GS.TS Nguyễn Đăng Dung có lý khi nhận xét: “Nhà nước pháp quyền là nhà nước phải được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền”[1]. Học thuyết phân quyền ra đời như một giải pháp cho việc thiết lập nhà nước dân chủ, pháp quyền tư sản, chống lại chế độ chuyên chế trong lịch sử của nhân loại[2]. Ngày nay, học thuyết phân quyền được áp dụng khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới với những mức độ khác nhau.  

Kể từ khi có chế độ dân chủ cộng hòa, Nhà nước Việt Nam vẫn được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, tức là quyền lực nhà nước là thống nhất, trong khi phủ định hoàn toàn những biểu hiện của phân quyền[3]. Với công cuộc đổi mới, nhất là với quyết tâm xây dựng nhà nước pháp quyền, những hạt nhân hợp lý trong học thuyết phân quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) của Việt Nam: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Thế nhưng, một điều đáng tiếc là trong Hiến pháp năm 1992, thậm chí đến lần sửa đổi, bổ sung năm 2001 cũng không quy định cơ quan nhà nước nào thực hiện quyền hành pháp, cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp, quyền lập pháp thì được gói gọn là một trong những chức năng của Quốc hội nhưng nội hàm pháp lý cũng không rõ ràng. Tóm lại, quyền lập pháp, hành pháp, tư pháptuy được nhắc đến trong Hiến pháp - văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất - nhưng lại không rõ ràng và không cụ thể những cơ quan nhà nước thực hiện chức năng này.

Theo quan điểm của những nhà khai sáng thì quyền lập pháp là quyền làm ra luật thể hiện ý chí chung của quốc gia, quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung ấy[4], còn quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật thông qua việc xét xử các tranh chấp. Cơ quan tư pháp được xác định là cơ quan thiêng liêng nhất và được coi trọng nhất vì nó là người bảo vệ pháp luật, mà luật là do cơ quan quyền lực tối cao ban hành và do chính phủ chấp hành[5]. Như vậy, trong cơ cấu quyền lực nhà nước, quyền hành pháp được quan niệm là quyền thi hành hay là thực hiện luật, nói một cách chung nhất là đưa luật vào cuộc sống[6].

Sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế thị trường, khoa học công nghệ, toàn cầu hóa và nhiều yếu tố khác đã làm cho các quan hệ trong đời sống xã hội trở nên đa dạng, phức tạp, đòi hỏi hành pháp phải có tính năng động, sáng tạo cao. Khi đó, luật cũng không thể quy định quá chặt chẽ, chi tiết được các tình huống của đời sống nên dành cho hành pháp quyền tùy nghi định đoạt. Điều đó đã làm cho quan niệm quyền hành pháp truyền thống phải được nhận thức lại, có sự bổ khuyết. Một trọng trách nổi bật của quyền hành pháp ngày nay là xác lập và thực hiện chính sách trên cơ sở luật. Do đó, theo PGS.TS Vũ Thư, quyền hành pháp trong thế giới hiện đại là quyền thực thi chính sách và luật. Trong đó, chính sách là phần mà hành pháp tạo lập[7]. Theo chúng tôi, quan điểm này đúng nhưng chưa đầy đủ. Luật chứa đựng ý chí của nhân dân thể hiện qua các quy tắc hành vi, còn chính sách là những sách lược và kế hoạch để đạt được những mục đích nhất định. Cùng là luật ấy, nhưng những nhà cầm quyền khác nhau có thể lập và thực hiện các chính sách khác nhau. Tuy nhiên, cho dù là chính sách khác nhau nhưng vẫn có một điểm chung là dựa trên cơ sở luật và nhằm đưa luật vào cuộc sống. Do đó, quan điểm của PGS.TS Vũ Thư chỉ là liệt kê thêm mức độ chi tiết của quyền hành pháp chứ chưa nói hết nội hàm pháp lý của quyền này.

Theo PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, quyền hành pháp cùng với quyền lập pháp và quyền tư pháp là ba nhánh cấu thành quyền lực nhà nước thống nhất ở nước ta, trong đó quyền hành pháp có vai trò chấp hành quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo luật vào thực tế cuộc sống[8]. Ở nước ta, quyền hành pháp được giao chủ yếu cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Ngoài ra, các cơ quan nhà nước khác, ở những chừng mực khác nhau, cũng được giao thực hiện các quyền mang tính chất hành pháp, nhiều nhất là Chủ tịch nước. Quan điểm này, về cơ bản cũng thừa nhận quyền hành pháp là chuyển tải luật vào thực tế cuộc sống nhưng có bổ sung thêm ý “quyền hành pháp phải chấp hành quyền lập pháp” và liệt kê những chủ thể thực hiện quyền hành pháp là hệ thống cơ quan hành chính, Chủ tịch nước. Tuy nhiên, nếu nói rằng “quyền hành pháp phải chấp hành quyền lập pháp” thì lại phủ nhận học thuyết phân chia quyền lực. Nếu quyền hành pháp không ngăn cản được quyền lập pháp thì lập pháp sẽ trở thành chuyên chế, tự ban cho mình mọi thứ quyền hành mà xóa bỏ các quyền lực khác[9]. Với tư duy đó, khi nói quyền hành pháp phải chấp hành quyền lập pháp thì đã xóa bỏ hoàn toàn tính chủ động sáng tạo - một đặc trưng không thể phủ nhận của quyền hành pháp. Lúc này quyền hành pháp sẽ bị tiêu diệt bởi quyền lập pháp[10].

Theo định nghĩa từ một tài liệu của Đại sứ quán Hoa Kỳ thì quyền hành pháp chính là việc củng cố và thi hành luật. Ở các nền dân chủ hợp hiến, quyền hành pháp nhìn chung đượchạn chế ở ba phương diện: i) hạn chế bởi hệ thống kiểm soát và cân bằng chia tách quyền hành pháp của Chính phủ, quyền lập pháp và tư pháp; ii) hạn chế bởi hệ thống liên bang phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền bang/địa phương; iii) hạn chế bởi những bảo đảm của hiến pháp về các quyền cơ bản[11].Khái niệm này nhìn chung không mang tính khoa học vì chỉ là sự liệt kê một số chức năng vốn có của quyền hành pháp. Bên cạnh đó, định nghĩa này không thực sự chính xác khi cho rằng quyền hành pháp được thực hiện chỉ bởi một chủ thể duy nhất là Chính phủ. Việc khẳng định này tiềm ẩn rất nhiều rủi ro vì ngay trong một quốc gia, qua các thời kỳ khác nhau thì quyền hành pháp lại được thực hiện bởi những cơ quan khác nhau. Do đó, các nước có thể chế chính trị khác nhau thì quyền hành pháp được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau chứ không chỉ thuộc riêng về Chính phủ. Thực tiễn sinh động trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trên thế giới đã chứng minh điều này.

Theo GS.TS Vũ Huy Từ thì quyền hành pháp bao gồm hai quyền chủ yếu là quyền hành chính và quyền lập quy[12]. Bách khoa toàn thư mở Wikipedia cũng có định nghĩa tương tự khi cho rằng quyền hành pháp là một trong ba quyền của cơ cấu quyền lực nhà nước, bên cạnh quyền lập pháp và quyền tư pháp. Quyền hành pháp do các cơ quan hành chính nhà nước thực thi để đảm bảo hoàn thành chức năng và nhiệm vụ của mình.Quyền hành pháp bao gồm hai quyền: quyền lập quy và quyền hành chính.

Quyền lập quy là quyền ban hành những văn bản pháp quy dưới luật, để cụ thể hoá luật pháp do các cơ quan lập pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Quyền hành chính là quyền tổ chức quản lý tất cả các mặt, các quan hệ xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước. Quyền hành chính bao gồm các quyền về tổ chức nhân sự trong cơ quan hành chính, quyền tổ chức thực thi và áp dụng pháp luật trong các mối quan hệ giữa tổ chức với cá nhân, tổ chức với tổ chức và giữa các cá nhân với nhau trong đời sống xã hội[13].

Khái niệm này không chính xác vì đã thừa nhận quyền hành pháp rộng hơn quyền hành chính, bao gồm cả quyền hành chính. Vậy “quyền hành chính” chỉ là quyền ra quyết định cá biệt và điều hành bằng biện pháp tổ chức[14]? Xét về nội dung thì cả quyền hành pháp và quyền hành chính đều có nghĩa là chấp hành hiến pháp, luật và điều hành trên cơ sở hiến pháp và các luật đó. Như vậy, xét về bản chất hoạt động, thì hành pháp và hành chính đồng nhất với nhau nhưng về phạm vi thì vẫn có sự khác nhau[15]. Quyền hành pháp do các cơ quan được quy định trực tiếp trong hiến pháp, gọi là các cơ quan hành pháp tiến hành, còn quyền hành chính thì không chỉ do do cơ quan hành pháp tiến hành mà còn do các cơ quan phái sinh từ cơ quan hành pháp (tổng cục, cục, sở, phòng…) tiến hành[16]. Do đó, khái niệm trên còn không chính xác ở một điểm, đó là việc “gói gọn” quyền hành pháp chỉ do các cơ quan hành chính thực hiện.

Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) thì quyền hành pháp là quyền quản lý hành chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia. Quyền hành pháp là một trong những quyền quan trọng nhất của Nhà nước. Quyền hành pháp được giao cho Chính phủ thực hiện[17]. Khái niệm này không những không giúp ích cho quá trình tìm hiểu rõ nội dung của quyền hành pháp mà còn tạo ra sự rối loạn trong hệ thống thuật ngữ pháp lý bởi nếu nói “quản lý hành chính” là đã có sự lập từ không chính xác[18]. Bên cạnh đó, đồng ý là quyền hành pháp được thực hiện chủ yếu bởi Chính phủ, nhưng đây không phải là chủ thể duy nhất thực hiện quyền này, ngoài ra còn có thiết chế nguyên thủ quốc gia.

Qua các phân tích trên, có thể nhận thấy các khái niệm nêu trên về quyền hành pháp hoặc là không đầy đủ, hoặc là không mang tính khoa học. Thiết nghĩ, quyền hành pháp là một trong những khái niệm cơ bản nhất của hệ thống pháp luật các quốc gia nên cần phải được định nghĩa cụ thể, rõ ràng, chính xác. Việc đưa ra định nghĩa về quyền hành pháp sẽ tạo ra cách hiểu thống nhất, chính xác về quyền hành pháp và cũng là cơ sở để khái quát hoạt động của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Do đó, theo chúng tôi, khái niệm “quyền hành pháp” cần được hiểu như sau: quyền hành pháp trước hết gắn liền với hoạt động nhằm thi hành các đạo luật của lập pháp và các phán quyết của tòa án (quyền tư pháp)[19].

Khi nghiên cứu về quyền hành pháp không thể không xem xét mối quan hệ giữa các khái niệm “quyền hành pháp” và “quyền hành chính” cũng như “hành pháp” với “hành chính”. Khái niệm hành pháp dùng để chỉ hoạt động hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Khái niệm hành chính dùng để chỉ hoạt động chấp hành chính sách của các công chức. Quyền hành pháp liên quan đến việc thực thi chính sách và pháp luật, còn quyền hành chính liên quan đến việc quản lý, hoạt động có tính chất điều hành. Quyền hành pháp vận động trong thực tế không thể không được thực hiện dưới dạng quyền hành chính. Nói cách khác, quyền hành chính là phương thức thể hiện quyền hành pháp trong đời sống và là phương thức tồn tại căn bản của nó. Quyền hành chính là quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội, bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước, trực tiếp ở đây là quyền hành pháp[20].

Nghiên cứu về quyền hành pháp thì vấn đề có tính pháp lý quan trọng là phải nhận thức rõ các cơ quan thực hiện quyền hành pháp bởi đã là quyền thì phải có chủ thể thực hiện. Như đã trình bày, ngoại trừ Điều 2 Hiến pháp năm 1992 có nói tới “quyền hành pháp” thì trong cả Hiến pháp năm 1992 và các văn bản pháp luật khác không nói tới thuật ngữ “hành pháp” cũng như thuật ngữ “chủ thể thực hiện quyền hành pháp”. Do đó, việc định danh chính xác các chủ thể thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam là điều rất quan trọng. Với những phân tích về nội dung của quyền hành pháp thì có thể nhận thấy quyền hành pháp được thực hiện chủ yếu bởi Chính phủ. Nói là “chủ yếu” vì các cơ quan nhà nước khác như Chủ tịch nước cũng tham gia thực hiện quyền hành pháp ở phạm vi nhất định như quyền thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 vẫn trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ[21].

Tiếp thu quan điểm hợp lý này, Điều 94 Hiến pháp (2013) quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. So với Điều 109 Hiến pháp năm 1992 thì quy định tại Điều 94 Hiến pháp (2013) có hai điểm tiến bộ. Thứ nhất, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước ta, Hiến pháp đã chính thức thừa nhận: “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”. Theo Hiến pháp năm 1992, Chính phủ chưa được quy định là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Sở dĩ như vậy vì nước ta luôn cho rằng theo nguyên tắc tập quyền thì Chính phủ không thể “ngang hàng” với Quốc hội. Sự bình đẳng không có thứ bậc giữa lập pháp và hành pháp có thể dẫn đến sự lũng đoạn của Chính phủ đối với Quốc hội, biến Quốc hội vốn là một nhánh quyền lực gần với ý chí của nhân dân nhất trở thành hữu danh, vô thực. Do đó, trên kinh nghiệm của công xã Paris, K. Marx chủ trương cơ quan đại diện phải là “một tập thể hành động, vừa lập pháp, vừa hành pháp”. Tuy nhiên, như đã trình bày, cần có sự phân biệt giữa hành pháp (executive) và hành chính (administration). Hành chính là chấp hành và điều hành chính sách, gắn với hoạt động tác nghiệp mang tính mệnh lệnh quyền uy của quản lý nhà nước. Hành pháp là khởi xướng, hoạch định xây dựng chính sách mang tính chủ động gắn liền với hoạt động của các chính khách ở tầm quốc gia. Vì thế hoạt động của Chính phủ là hoạt động vừa mang tính chất khởi xướng, xây dựng chính sách quốc gia (chức năng hành pháp) lại vừa phải chấp hành và điều hành chính sách quốc gia sau khi được thông qua (chức năng hành chính nhà nước)[22]. Như vậy, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp vừa là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất để đảm đương chức năng hành pháp và chức năng hành chính nhà nước. Theo Hiến pháp mới, Chính phủ được quy định không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội mà còn là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Việc bổ sung vị trí và vai trò mới này của Chính phủ trong tổ chức bộ máy nhà nước vừa phản ánh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa chỉ rõ Chính phủ không chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, nhằm tạo cho Chính phủ có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, chịu trách nhiệm độc lập trước đất nước và nhân dân, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội và cơ chế giám sát, phản biện của nhân dân[23].Thứ hai, về vị trí tính chất pháp lý thì Điều 94 Hiến pháp (2013) đã đặt Chính phủ “là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam” lên trước “là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Điều này không đơn giản chỉ là thay đổi trật tự câu chữ mà là đề cao quyền hành pháp của Chính phủ. Theo đó, Chính phủ phải là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc tìm kiếm hướng đi cho quốc gia bằng việc soạn thảo các chiến lược phát triển, các kế hoạch, các dự án luật và các bộ luật trình Quốc hội. Đồng thời Chính phủ là cơ quan trực tiếp và thường xuyên điều hành việc thực hiện các chiến lược, các kế hoạch, các đạo luật, bộ luật sau khi được Quốc hội xem xét thông qua. Chính phủ là cơ quan nắm rõ nhất những nhu cầu của quốc gia và đưa ra những chính sách để phúc đáp những nhu cầu đó. Thực ra, phải hiểu một cách thấu đáo Chính phủ là cơ quan “chấp hành của Quốc hội” có nghĩa Chính phủ phải chấp hành Hiến pháp, luật và các Nghị quyết do Quốc hội - cơ quan lập pháp ban hành. Điều này hoàn toàn phù hợp với khái niệm quyền hành pháp được nêu ở trên.

Ngoài ra, Chính phủ không chỉ giới hạn trong việc thi hành văn bản của lập pháp mà còn thực hiện hoạt động điều hành. Đây là những nhiệm vụ cần thiết để thực hiện quyền hành pháp. Do đó, Chính phủ có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có tính độc lập tương đối. Ở các nước đề cao sự ủy quyền lập pháp còn cho phép Chính phủ - theo quy định của Hiến pháp, luật - có một phần quyền lực lập pháp. Quyền này không trùng lặp với quyền lập pháp của Nghị viện. Ví dụ: Điều 34 Hiến pháp năm 1958 của Pháp quy định “Những văn bản do Tổng thống, Chính phủ, các Bộ trưởng ban hành có tầm quan trọng không kém các đạo luật”[24]. Ở nước ta, để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội... Chính phủ có quyền ban hành “nghị định không đầu” chứa các “quy phạm tiên phát”[25]. Việc ban hành “nghị định không đầu” thể hiện tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong việc điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh, chưa ổn định và chưa được luật điều chỉnh.

Nghị quyết số 23/2012/QH13 ngày 12/06/2012 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đã chính thức lên kế hoạch cho việc sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001. Trong bối cảnh Hiến pháp (2013) đã có hiệu lực pháp luật thì Luật Tổ chức Chính phủ cũng cần có những sửa đổi thích hợp nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp (2013), chúng tôi đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện Luật Tổ chức Chính phủ.

Trước hết, về vị trí, tính chất pháp lý, theo chúng tôi, Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) chỉ cần quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCNViệt Nam, thực hiện quyền hành pháp” là đủ mà không cần phải ghi “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Chức năng hành chính, thực hiện quyền hành pháp là một chức năng có ý nghĩa hàng đầu của Chính phủ. Đây cũng là lần đầu tiên chức năng hành chính, thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ được ưu tiên xác định và đề cao trong Hiến pháp. Tất nhiên, vẫn sẽ có ý kiến cho rằng, Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước nên nếu Hiến pháp quy định thế nào thì Luật Tổ chức Chính phủ cần quy định giống hệt như vậy. Nhưng chúng tôi cho rằng, Luật Tổ chức Chính phủ là văn bản quy định về vấn đề quản lý các lĩnh vực khác nhau của đời sống được thực hiện bởi Chính phủ và các Bộ. Do đó, luật này cần “nhấn mạnh” tính chất “hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp” của Chính phủ là hợp lý. Không quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” không đồng nghĩa với việc Chính phủ sẽ hoàn toàn “thoát ly” khỏi Quốc hội[26] vì trên thực tế, cơ quan hành chính cao nhất vẫn phải chấp hành Hiến pháp, luật và các Nghị quyết của Quốc hội[27]. Mặt khác, trong ngôn ngữ, khái niệm “hành chính” đã có nghĩa là chấp hành luật rồi[28]. Tham khảo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 có 43 điều thì có đến 24 điều quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ liên quan đến chức năng hành chính, thực hiện quyền hành pháp [29]. Ngoài hai điều 42 và 43 liên quan đến điều khoản thi hành thì những điều luật khác về các quy định chung, chế độ làm việc chỉ là nhắc lại hay cụ thể hóa các quy định trong Hiến pháp năm 1992[30]. Theo chúng tôi, sự nhắc lại này là không cần thiết, vì muốn Hiến pháp có “sức sống” trong đời sống pháp lý thì Hiến pháp phải có hiệu lực trực tiếp mà không cần phải giải thích, bình luận thêm bởi các văn bản khác. Do đó, Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) cần loại trừ việc “lặp lại” các quy định trong Hiến pháp (2013) mà chỉ tập trung quy định về vấn đề thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ. Theo chúng tôi, quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp” vừa ngắn gọn, vừa là động lực để Chính phủ làm tròn trách nhiệm trước Nhà nước, trước Nhân dân bởi quyền hành pháp mạnh trước hết phải được bắt đầu từ một Chính phủ mạnh mà Chính phủ mạnh thì phải mang bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm.

Thứ hai, về cơ cấu, tổ chức, theo Điều 95 Hiến pháp (2013) thì: “Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quy định”. Như vậy, số lượng thành viên của Chính phủ nhiều hay ít sẽ phụ thuộc vào số lượng Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và vấn đề này nhất thiết phải được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi). Jacques Rousseau đã từng viết: “Quan lại càng đông, Chính phủ càng yếu. Chắc chắn là công tác càng giao cho nhiều người thì càng chậm xong, làm ăn quá thận trọng thì khó phát tài to, vì bỏ qua mất cơ hội, và bàn cãi nhiều thì thường hỏng việc”[31]. Từ nhận thức này nên vấn đề có tính thực tiễn quan trọng là phải tinh giảm đến mức thấp nhất số lượng các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Giải pháp cho việc giảm bớt số lượng các thành viên Chính phủ chỉ có thể thực hiện một cách hiệu quả khi sáp nhập các Bộ đơn ngành để thành lập các Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.

Mô hình tổ chức Chính phủ hình thành trên nguyên tắc bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực đã được nhiều nghị quyết của Đảng nhấn mạnh và là mục tiêu của chương trình cải cách nền hành chính nhà nước. Đây là xu thế chung của các nước trên thế giới, cải cách theo yêu cầu quản trị tốt, có hiệu quả trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Hiện nay, ở nước ta có 18 bộ, 04 cơ quan ngang bộ. Nhìn chung, số lượng bộ, cơ quan ngang bộ như vậy là quá nhiều. Nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An đã từng phát biểu: “Tại sao những nước có nền kinh tế lớn thứ nhất, thứ nhì thế giới mà chỉ có 15-17 bộ, những nước hàng đầu châu Âu chỉ có 13-15 bộ chứ không nhiều bộ như ta? Phải nhập bớt một số bộ lại với nhau vì để nhiều bộ thì quản lý không tốt. Nhiều bộ thì có nhiều chỗ giáp ranh giữa các bộ; thực tiễn, bao giờ chỗ giáp ranh cũng là yếu nhất. Chỗ giáp ranh càng ít càng tốt vì sẽ giảm bớtkhoảng trống, giảm bớt chỗ chồng chéo mà không rõ trách nhiệm”[32]. Đó là lý do vì sao nhiều học giả tư sản cho rằng, Chính phủ mạnh phải là Chính phủ của thiểu số; Chính phủ càng ít người Chính phủ càng mạnh[33]. Do đó, theo chúng tôi, cần phải tinh giảm các bộ, cơ quan ngang bộ; cần có hình thức quy định bằng luật số lượng các bộ và đó là những bộ nào. Với chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, các bộ sẽ phải tập trung hơn vào quản lý vĩ mô, cụ thể là tập trung vào việc xây dựng chính sách, thể chế, pháp luật; xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước và thanh tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thực hiện (của chính quyền địa phương các cấp, của khu vực tư nhân, các tổ chức phi Chính phủ, các thành phần khác trong xã hội...) để bảo đảm tính thông suốt, tính thống nhất của cơ chế, chính sách.

Thứ ba, về nguyên tắc hoạt động, Điều 95 Hiến pháp (2013) quy định: “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số”. Bên cạnh đó, xuất phát từ tính chấthành pháp - đó là nơi cần hành động hơn luận bàn, nơi cần sự ứng phó nhanh và mau lẹ, đúng lúc, quả quyết với những diễn biến phức tạp, đa dạng, nhanh chóng, thường xuyên và liên tục của đối tượng quản lý, của những nhiệm vụ mới phát sinh đòi hỏi phải giải quyết gấp rút[34]. Do đó, đây là nơi đòi hỏi phải có trách nhiệm cá nhân rõ ràng và chế độ thủ trưởng phù hợp với yêu cầu này”[35]. Theo chúng tôi, trong Luật tổ chức Chính phủ sửa đổi, bên cạnh nguyên tắc nền tảng được quy định tại Điều 95 Hiến pháp (2013) thì cần bổ sung thêm nguyên tắc hoạt động của Chính phủ “làm việc theo chế độ kết hợp trách nhiệm của tập thể Chính phủ với việc đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng”. Điều 6 Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 chỉ quy định: “Chính phủ được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ” nhưng trong Khoản 1, Điều 2 Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 08/2012/NĐ-CP ngày 16/02/2012 cũng đã có những khẳng định nhằm đề cao vai trò của cá nhân Thủ tướng Chính phủ. Quy định này không những phù hợp với tinh thần của Hiến pháp mà còn tạo nên một hành lang pháp lý thông thoáng để Thủ tướng chủ động giải quyết vấn đề một cách nhanh chóng và quả quyết, không làm lu mờ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu Chính phủ.  

Thứ tư, về thẩm quyền của Chính phủ, trên cơ sở những điểm mới của Hiến pháp (2013) thì Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi) cần có những thay đổi nhằm đảm tính thống nhất trong kỹ thuật lập pháp. Cụ thể, đối với thẩm quyền của tập thể Chính phủ, Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi) cần bãi bỏ một số quyền vốn dĩ trước đây thuộc về Chính phủ nhưng nay đã thuộc về cơ quan khác[36]. Đối với cá nhân Thủ tướng Chính phủ thì Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi) cần bãi bỏ một số quyền cụ thể và trao về đúng chủ thể theo tinh thần Hiến pháp mới[37].Nhìn chung, đây chỉ là vấn đề mang tính kỹ thuật và không có gì quá khó khăn. Vấn đề đáng nói ở đây là phải xây dựng điều luật như thế nào nhằm làm nổi bật vai trò hành pháp của Chính phủ. Đơn cử, Khoản 3 Điều 70 Hiến pháp (2103) quy định: “Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia”. Tuy nhiên, việc đưa ra các chính sách phát triển kinh tế - xã hội thiên về quyền hành pháp, thuộc trách nhiệm chính của Chính phủ. Do đó, theo chúng tôi, trong Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) cần quy định rõ ràng, cụ thể về dự thảo kế hoạch do Chính phủ trình, trên cơ sở đó, Quốc hội thảo luận, ra nghị quyết yêu cầu Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội từng năm, từng giai đoạn với các định hướng, mục tiêu, chỉ tiêu cần đạt được. Có như vậy thì tính chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động quản lý, điều hành mới được thể hiện một cách rõ ràng.

Xuất phát từ tính chất chủ động, sáng tạo trong hoạt động hành chính nên Chính phủ có quyền ban hành “nghị định không đầu” chứa các “quy phạm tiên phát”. Các “quy phạm tiên phát” được ban hành dù vẫn trên cơ sở luật, nhưng là trên cơ sở quy định về thẩm quyền nói chung của Chính phủ, chứ không phải là chấp hành các quy định điều chỉnh vấn đề tương ứng mà văn bản cấp trên có, vì luật chưa quy định tới do nhiều nguyên nhân. Hiện nay quy định về quyền này của Chính phủ nằm trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 nhưng Luật nàychưa thể hiện đúng bản chất loại“quy phạm tiên phát” của Chính phủ, đó là quy định “Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH)”. Nếu vậy, quyền chủ động, sáng tạo, trách nhiệm chính trị của Chính phủ đã chuyển sang cho UBTVQH. Mà UBTVQH trên thực tế không làm được. Vì vậy, quy định này không hợp lý (không khả thi) nên chỉ mang tính hình thức, như tính hình thức tràn lan trong pháp luật nước ta[38]. Do đó, theo chúng tôi, quyền ban hành “nghị định không đầu” cần phải được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) theo quan điểm về tính hợp lý là khi ban hành các “quy phạm tiên phát”, Chính phủ không cần phải “xin phép” UBTVQH. Việc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của “nghị định không đầu” sẽ được thực hiện bằng nhiều cơ chế khác nhau như giám sát trước, giám sát sau ban hành mà không cần phải có “sự đồng ý” vốn dĩ rất hình thức của UBTVQH.

Bên cạnh đó, về thẩm quyền của Thủ tướng cũng cần được quy định cụ thể nhằm thể hiện vai trò của người đứng đầu Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ phải đóng vai trò chỉ đạo điều hành chung và thống nhất đối với hoạt động của hệ thống hành pháp và hành chính nhà nước. Thủ tướng có toàn quyền quyết định đối với những vấn đề được Hiến pháp và các đạo luật quy định thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà không phụ thuộc vào tập thể Chính phủ. Mối quan hệ tác động qua lại, liên quan chặt chẽ với nhau giữa hai cơ chế này làm cho hoạt động của Chính phủ trở nên linh hoạt, mềm dẻo, nhanh nhạy hơn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả[39].

Khoản 2, Điều 98 Hiến pháp (2013) quy định: “Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Thủ tướng Chính phủ muốn lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính từ trung ương đến địa phương, tất nhiên, Thủ tướng phải có những quyền hạn nhất định phù hợp với nguyên tắc thủ trưởng. Theo chúng tôi, trong Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi) cần tiếp tục duy trì quy định: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo ý kiến mà Thủ tướng đã biểu quyết”[40]. Có như vậy thì vai trò quyết định của Thủ tướng Chính phủ trong hình thức làm việc tập thể vẫn được thể hiện rõ. Ngoài ra, Khoản 3 Điều 5 Nghị định số 08/2012/NĐ-CP ngày 16/02/2012 còn quy định: “Trong trường hợp xét thấy cần thiết vì tính chất quan trọng, cấp bách của công việc, Thủ tướng Chính phủ có thể trực tiếp chỉ đạo xử lý công việc thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh”. Đây là quy định rất quan trọng, là đảm bảo pháp lý cho sự thông suốt của nền hành chính quốc gia, vì vậy, sẽ là hợp lý nếu đưa vào thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi)[41].

Cuối cùng, về cơ chế chịu trách nhiệm, Khoản 6, Điều 98 Hiến pháp (2013) quy định cụ thể về vai trò và trách nhiệm của các thành viên Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ phải thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.

Xét ở khía cạnh trách nhiệm, chính quyền nhận sự ủy trị từ nhân dân thì đồng thời phải có trách nhiệm trước nhân dân. Do đó, ý tưởng này phải hóa thành trách nhiệm giải trình cụ thể. Các thiết chế quyền lực nhà nước và hẹp hơn là quyền lực hành chính đều được tiến hành theo nguyên tắc ủy quyền và do đó, phải xác lập trách nhiệm giải trình trước người đã giao quyền[42]. Quyền lực của Chính phủ cần được giám sát, đó là cách tốt nhất làm cho Chính phủ mạnh, có hiệu lực và dám chịu trách nhiệm trước nhân dân. Muốn vậy, phải tăng trách nhiệm giải trình của Chính phủ vì một lẽ thông thường Chính phủ mạnh khi Chính phủ minh bạch, bị giám sát và chịu trách nhiệm giải trình[43]. Điều đáng ngạc nhiên là trong khi các cơ quan hành chính nhà nước khác phải chịu trách nhiệm giải trình theo quy định tại Nghị định số 90/2013/NĐ-CP thì trách nhiệm của Chính phủ lại không được điều chỉnh ở tầm luật[44]. Đây là một điều hoàn toàn không hợp lý, cần sớm khắc phục. Chính vì vậy, sẽ là hợp lý nếu trong Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) quy định rõ ràng về trách nhiệm giải trình của Chính phủ

 

---