Điểm nhấn quan trọng của mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp 2013

01/05/2014

NGUYỄN THÙY DƯƠNG

Đại học Quốc gia Hà Nội

Mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ, chính là mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Đây là mối quan hệ cơ bản tạo nên mô hình tổ chức nhà nước, mà trong khoa học pháp lý - cũng như trong chính trị học, hành chính học - gọi là mô hình chính thể nhà nước. Nhưng mối quan hệ này chỉ có thể có được khi có sự phân chia giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Có hai loại mô hình chính thể - tức là tổ chức nhà nước - cơ bản: Phân quyền mềm dẻo giữa lập pháp và hành pháp tạo nên chế độ đại nghị; phân quyền cứng rắn giữa lập pháp và hành pháp tạo nên chế độ tổng thống. Mặc dù có ba nhánh quyền lực nhưng chỉ có quan hệ giữa lập pháp và hành pháp mới tạo nên chế độ nhà nước. Còn quyền tư pháp, kiểu gì cũng phải đứng riêng ra, tạo thành sự độc lập của tòa án, một nguyên tắc tối quan trọng của một xã hội dân chủ hiện đại.  
Học thuyết phân quyền - từ khi ra đời cho đến khi được Montesquieu nâng cấp trong thời kỳ Khai sáng - đã trở thành xương sống của việc tổ chức quyền lực nhà nước khắp nơi trên thế giới. Phân quyền như là một đòi hỏi của dân chủ. Phân quyền như là một nội dung chính của hiến pháp. Ở đâu không phân quyền thì ở đó không có hiến pháp. Trong những năm dài của cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, chúng ta không thừa nhận sự áp dụng học thuyết phân quyền. Cho đến nay, với công cuộc đổi mới, mở cửa, và nhất là với công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền, những hạt nhân hợp lý trong học thuyết phân quyền đã được chúng ta ghi nhận trong các quy định của Hiến pháp năm 1992. Kế thừa và phát triển các quy định của Hiến pháp năm 1992, Điều 2 của Hiến pháp (năm 2013) quy định: “...2. Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. 3. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Quy định này là một bước chuyển biến rất lớn trong nhận thức của chúng ta khi áp dụng một cách tương đối học thuyết về sự phân quyền. Nhưng cũng từ đó, không ít người   đã có quan điểm cho rằng: quyền lập pháp phải do Quốc hội đảm nhiệm và quyền hành pháp thì phải do Chính phủ đảm nhiệm, theo đúng tinh thần lời văn của Hiến pháp. Thậm chí, có  người còn có ý kiến cho rằng, cần phải chuyển mọi hoạt động có liên quan đến lập pháp - từ việc soạn thảo cho đến thông qua dự thảo luật - cho Quốc hội, còn Chính phủ từ nay chỉ tập trung vào công tác hành pháp, tức là điều hành đất nước theo quy định của lập pháp đã được Quốc hội thông qua.
Quan niệm này có phần hơi tả khuynh, chuyển nhanh từ thái cực này sang một thái cực khác. Thực tế, sự phân quyền theo cách nói của các nhà nước tư bản và phân công, phân nhiệm giữa lập pháp và hành pháp theo cách nói của Việt Nam hiện nay, không hoàn toàn có nghĩa như vậy. Mà ngược lại, hoạt động của hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của lập pháp. Thậm chí Nghị viện lập pháp theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp.
Hãy nhìn lại lịch sử tổ chức bộ máy nhà nước thời kỳ cận hiện đại và hiện đại của các nhà nước điển hình, rất dễ dàng nhận thấy tính đúng đắn của nhận định trên. Tổ chức và hoạt động của lập pháp và hành pháp trên thực tế không có sự phân định một cách cứng nhắc theo đúng tinh thần của học thuyết phân quyền, mà chúng có quan hệ mật thiết với nhau. Các hình thức quan hệ này quan trọng đến mức tạo thành mô hình tổ chức của nhà nước mỗi quốc gia. Đó là chính thể nhà nước: chính thể đại nghị kể cả cộng hòa lẫn quân chủ; chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể cộng hòa hỗn hợp với sự pha trộn những đặc tính của hai loại hình đại nghị và cộng hòa tổng thống. 
Thứ nhất, theo cách thức tổ chức của nhà nước đại nghị, lấy Anh quốc là điển hình, Chính phủ - hành pháp và Quốc hội/ Hạ Nghị viện - lập pháp đều cùng phản ánh ý chí của đảng cầm quyền. Đảng cầm quyền là đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội, có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Thủ lĩnh của Đảng cầm quyền sẽ là Thủ tướng Chính phủ. Các thành viên của Chính phủ về nguyên tắc đều là những người có chân trong ban lãnh đạo của đảng cầm quyền. Với nguyên tắc nghị sỹ của đảng nào chỉ được bỏ phiếu cho ý chí của đảng đó, cộng với quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nên gần như mọi dự luật đều xuất phát từ Chính phủ - hành pháp. Mọi hoạt động của Quốc hội - lập pháp và Chính phủ - hành pháp đều do đảng cầm quyền quyết định. Trong nhiều trường hợp, người ta còn gọi Thủ tướng là thủ trưởng của cả cơ quan lập pháp. Quốc hội chỉ còn lại việc kiểm soát Chính phủ và sẵn sàng thay đổi Chính phủ đang cầm quyền của đảng đối lập. Theo con số thống kê của nhiều Nghị viện, có tới hơn 90% tổng số các dự án luật được Quốc hội/Nghị viện thông qua là dự án đề trình từ Chính phủ.  
Thứ hai, sự can thiệp hay là sự chủ động đề xuất chủ trương hoạt động lập pháp của hành pháp không chỉ được thể hiện ở các nước mà bộ máy được tổ chức theo thể chế đại nghị, mà còn được thể hiện trong các nước mà bộ máy nhà nước được tổ chức theo chế độ tổng thống như Mỹ quốc. Nếu Hiến pháp của các nước đại nghị quy định rõ sự can thiệp của hành pháp vào lập pháp như quyền trình dự án luật trước lập pháp của hành pháp, thì trong chế độ tổng thống, Hiến pháp không cho phép hành pháp và lập pháp có sự phối kết hợp với nhau. Một trong những biểu hiện này là việc quy định hành pháp không được quyền trình dự án luật trước Quốc hội - lập pháp. Quyền lập pháp được dành riêng cho cơ quan lập pháp ngay từ khi có sáng quyền lập pháp. Chỉ các nghị sỹ Thượng và Hạ Nghị viện mới có quyền này, còn các cơ quan hành pháp và cả người đứng đầu nhà nước đều không có quyền trình dự án luật trước Nghị viện. Nhưng bằng các con đường không chính thức, Tổng thống - người đứng đầu hành pháp - vẫn can thiệp rất sâu vào quá trình lập pháp của Quốc hội. Ví dụ như việc thông điệp đọc hàng năm trước Quốc hội Mỹ (khoảng tháng Giêng), Tổng thống đã gửi yêu cầu lập pháp của mình sang cho Quốc hội - lập pháp. Hoặc bằng con đường yêu cầu trình dự án luật của các nghị sĩ là đảng viên cùng đảng với mình, Tổng thống hành pháp can thiệp đến chương trình lập pháp của Quốc hội, và cuối cùng là bằng con đường phủ quyết (veto), Tổng thống ngăn cản việc ban hành những đạo luật của cơ quan lập pháp mà không phù hợp với ý chí của mình. “Khái niệm về một Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Từ đó đến nay, vai trò này đã được thiết chế hoá, được thể hiện không chỉ vì cá tính độc đáo của một vị Tổng thống, một hoàn cảnh đặc biệt nào, mà chính là vì mọi người, trong đó có Quốchội, báo chí, và công chúng trông đợi điều này”[1].  
Như vậy, cho dù nhà nước được tổ chức theo mô hình đại nghị, hay mô hình của chế độ tổng thống, thì lập pháp và hành pháp vẫn không có sự phân chia tuyệt đối với nhau. Mặc dù có sự phân quyền, nhưng hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí các hoạt động lập pháp lại còn là nhu cầu của hành pháp. Bản thân Quốc hội không có nhu cầu lập pháp.
 Khi nói đến cơ cấu tổ chức nhà nước, người ta đều phải nói đến phân quyền như là một đòi hỏi tất yếu khách quan của một nhà nước dân chủ. Cũng chính vì lẽ đó mà trong công cuộc đổi mới hiện nay của Việt Nam - sau một thời gian dài tuyệt đối không áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức hoạt động nhà nước xã hội chủ nghĩa - chúng ta lại cố gắng thực hiện sự phân công, phân nhiệm giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Trong một nhà nước dân chủ, sự quản lý của nhà nước phải theo pháp luật. Chính phủ hành pháp chỉ hoạt động trên cơ sở các đạo luật. Việc điều hành đất nước của hành pháp nếu không dựa trên cơ sở của luật thì là biểu hiện của một nhà nước độc tài, chuyên chế. Mà người có quyền thông qua luật lại là Quốc hội, người đại diện của nhân dân. Trong nhà nước dân chủ, Chính phủ - hành pháp luôn luôn đòi hỏi phải có luật để có cơ sở cho Chính phủ điều hành đất nước.
Việc các cơ quan hành pháp Việt Nam những năm trước đây và cả hiện nay không mặn mà với công việc soạn thảo các dự án luật, bởi một lý do đơn giản và quan trọng là hành pháp có thể điều hành và quản lý đất nước không nhất thiết phải theo các quy định của pháp luật. Đó là một trong những biểu hiện nặng nề của cơ chế cũ tập trung, mệnh lệnh từ trên, mà không cần phải tuân thủ theo các quy định của luật pháp.
 Trên thực tế, quyền lực có xu hướng tập trung cho hành pháp, nên đòi hỏi tuân theo nguyên tắc phân quyền như luôn luôn là một tiêu chí của dân chủ. Đó là lý do giải thích vì sao mọi nhà nước tư sản luôn luôn chủ trương phân quyền. Vì họ hiểu rằng, mọi sự tập trung quyền lực ở đâu đó đều có nguy cơ dẫn đến một sự độc tài và chuyên chế.  
Sự hợp lý của nhu cầu lập pháp của hành pháp còn thể hiện ở chỗ, chính thông qua các đề xuất lập pháp mà hành pháp có khả năng triển khai các chủ trương chính sách của đảng cầm quyền nằm trong chương trình tranh cử của họ trước nhân dân, được nhân dân đồng ý và trao quyền lực cho họ. Vì vậy, ở đây rõ ràng là nhu cầu lập pháp nằm trong tay hành pháp chứ không phải hoàn toàn nằm trong tay lập pháp. Vì vậy trên thực tế, không có một sự phân quyền tuyệt đối nào giữa lập pháp và hành pháp. Khi nghĩ ra học thuyết phân quyền, các nhà tư tưởng hầu như không phát hiện, hoặc không nhấn mạnh sự phối kết hợp lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp như thực tế sôi động sau này của hoạt động nhà nước dân chủ tư sản.
Bản thân khái niệm “điều hành” của Chính phủ đã buộc Chính phủ phải có các dự án luật cho Quốc hội. Không những thế, sự ảnh hưởng của Chính phủ - hành pháp sang hoạt động Quốc hội - lập pháp còn vượt ra khỏi chương trình lập pháp của Quốc hội, sang cả các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Thậm chí trong nhiều trường hợp, Chính phủ còn quyết định cả chương trình làm việc của Quốc hội. Đó là kinh nghiệm của nhiều nước phát triển như Pháp, Anh, Mỹ… Ở Pháp, Quốc hội không có chương trình kỳ họp riêng mà chương trình đó do Chính phủ ấn định. Nghe có vẻ rất vi phạm dân chủ, nhưng thực ra thì như vậy là đúng[2].  
 Chính vì vậy, “Câu cách ngôn mà mà Tổng thống Franklin Roosevelt đưa ra - “Mưu sự tại Tổng thống, thành sự tại Quốc hội” - đã mô tả chính xác một khía cạnh quan trọng trong vai trò của Tổng thống thời kỳ hiện đại, khía cạnh mà nhà lập hiến trước kia không dự tính khi đặt họ vào cuối quy trình lập pháp. Tuy nhiên, sự gia tăng nhiệm vụ hành pháp của Tổng thống, cùng với việc Quốc hội ủy quyền tự quyết cho Tổng thống, đã bảo đảm rằng Quốc hội sẽ xem xét thật kỹ lưỡng các kiến nghị lập pháp của Tổng thống. Quốc hội bắt đầu cân nhắc toàn bộ ngân sách quan trọng hàng năm chỉ sau khi Tổng thống đệ trình các kiến nghị về thuế và chi tiêu của Chính phủ cho năm tài khóa tiếp theo, kèm theo các mục chi tiêu dự kiến của từng cơ quan liên bang. Tổng quát hơn, các nhà lập pháp hy vọng Tổng thống tư vấn cho họ những vấn đề chính sách hiện hành và kiến nghị những điểm sửa đổi để nâng cao hoạt động hành pháp. Tổng thống và những người được bổ nhiệm quản lý các cơ quan hành pháp liên bang, có lợi thế về thông tin, và gắn liền với lợi thế về thông tin, gắn liền với quyền được ủy thác cũng có thể làm cho hành pháp giành được lợi thế khi kiến nghị dự luật. Đôi khi Tổng thống cũng cũng có thể nâng cao khả năng thành công của dự luật họ mong muốn bằng cách không để các nhà lập pháp biết một số thông tin nhất định, nếu những người này ủng hộ một số chính sách mà Tổng thống phản đổi. Bằng nhiều cách, vai trò hành pháp trung tâm của các Tổng thống thời kỳ hiện đại bảo đảm cho họ có được vị trí chủ chốt trong quá trình lập pháp. Kết quả là, không có gì ngạc nhiên khi các ủy ban và tiểu ban của Quốc hội xem xét, đánh giá tới 90 % các sáng kiến của Tổng thống”[3].
Những năm gần đây, sáng quyền lập pháp từ phía Chính phủ Việt Nam cũng chiếm một con số gần tương tự như vậy. Nhiều người đã có nhiều ý kiến cho rằng, như vậy Chính phủ đã lấn sân sang phần công việc của Quốc hội. Và hơn thế nữa, thông qua việc trình các dự án, Chính phủ, các Bộ có khả năng "gài” các quyền lợi của mình vào các dự án luật. Trong khi đó, Chính phủ và các Bộ thực tình cũng không muốn soạn thảo các dự án luật, vì họ có thể điều hành theo nhiều công cụ khác - không phải luật. Đó là các nghị quyết của trung ương, các chỉ thị miệng của các quan chức cấp trên, người mà các nhà quản lý phải phụ thuộc, vì đó là nơi duy nhất có quyền phân công và bổ nhiệm cấp, chức cho các nhà quản lý. Đồng thời với nhận thức trên là việc Quốc hội và các đại biểu Quốc hội đang muốn và có hy vọng tăng cường quyền lực của mình bằng nhiều hình thức và phương pháp, trong đó giành lấy quyền trình dự án luật cho các Ủy ban của Quốc hội là một trong những đề xuất sáng giá nhiều đại biểu và học giả quan tâm.
 Gợi ý để tránh được hậu quả của việc “gài” các lợi ích của hành pháp vào các dự án luật, trong Hội thảo về “Dự án nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử” ông Kevin Deveaux, cố vấn kỹ thuật dự án của UNDP đã nói: “Việc các Ủy ban tự soạn thảo dự án luật, trình và thẩm tra - như hai Ủy ban của Quốc hội đã làm trong Khóa XI - cũng là điều tốt lành, bởi nó thể nghiệm những khả năng có thể đảm đương được một tỷ lệ nhất định nào đó trong đầu vào của các dự án luật. Tránh sự độc quyền tuyệt đối của bên hành pháp. Song nếu tuyệt đại đa số các dự án luật đều do cơ quan hành pháp trình Quốc hội thì cũng không phải là điều tệ hại, bởi đó là yêu cầu tất yếu của thực tế cuộc sống. Quốc hội không phải là cơ quan điều hành, vì vậy sẽ khó có thể nằm lòng được những gì vướng mắc, những gì cần điều chỉnh để đảm bảo hiệu quả điều hành của cơ quan hành pháp như chính họ được. Vì vậy, cơ quan hành pháp trình dự án luật dường như là đương nhiên, và họ có động lực để làm việc đó. Quốc hội cần quan tâm và cần làm tốt phần việc quan trọng của mình, đó là thẩm tra và thông qua các dự án luật hơn là việc băn khoăn rằng nếu để tỷ lệ quá lớn các dự án luật do các Bộ, ngành trình thì sẽ mờ nhạt đi vai trò “làm luật” theo đúng nghĩa đen của nó. Thay vì lo lắng điều đó, việc tốt hơn nên làm là thẩm định xem các dự án luật khi áp dụng vào cuộc sống thì người dân do đại biểu làm đại diện sẽ ảnh hưởng thế nào và phải cân đối giữa lợi ích giữa các đối tượng điều chỉnh của luật để chọn giải pháp tối ưu nhất. Chính từ hoạt động thẩm tra của các Ủy ban được đẩy mạnh, các dự án luật mới qua quá trình tương tác giữa các đại biểu, xung đột lợi ích địa phương và trung ương, giữa ngành, giới, dân tộc… ý kiến các chuyên gia, người dân… Đây cũng chính là khâu quan trọng quyết định chất lượng dự án luật”[4]
Khái niệm lập pháp của Quốc hội tại các nước tư sản được hiểu rất rộng, không chỉ giản đơn là những văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự/quy phạm, mà còn cả các văn bản khác, như những quyết định thành lập các cơ quan hành và tư pháp, cũng như việc phê chuẩn những người đứng đầu các cơ quan nhà nước này. Kể cả các hoạt động thực hiện chức năng giám sát hoạt động của hành pháp cũng nhằm mục đích cho hoạt động lập pháp. Vì những lẽ đó, một khi Quốc hội đã làm luật theo nhu cầu của hành pháp, thì cũng có thể kết luận rằng, Quốc hội - lập pháp làm luật theo nhu cầu của Chính phủ - hành pháp. Hay nói một cách khác, Quốc hội làm việc theo chương trình làm việc của Chính phủ. Chương trình làm việc của hai cơ quan này phụ thuộc qua lại lẫn nhau này tạo nên tính thống nhất, tính hợp pháp của quyền lực nhà nước. Chính sự thống nhất này tạo nên sự hợp pháp của quyền lực Quốc hội và quyền lực của Chính phủ.  
 Vậy thì cái còn lại của Quốc hội/Nghị viện - vẫn mang danh là cơ quan lập pháp - là gì? Còn lại là trách nhiệm chỉnh lý các dự án luật của Chính phủ đệ trình sang theo ý chí của người dân, mà Quốc hội/Nghị viện là người đại diện[5], và là kiểm tra giám sát việc thực thi các chính sách đã được Nghị viện/Quốc hội thông qua
Cho dù việc tổ chức nhà nước theo mô hình phân quyền nào đi chăng nữa, thì hành pháp vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp, thậm chí lập pháp là nhu cầu của hành pháp, chương trình lập pháp của Quốc hội phải là chương trình soạn thảo luật của Chính phủ. Đó là một quy luật của việc tổ chức quyền lực nhà nước thời hiện đại, mà chúng ta - trong việc tiếp thu  kinh nghiệm của các nước trên thế giới - không thể bỏ qua. Đó là biểu hiện sự thống nhất của quyền lực, nhưng vẫn có sự phân chia, mà chúng ta gọi là sự phân công quyền lực.
Từ kinh nghiệm thực tế của các nước, từ thực tiễn những năm qua trong tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam, Hiến pháp (năm 2013) đã quy định tại Điều 96 về các nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, trong đó có nhiệm vụ, quyền hạn ghi tại khoản 2: "2. Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội;”. Đây là một quyền nguyên thủy, ở nghĩa hẹp nhất của quyền hành pháp. Đây cũng là là tâm điểm của tất cả quyền hành pháp hiện đại mà ngay cả trong Hiến pháp của các nước phát triển cũng chưa có được quy định này. Đây cũng là điểm nhấn quan trọng nhất trong mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ.Vì thế, việc triển khai thực hiện  Hiến pháp (năm 2013) có lẽ cũng nên tập trung nhất vào việc thực hiện quyền sáng giá này.
Với quy định tại Điều 96 Hiến pháp (năm 2013) về các nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, chắc chắn Chính phủ sẽ rộng đường hoạt động và sáng tạo, đưa ra những đề xuất chính sách anh minh. Và người dân Việt Nam chúng ta có quyền trông đợi vào điều này

 


[1] Xem, Stephen Wayne, Quyền lập pháp của Tổng thống. New York. Harper và Row, 1978.
[2] Xem, Bài phát biểu của ông Chrítophe Palles, Giám đốc Trung tâm Thư viện của Quốc hội Pháp ngày 20/11/2007 tại Văn phòng Quốc hội Việt Nam. 
[3] Samuel Kernell và Gary C. Jacohson, Logic chính trị Mỹ, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội , 2007, tr. 123
[4]Đôi điều thách thức của Quốc hội Việt Nam trong công tác lập pháp; VietNamNet, 5/9/2007
[5] Xem  Nguyễn Sĩ Dũng, Triết lý Lập pháp, Tia sáng số 7/2003

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 9(265), tháng 5/2014)


Thống kê truy cập

33080811

Tổng truy cập