên cạnh “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội”, Hiến pháp (sửa đổi) ghi nhận thẩm quyền của Chính phủ “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền” để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo Điều 96 Hiến pháp.

Là cơ quan được Hiến pháp trao quyền lập pháp, Quốc hội tiếp tục thực hiện thẩm quyền làm luật và sửa đổi luật; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước  (các Điều 69, 70). Quốc hội quyết định nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước (Điều 70); Chính phủ thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội (Điều 96).

Như vậy, nhất thiết phải cụ thể hóa nội dung thẩm quyền của Chính phủ đề xuất chính sách và sáng kiến pháp luật thông qua việc trình dự án các văn bản lập pháp. Mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong quá trình “làm luật, sửa đổi luật” cần được làm rõ về phạm vi, nội dung, trình tự, thủ tục thực hiện tại các Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành VBQPPL và một số luật khác (Luật Ngân sách nhà nước, luật chuyên ngành).

Trên thực tế, đề xuất chính sách và trình dự án luật là hoạt động đã và đang được Chính phủ thực hiện. Tuy nhiên, điều cần làm rõ hiện nay là cơ chế triển khai trong bối cảnh Hiến pháp ghi nhận chính thức vị thế “quyền hành pháp” và điều đó nói lên tính độc lập của quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước. “Chính phủ phải là cơ quan có quyền chủ động về mặt hiến định trong việc hoạch định trên cơ sở pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân, trước Hiến pháp và pháp luật, chứ không chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và càng không thể trước UBTVQH”[3].

Với tư cách cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ vừa có cơ hội, vừa có trách nhiệm chủ động đề xuất chính sách lập pháp để Quốc hội quyết định việc luật hóa và bên cạnh đó, tiếp tục duy trì tính tích cực trong việc chuẩn bị, trình Quốc hội các dự án luật.

Để Chính phủ có cơ sở thực hiện thẩm quyền đề xuất chính sách cũng như chủ động ban hành chính sách để điều hành, quản lý nhà nước, cần xác định phạm vi lập pháp của Quốc hội. Về vấn đề giới hạn của quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp, có nhận định rằng: trên thực tế sự thiếu giới hạn đó cũng không phù hợp với khả năng lập pháp của Quốc hội. Đó là lý do giải thích vì sao nhiều đạo luật được ban hành nhưng hiệu lực thi hành thấp, khó đi vào cuộc sống, phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần trong một thời gian ngắn… nhiều nội dung điều chỉnh của luật đã phải dựa vào cơ chế ủy quyền lập pháp để chuyển cho Chính phủ và các bộ, ngành quy định trong các văn bản quy phạm khác, trong khi chúng ta chưa thực sự có một cơ chế ủy quyền lập pháp đúng nghĩa của nó”[4].

Cần nhấn mạnh rằng, về nguyên tắc và trên phương diện lý thuyết, Quốc hội có thể ban hành luật để điều chỉnh tất cả các vấn đề của đời sống xã hội. Nhưng xuất phát từ thực tiễn và tham khảo kinh nghiệm tương tự của các quốc gia khác, phạm vi lập pháp của Quốc hội nên được xác định dù ở mức độ quy định các nội dung nhất thiết phải điều chỉnh bằng luật, không thể chuyển giao cho cơ quan khác.

3. Về các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Trong dịp sửa đổi tới đây, Luật Tổ chức Chính phủ sẽ tập trung vào tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trong đó có cơ cấu Chính phủ. Một vấn đề tiếp tục đặt ra là “luật hóa cơ cấu Chính phủ”. Trước đây, đã từng có hai cách hiểu về vấn đề này: một là, danh sách các cơ quan của Chính phủ được nêu rõ trong luật; cách tiếp cận thứ hai cho rằng, bằng văn bản lập pháp là nghị quyết, Quốc hội phê chuẩn và như vậy, cơ cấu Chính phủ đã được luật hóa.

Trong lý luận cũng như pháp lý và thực tiễn, cần tạo dựng cách hiểu thống nhất về hệ thống hành chính nhà nước hay bộ máy hành chính nhà nước, bộ máy hành pháp. Tương tự như vậy với tính chất, địa vị pháp lý của các cơ quan thuộc Chính phủ (chẳng hạn như việc phân loại cơ quan thuộc Chính phủ là các tổ chức sự nghiệp). Những nội dung này nếu không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Tổ chức Chính phủ như một số quan niệm thì vẫn cần đề cập ở mức độ nhất định trong Luật về Chính quyền địa phương. HĐND tiếp tục mang địa vị pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Trong quá trình nghiên cứu xây dựng Dự thảo Hiến pháp, không ít ý kiến coi HĐND là cơ quan thực hiện chức năng mang tính chất hành pháp là tổ chức thi hành pháp luật và vì thế, là chủ thể được Chính phủ phân cấp quản lý nhà nước, chịu sự hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ, các Bộ. Vấn đề này cần được cụ thể hóa không chỉ dưới góc độ tổ chức mà cả hoạt động của Chính phủ cũng như HĐND, UBND.

Tập trung dân chủ như một nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước (Điều 8) cần được thể chế hóa trong Luật Tổ chức Chính phủ. Chế độ làm việc tập thể vốn đặc trưng cho Chính phủ phải được chi tiết hóa cùng với chế độ trách nhiệm cá nhân của các thành viên Chính phủ.

4. Về các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

Nhiệm vụ của Luật Tổ chức Chính phủ là cụ thể hóa các nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và phân định thẩm quyền của tập thể Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các thành viên khác của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Với cơ cấu như Hiến pháp hiện nay, việc phân nhóm thẩm quyền của Chính phủ cũng cần sự điều chỉnh tương thích. “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” đã được đưa vào mục đầu tiên trong số các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Tổ chức thi hành pháp luật có thể thực hiện thông qua biện pháp điều hành và qua việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn. Những hoạt động này đòi hỏi không chỉ sự chấp hành mà cả sự chủ động, năng động từ phía cơ quan hành pháp. Vì vậy, tinh thần cần được thể hiện rõ tại các Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành VBQPPL.

Xung quanh kỹ thuật lập pháp và hướng thể chế hóa các thẩm quyền của Chính phủ đã có các loại ý kiến khác nhau. Một số trong đó cho rằng, khó và không nên đặt vấn đề liệt kê dù chỉ mức độ nhất định các nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Điều hành và quản trị đất nước là tất cả các việc còn lại sau khi đã định rõ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thực hiện quyền lập pháp và tư pháp. Bản thân thuật ngữ “hành pháp” đã hàm chứa các nhiệm vụ đặc trưng cho Chính phủ là hoạch định chính sách; tổ chức thi hành pháp luật.

Tuy nhiên, nhiều ý kiến đồng ý cần xác định dù ở dạng khái quát thẩm quyền của Chính phủ. Điều này còn liên quan đến việc phân định phạm vi thẩm quyền của Chính phủ với địa phương theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nước. Vấn đề đặt ra là tiêu chí hình thành các nhóm nhiệm vụ, sát với chức năng của Chính phủ.

Với xu hướng Chính phủ tập trung vào điều hành vĩ mô trên nền tảng nguyên tắc thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật, nhất thiết ghi nhận tại Luật nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ về xây dựng chính sách, pháp luật. Tại đây, các quy định mới về “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền” sẽ phải được làm rõ về nội dung cũng như quy trình thực hiện.

Về nguyên tắc, Quốc hội là cơ quan quyết định chính sách và ban hành luật về quyền, nghĩa vụ của cá nhân. Đề xuất chính sách là quyền và trách nhiệm của Chính phủ. Thực tế cho thấy, cơ quan hành pháp nhiều trường hợp đã và đang ban hành chính sách dưới dạng lập quy (ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo Điều 100 Hiến pháp).

Việc tham gia của Chính phủ vào hoạt động lập pháp được thể hiện tập trung thông qua quyền sáng kiến pháp luật. Chính phủ đề xuất danh mục các dự án trong Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội.

Các nhóm nhiệm vụ về kinh tế - xã hội cần bảo đảm thống nhất và đồng bộ với các nguyên tắc của chế độ kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường tại Chương III Hiến pháp. Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, điều tiết nền kinh tế trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường; thực hiện phân công, phân cấp, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước; thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân (Điều 52 Hiến pháp).

Luật Tổ chức Chính phủ là nơi xác định cụ thể thẩm quyền của tập thể Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Thành viên khác của Chính phủ. Với tinh thần đề cao trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu Chính phủ, mỗi thành viên Chính phủ, cần phân định thẩm quyền giữa các chủ thể nói trên. Trong đó đặc biệt chú ý một số nội dung: nhiệm vụ của Chính phủ thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia, lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp (khoản 5 Điều 96 Hiến pháp) và nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia (khoản 2 Điều 98).

Theo Hiến pháp, Chính phủ tổ chức đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ một số trường hợp. Nhiệm vụ này cần được quy định cùng với việc cụ thể hóa thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ tại khoản 5 Điều 98 Hiến pháp. 

Với dịp sửa đổi lần này, tại Dự thảo Luật Tổ chức Chính phủ có thể nghiên cứu điều chỉnh mối quan hệ giữa Chính phủ và các bộ, Bộ trưởng trong việc thực hiện các nhiệm vụ của tập thể cơ quan hành pháp, nhất là hoạch định chính sách và tổ chức thi hành pháp luật. Từ đó, làm rõ trách nhiệm của Bộ trưởng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực, theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực và trách nhiệm của Chính phủ thống nhất quản lý các mặt của đời sống xã hội./.

 

---