Chính phủ và việc soạn thảo Luật Tổ chức Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp

01/05/2014

GS,TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

ThS. ĐỖ VIỆT CƯỜNG

Khoa Luật, Đại học Đà Nẵng

Hiến pháp (2013) quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Việt Nam, quyền hành pháp được quy định rõ cho Chính phủ (Điều 94), nhất là quy định trách nhiệm của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách (khoản 2 Điều 96). Đây là những điểm sáng của Hiến pháp (2013), cũng là cơ sở cho việc thể hiện rõ tính chất của quyền hành pháp, dám làm dám chịu trách nhiệm của quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền, tạo nên sự chính danh của Nhà nước. Nói đến vai trò của Chính phủ tức là nói đến vai trò của chính quyền. Vai trò tối thiểu của chính quyền là giữ gìn hòa bình, thực thi pháp luật và bảo vệ môi trường sống bền vững cho mọi người. Tuy nhiên, hầu hết các chính quyền đều đảm nhận thêm các chức năng khác nhau, vượt quá vai trò cơ bản này. Gần đây, các quốc gia trên thế giới đều xem xét lại phạm vi, định hướng và việc thực thi vai trò của Nhà nước. Quá trình này mới ở giai đoạn đầu và tất yếu sẽ làm thay đổi Chính phủ và mối quan hệ của Chính phủ với các công dân ở cấp độ địa phương và ở tầm quốc gia và trong cả phạm vi quốc tế, đồng thời cải thiện tính linh hoạt và hiệu quả hoạt động của Chính phủ. 
Untitled_367.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
 
1. Chính phủ phải làm gì?
Lý do giải thích chủ yếu cho các hoạt động của của chính quyền là khái niệm về hàng hóa và dịch vụ công. Nói ngắn gọn, cơ chế thị trường thất bại khi coi hàng hóa và dịch vụ là phi cạnh tranh và không thể ngăn cản. Phi cạnh tranh có nghĩa là việc ai đó tiêu dùng hàng hóa đều không làm giảm đi số lượng hàng hóa hiện có cho người khác. Không thể ngăn cản có nghĩa là trong việc tiêu dùng hàng hóa khi bất kỳ người nào cũng có thể tiếp cận được. Ví dụ điển hình là không khí sạch, một mặt hàng phi cạnh tranh, mọi người đều có thể hít thở bao nhiêu tùy ý mà không cần quan tâm đến việc có bao nhiêu người hít thở; và cũng không thể ngăn cản kiểm soát và tính tiền cho việc hít thở này. Do vậy, không có hình thức khuyến khích cá nhân sản xuất không khí sạch (hay ngăn chặn việc ô nhiệm không khí), bởi chi phí của việc sản xuất này không thu hồi được thông qua thị trường. Vì thế những hàng hóa công và dịch vụ công sẽ bị thiếu hụt nếu không có hành động cụ thể của Chính phủ dù là sản xuất trực tiếp, các biện pháp hỗ trợ tài chính, hay ban hành các quy định - để điều chỉnh những sai sót của thị trường.
Điều biện hộ quan trọng thứ hai, cho việc can thiệp của chính quyền là việc tồn tại những độc quyền tự nhiên. Ví dụ một công ty đầu tiên đã sản xuất một số lượng đủ lớn hàng hóa có hiệu quả kinh tế cao đến mức có thể ngăn chặn các đối thủ cạnh tranh khác. Do hoàn cảnh không bị cạnh tranh hoặc cạnh tranh bị loại bỏ, các công ty có độc quyền tự nhiên này sẽ sản xuất dưới mức cần thiết để có thể giữ giá, tối đa hóa lợi nhuận, kiềm chế áp dụng kỹ thuật. Việc Chính phủ phải có trách nhiệm chỉ đạo sản xuất, hoặc quy định giá và tham gia hoặc xóa bỏ công ty độc quyền là việc làm cần thiết để cân bằng cung cầu trong một thị trường cạnh tranh.
Ngoài hai điều biện hộ cơ bản trên còn có nhiều lý do khác biện minh cho hoạt động của Chính phủ, như sự bất bình đẳng, các lợi ích của xã hội khác do dân chúng mỗi quốc gia quyết định khi thi hành chủ quyền của mình thông qua các cơ quan đại diện nhà nước. Hãy xem Bảng Về chức năng của nhà nước, cũng là chức năng của Chính phủ của Ngân hàng Thế giới trong Báo cáo về tình hình thế giới năm 1997 sau[1]:
 
Giải quyết thất bại của thị trường
Cải thiện sự công bằng
Chức năng tối thiểu
Cung cấp các hàng hóa công cộng thuần túy
- Quốc phòng
- Luật pháp và trật tự
- Quyền sở hữu tài sản
- Quản lý kinh tế vĩ mô
-Y tế công cộng
Bảo vệ người nghèo 
- Các chương trình chống nghèo
- Cứu nguy khi có tai họa
Chức năng trung gian
Giải quyết ngoại ứng
- Giáo dục cơ bản
- Bảo vệ môi trường
Điều tiết độc quyền
- Điều tiết công cộng
- Chính sách chống độc quyền
Giải quyết tình trạng thông tin không hoàn hảo
- Bảo hiểm (y tế, nhân thọ, hưu)
- Điều tiết tài chính bảo vệ người tiêu dùng
Cung cấp dịch vụ bảo hiểm xã hội
- Tái phân bổ lương hưu
- Trợ cấp gia đình
- Bảo hiểm thất nghiệp.
 
 Chức năng tích cực
Phối hợp hoạt động tư nhân
             - Nuôi dưỡng các thị trường
             - Các sáng kiến về cụm
 
- Phân phối lại tài sản
 
 
 Bảng trên phân loại các chức năng có thể của Chính phủ theo hướng phát triển liên tục từ các hoạt động không được thực hiện và không can thiệp đến các hoạt động mà Chính phủ đóng vai trò tích cực trong việc tác động vào thị trường và phân phối lại các tài sản. Những Nhà nước có năng lực thấp cần tập trung vào những chức năng cơ bản: cung cấp hàng hóa công cộng thuần khiết, như quyền sở hữu tài sản công, ổn định kinh tế vĩ mô, môi trường ô nhiễm, đường sá và bảo vệ người nghèo. Những nghiên cứu mới đây đã có đề xuất rằng, những Nhà nước yếu cần tập trung vào điều tiết kinh tế, nhưng nếu những điều cơ bản về xã hội không được coi trọng thì sẽ gây hậu quả đến sự phát triển không bền vững của quốc gia. Những Nhà nước có năng lực hơn, thì có thể đảm nhận những chức năng khác có tính tích cực hơn trong việc nuôi dưỡng các thị trường, trong việc phân phối lại các tài sản.
Trong nền kinh tế tập trung bao cấp trước đây, Chính phủ Việt Nam đã làm quá nhiều thứ không thuộc chức năng cơ bản của mình, như trực tiếp làm sản xuất kinh doanh, gây nên tình trạng bộ chủ quản. Trong nền kinh tế thị trường, chúng ta đã bàn nhiều và đã có chủ trương về việc phải tách các chức năng “vừa đá bóng vừa thổi còi” này,nhưng cho đến nay vẫn chưa có chuyển biến tích cực. Có lẽ, đây cũng là một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng tham nhũng hiện nay. Sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ lần này phải có mục tiêu góp phần chấm dứt hiện tượng trên.   
Câu hỏi Nhà nước phải làm gì cũng gần đồng nghĩa với câu hỏi Chính phủ phải làm gì. Trước hết, Nhà nước cũng như Chính phủ phải đặt ra các quy tắc chính thức bằng những điều luật và quy định pháp quy làm cơ sở cho các hành vi ứng xử của con người và các doanh nghiệp, thúc đẩy và kiến tạo thị trường. Nhà nước không những chỉ đơn thuần là lập ra các quy tắc, tổ chức thực hiện và cưỡng chế việc thực hiện các quy tắc đó, mà còn là “đối thủ” quan trọng của các chủ thể khác trong xã hội. Các cơ quan của Chính phủ - theo quy định của pháp luật - thường đầu tư vào các nguồn tài nguyên, phân bổ tín dụng, thu mua các hàng hóa, dịch vụ và ký kết các hợp đồng… Những hành vi này của Chính phủ tác động rất lớn đến sự phát triển của kinh tế, nhất là đối với các nước đang phát triển. Trong Báo cáo về tình hình thế giới năm 1997, dưới chủ đề Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Ngân hàng Thế giới nhận định: “Nếu thực hiện tốt các các hoạt động của Nhà nước có thể đẩy nhanh sự phát triển. Nếu thực hiện tồi chúng sẽ tạo ra sự đình trệ, và trong trường hợp cùng cực, sự phân rã về kinh tế và xã hội. Khi đó, Nhà nước đứng ở tư thế duy nhất, nó không chỉ phải thiết lập những quy tắc chính thức thông qua một quá trình xã hội và chính trị để tất cả các tổ chức khác phải tuân thủ; Nhà nước với tư cách bản thân nó là một tổ chức, cũng phải tuân thủ chính những quy tắc này”[2]
2. Chính phủ phải làm thư thế nào?
Nói chung, không có gì đáng bàn thêm về trách nhiệm của Nhà nước, ngoại trừ phải xác định cụ thể và nêu rõ ràng những lợi ích công phải tính toán các khoản chi mà cộng đồng phải gánh chịu, và Chính phủ có nên can thiệp vào việc ra quyết định và làm thế nào để đảm bảo công khai, minh bạch về trách nhiệm của việc phải can thiệp đó.
Ranh giới giữa việc dành các chức năng phù hợp cho khu vực tư nhân với chức năng cần trao cho Chính phủ về nguyên tắc do dân chúng của mỗi quốc gia đó quyết định căn cứ vào tình hình và sự ưu tiên của dân chúng. Vấn đề cốt lõi của một hệ thống chính trị tốt là quản lý được những xung đột vốn có về lợi ích một cách yên bình và thông qua một quy trình mà tất cả xã hội đều tin là công bằng và hiệu quả. Điều này đòi hỏi phải xuất phát từ việc áp dụng đặc tính “kỹ trị” để xác định vai trò của Chính phủ. Trong bối cảnh này, cần phải nhấn mạnh sự khác biệt giữa các cấp độ đồng ý: theo đa số, hoàn toàn nhất trí, và đồng thuận. Ngoài nguyên tắc của đa số số học, tính hợp pháp lâu bền đòi hỏi phải có sự bảo đảm về quyền của các nhóm thiểu số và thường xuyên tạo cơ hội để lắng nghe ý kiến của nhóm này. Sự nhất trí hoàn toàn rõ ràng là điều không thể có được và là một quy tắc không có trong quá trình ra quyết định. Sự đồng thuận không đòi hỏi phải có sự nhất trí hoàn toàn. Quy tắc đồng thuận chỉ cần đòi hỏi không có một bộ phận dân cư đáng kể nào trong xã hội kịch liệt phản đối quyết định của Chính phủ.
Vì vậy, khi tiến hành những thay đổi chính sách tác động đến các nhóm công dân đông đảo phải luôn luôn kết hợp chặt chẽ với các nhóm lớn có quyền lợi liên quan, và cần phải đặc biệt lưu tâm đến các lợi ích hợp pháp của những nhóm người có liên quan khi tiến hành thực thi các quyết định thay đổi đó. Việc ban hành các quyết định có hiệu quả để đạt được các lợi ích công xác định là chức năng cơ bản nhất của Chính phủ. Một hệ thống các quyết định tốt sẽ góp phần hỗ trợ các hoạt động kinh tế, phát triển và tính công bằng thông qua nhiều cách thức khác nhau như xác định quyền sở hữu, tránh các vụ khiếu kiện không cần thiết, khuyến khích cạnh tranh, điều chỉnh các khiếm khuyết của thị trường, thúc đẩy các chính sách môi trường và xã hội có hiệu quả. Còn nếu quy định thái quá, đặc biệt là khi các quyết định của Chính phủ được ban hành một cách tùy tiện, ép buộc, độc đoán và không minh bạch, sẽ làm tăng chi phí quản lý nền kinh tế, làm phát sinh những rủi ro và cả tham nhũng. Việc cơ quan lập pháp ủy quyền cho phép Chính phủ - hành pháp trung ương ban hành các quyết định điều chỉnh hoạt động của xã hội là cách làm được nhiều quốc gia chấp thuận. nhưng phải cần có sự kiểm tra giám sát từ phía Quốc hội - lập pháp.
Các quy định của chính quyền trung ương có thể được chính các bộ, ngành của Chính phủ - hoặc trao cho các tổ chức khác - ban hành. Thẩm quyền ban hành quy định của bộ có thể được ủy nhiệm cho một cục riêng thuộc bộ, hoặc cho một tổ chức hoàn toàn biệt lập thực hiện, như việc cấp giấy phép, ấn định các mức thuế, hay các quy định về an toàn xã hội.   
"...Thành công hay thất bại về kinh tế - xã hội chủ yếu được xác định định bởi phương cách mà Chính phủ thực thi vai trò thiết yếu của mình trong nền kinh tế. Vai trò này giờ đây phải thay đổi. Sức lực của Chính phủ cần được chuyển từ chỗ tham gia trực tiếp vào các hoạt động sang lĩnh vực dịch vụ công... Việt Nam có một Chính phủ vừa quá nhiều vừa quá ít - quá nhiều về mặt kiểm soát sản xuất và đầu tư và quá ít về nền pháp quyền và cung cấp hàng hoá và dịch vụ công. Chiến lược mới cần phải nhấn mạnh sự cần thiết phải chuyển sức lực của Chính phủ từ chỗ tham gia trực tiếp vào các hoạt động sản xuất sang hai lĩnh vực cụ thể. Thứ nhất, cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, nghiên cứu nông nghiệp, xây dựng kết cấu hạ tầng có chất lượng cao và hỗ trợ những nhóm dễ tổn thương trong xã hội. Thứ hai, cung cấp các thể chế minh bạch và có sự tham gia của cộng đồng có khả năng thúc đẩy nền pháp quyền bảo đảm sự ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định tài chính và tạo ra môi trường tốt hơn cho doanh nghiệp. Một chương trình nhằm có được một Nhà nước hữu hiệu và hiệu quả hơn cần bao gồm những thành phần trọng yếu sau đây:
· Xây dựng và thực hiện một cách cấp bách một chiến lược mới và các chính sách mới về vai trò của Nhà nước trong xã hội và trong nền kinh tế ở thế kỷ XXI.
· Đặt chiến lược trên cơ sở những yêu cầu, ưu tiên và nghĩa vụ mới của Nhà nước.
 Tăng cường năng lực và khả năng của Chính phủ trong việc đáp ứng nhu cầu của một xã hội hiện đại hơn và một nền kinh tế thị trường. Tổ chức lại bộ máy hành chính công. Trả lương ở mức độ chấp nhận được cho cán bộ công nhân viên chức. Thay đổi việc ra quyết định và việc quản lý nguồn lực công của Chính phủ để nâng cao tính minh bạch, chịu trách nhiệm và khả năng tiên liệu về mặt pháp lý. Khuyến khích sự tham gia của người dân và cải thiện đối thoại giữa Nhà nước và nhân dân"[3].
3. Quy mô và cơ cấu tổ chức của Chính phủ 
Quy mô của Chính phủ phụ thuộc vào tỷ lệ phần trăm dân số làm việc trong Chính phủ và chi tiêu của Chính phủ so với GDP. Tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ so với GDP bao giờ cũng cao hơn tỷ lệ viên chức Chính phủ so toàn bộ lực lượng lao động, bởi vì rằng, phần lớn các chi tiêu của Chính phủ là dành cho hàng hóa, dịch vụ và thiết bị, hơn là để trả lương cho viên chức. Trên toàn thế giới vào cuối thế kỷ qua, chi tiêu của chính quyền trung ương chiếm khoảng 35 % GDP. Trong bất kỳ trường hợp nào, việc đánh giá về quy mô của Chính phủ cũng không thể tách rời việc đánh giá nguyện vọng của dân chúng đối với vai trò của Nhà nước. Một Chính phủ rất nhỏ cũng có thể là quá lớn nếu hoạt động thiếu hiệu quả và lãng phí, và ngược lại một Chính phủ quá lớn cũng có lý do để biện minh cho sự tồn tại, vì người dân muốn Chính phủ phải đảm nhiệm thêm một số nhiệm vụ và chứng minh được tính hiệu quả của mình. Chính phủ Việt Nam hiện nay là một chính phủ vừa quá lớn, vừa chưa hiệu quả như mong muốn, nên Dự án Luật tổ chức Chính phủ sửa đổi cần phải tính đến thực trạng này để giảm tải cho ngân sách, đồng thời góp phần tăng cường hiệu quả quản lý của Chính phủ.
Chức năng lập và điều phối chính sách là một chức năng cơ bản để Chính phủ hoạt động nhịp nhàng. Những cơ chế có mối liên hệ chặt chẽ với chính sách có tính dự báo tốt, các quy định rõ ràng, với chế độ pháp trị mạnh mẽ hơn đều là cơ sở cho một chế độ phát triển. Cơ chế xây dựng và điều phối chính sách của trung ương trong hệ thống chính quyền theo mô hình cộng hòa nghị viện và tổng thống có những điểm khác nhau. Hệ thống tổ chức nhà nước theo mô hình nghị viện có cấu trúc vững chắc và mang tính tập thể nhiều hơn, còn hệ thống cộng hòa tổng thống thì lại có tính linh hoạt và phụ thuộc nhiều vào tính cách của người lãnh đạo - tổng thống.
Tuy nhiên, trong bất cứ trường hợp nào, khi hoạch định chính sách cần phải tuân thủ những nhiệm vụ cơ bản: i. cung cấp thông tin và cảnh báo trước những vấn đề chính sách sắp xảy ra; ii. bảo đảm việc tham vấn trước các bên có quyền lợi liên quan; iii. cung cấp các phân tích hỗ trợ và đề xướng các giải pháp; iv. ghi chép và phổ biến các quyết định chính sách; v. giám sát quá trình thực hiện các quyết định.
Các Chính phủ muốn thực hiện tốt các nhiệm vụ kể trên, cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản: i. tính kỷ luật chặt chẽ trong việc kiên quyết loại bỏ những chính sách không có khả năng thực thi và không có khả năng tài chính đảm bảo cho việc thực hiện; ii. tính công khai minh bạch trong quá trình đưa ra quyết định, đồng thời vẫn có thể đảm bảo sự bảo mật cần thiết trong quá trình thảo luận; iii. tính dự đoán được của các định hướng chính sách, tránh tình trạng thường xuyên thay đổi ngược lại các quyết định chính trị; iv. quy trình thông qua chính sách phải chặt chẽ, nhờ đó mà chỉ có những vấn đề quan trọng mới được đệ trình lên các nhà hoạch định chính sách.
Một Ban thư ký mạnh làm việc có hiệu quả là điều kiện tiên quyết đối với công tác điều phối và soạn thảo chính sách. Trong hệ thống cộng hòa tổng thống, chức năng của Ban này thường được giao cho Văn phòng Tổng thống đảm nhiệm. Đối với mô hình cộng hòa nghị viện, chức năng này thường được giao cho Ban thư ký Nội các. Ban thư ký Nội các có nhiệm vụ trợ giúp Nội các. Quy mô và chức năng của Ban này khá đa dạng. Ở Vương quốc Anh, tổng số nhân viên của Văn phòng Thủ tướng và Văn phòng Nội các vào khoảng 200 người, ở vào mức độ trung bình so với các nước phát triển. Bộ máy giúp việc này có chức năng đảm bảo các dòng thông tin và đảm bảo các hỗ trợ cần thiết cho quá trình ra quyết dịnh chính sách.
Việc Hiến pháp (2013) quy định rõ nhiệm vụ đề xuất xây dựng chính sách của Chính phủ Việt Nam là một điểm sáng so với các Hiến pháp trước đây, nên Dự thảo Luật tổ chức Chính phủ sửa đổi phải quy định rõ hơn quy trình của phân tích và quyết định chính sách. Giúp cho Chính phủ làm nhiệm vụ này cần có đội ngũ chuyên viên giúp việc lành nghề. Bên cạnh đó cần phải thu hút sự tham gia các chuyên gia, các nhà khoa học có tiếng nói độc lập. Hiện nay, số lượng chuyên viên của Văn phòng Chính phủ vào khoảng hơn 700 cũng là quá nhiều đối với một nền kinh tế tổng thu nhập chỉ gần 100 tỷ đô la như hiện nay. 
Để quá trình lập và điều phối chính sách có hiệu quả, ngoài Văn phòng trung tâm cần phải có sự hợp tác chặt chẽ ở mọi cấp quản lý nhà nước. Sự hợp tác này đòi hỏi không có những thiết chế  chính thức như các ủy ban, các nhóm làm việc liên ngành, và cả những mạng lưới liên lạc phi chính thức, với tinh thần hợp tác giữa các viên chức nhà nước. Chính phủ phải cần có những biện pháp nhằm duy trì và phát triển những mối quan hệ hợp tác nói trên.
Chính phủ trung ương ở tất cả các nước được tổ chức thành các bộ khác nhau (còn có thể gọi là các ủy ban) và rất nhiều đơn vị hỗ trợ khác trong và ngoài phạm vi cơ cấu của bộ. Việc thành lập ra các bộ của Chính phủ thường được tổ chức theo nguyên tắc chức năng. Các chức năng được phân thành các nhóm theo tiêu chí không phân thành mảng, không chồng chéo. Những tiêu chuẩn này xác định cơ sở hợp lý cho việc thành lập các bộ mới để đảm nhiệm các chức năng mới. Ngoài vấn đề bộ được tổ chức theo chức năng, thỉnh thoảng các bộ mới có thể được thành lập cho những ưu tiên chính sách mới, ví dụ như vấn đề chống tham nhũng hay bảo vệ môi trường… Cách tiếp cận phổ biến là cố gắng nhóm các chức năng thuần khiết vào các tổ chức đơn nhất, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các bộ trưởng thực hiện nhiệm vụ cụ thể của mình, tránh sự chồng chéo và tạo ra các khoảng trống. Dù rằng, sự chồng chéo có thể là lợi thế cho việc tạo ra các cuộc tranh luận nội bộ, mang lại cho người dân các hình thức cung cấp dịch vụ khác nhau.
Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu hẹp quy mô hành chính đã buộc nhiều nước giảm bớt số lượng các bộ theo các cách thức khác nhau. Xu hướng này được gia cố thêm do phải phi tập trung hóa và yêu cầu tăng thêm thẩm quyền và nguồn lực cho các chính quyền địa phương. Nhưng sự tập trung bao giờ cũng tạo điều kiện cho sự chuyên chế. Trong nền kinh tế chuyển đổi, nhất là ở các  nước XHCN, việc cơ cấu lại hệ thống kinh tế và chính trị tất yếu dẫn đến việc cơ cấu lại chính quyền trung ương, mà chủ yếu cơ cấu lại tổ chức và họat động của Chính phủ. Theo quy tắc chung, số lượng các bộ không nên quá lớn ảnh hưởng đến việc điều phối và cũng không quá nhỏ để làm tăng quá mức khối lượng công việc của mỗi bộ và làm giảm đi trách nhiệm của chúng. Số lượng các bộ của Chính phủ là điều có ý nghĩa rất lớn, không chỉ nhằm mục đích điều phối, mà còn giảm chi phí để duy trì bộ máy hành chính nhà nước. Đa số các nước mà Chính phủ vận hành có hiệu quả thường có từ 12 đến 19 bộ. Việc giảm số lượng các bộ không thể luôn luôn tạo ra lợi thế hiệu quả của Chính phủ, trong một số trường hợp lại gây ra sự suy yếu trách nhiệm của Chính phủ.
Ở nước ta, trong nền kinh tế tập trung bao cấp, cái gì cũng được đưa vào Nhà nước xem xét và quyết định, nên số lượng bộ và các cơ quan ngang bộ rất lớn, có thời kỳ lên đến con số gần trăm, nguyên công nghiệp đã có tới gần 10 bộ. Đến nay, Chính phủ đã giảm xuống còn 22 bộ và cơ quan ngang bộ, mặc dù vẫn còn là nhiều, nhưng đó là một cố gắng lớn. Điểm cần phải làm tiếp tục là phải tách chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng trực tiếp sản xuất kinh doanh, không nên để bộ nào cũng muốn có các doanh nghiệp, đơn vị dịch vụ công nhà nước trực thuộc mình.
Ở một số nước phát triển, sự phân biệt giữa chức năng hoạch định chính sách và chức năng thực thi chính sách đã dẫn đến việc tách bạch hoàn toàn giữa các tổ chức của Chính phủ chịu trách nhiệm hoạch định chính sách và các cơ quan thi hành trách nhiệm cung cấp dịch vụ - các cơ quan này hoàn toàn tự hạch toán và chịu trách nhiệm về kết quả. Những lý giải về mặt lý thuyết cho việc tách hoàn toàn chức năng hoạch định chính sách ra khỏi chức năng thực thi chính sách nhằm đảm bảo cho các nhà chính khách tập trung vào việc hoạch định chính sách, mà không bận tâm vào việc thực thi chính sách, và nhất là việc đảm bảo không có sự thông đồng để làm lợi cho chính bản thân khi vừa hoạch định và thực thi chính sách.Tuy nhiên, khi hoạch định chính sách tách khỏi việc thực thi, thì chính sách lại dễ rơi vào nguy cơ xa rời thực tế. Tương tự, trong khi việc tách hai chức năng sẽ làm giảm nguy cơ chính sách bị các nhà quản lý nội tại chi phối, thì lại có thể tạo ra một nguy cơ mới là các dịch vụ công bị các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân chi phối. Khi Chính phủ yếu kém trong việc kiểm soát các hành vi của tư nhân, thì mô hình cung cấp dịch vụ công mới này lại là mối nguy hiểm cho người dân.   
Để xác định được quy mô của một nội các hợp lý, một mặt, phải tính đến sự cân bằng quan trọng giữa hiệu suất và năng lực quản lý, giữa tính toàn diện và tính đại diện. Một nội các có quy mô nhỏ có thể ban hành quyết định một cách nhanh chóng hơn, nhưng mặt yếu của nội các nhỏ này lại là thiếu quyền làm chủ và hạn chế lượng thông tin. Điều này dễ dẫn đến việc mở rộng nội các, phá vỡ ý niệm nội các nhỏ và có tính gắn kết cao. Do đó, một số nước như Anh quốc và Ox-trây-li-a đã giải quyết vướng mắc này bằng cách tạo ra hai cấp bộ trưởng: bộ trưởng là thành viên nội các và bộ trưởng không là thành viên nội các. 
Thành phần nội các và đối tượng tham gia các phiên họp của nội các rất khác nhau. Ở các nước thuộc khối Thịnh vượng chung, nội các chỉ bao gồm các bộ trưởng cao cấp. Một số nước chỉ chọn các nghị sỹ tham gia nội các, một số nước khác thì lại cấm các thành viên của nội các tham gia Quốc hội, không chọn bộ trưởng là nghị sỹ. Tại một số nước cho phép thứ trưởng tham dự phiên họp của Nội các, một số nước thì lại không cho phép thứ trưởng tham dự mặc dù có sự đồng ý của bộ trưởng… Cũng như Văn phòng Thủ tướng hoặc Văn phòng Chính phủ, các bộ cần có một chức vụ thứ trưởng chuyên môn, người tích tụ tất cả các nghiệp vụ chuyên môn hành chính của Văn phòng. Trong khi bộ trưởng là chính khách sẽ thay đổi sau mỗi một lần thay đổi Chính phủ, thì chức danh này cũng các công chức khác phải ở lại, tạo nên sự vững chắc và ổn định của nền hành chính quốc gia.       
Tần suất nhóm họp của nội các cũng rất đa dạng, nhưng thông thường, nội các nhiều nước được nhóm họp hàng tuần. Nội các Thụy Điển họp tới 20 lần trong tháng; Na - uy thì 12 lần. Thời gian họp có thể dài ngắn khác nhau. Nội các Thụy Điển họp 40 giờ trong một tháng. Nội các Pháp và Bỉ thuộc loại họp ngắn nhất, 8 giờ một tháng. Thời lượng trung bình là 12 đến 15 giờ một tháng.
Thông thường, luật pháp quy định rõ những vấn đề được thảo luận trong cuộc họp của nội các. Nhưng những quy định này thường không xác định cụ thể và không được đầy đủ. Tại Vương quốc Anh, những vấn đề đưa ra trước nội các thường là những vấn đề đòi hỏi trách nhiệm tập thể của Chính phủ. Đó là những chính sách lớn, những vấn đề có tầm quan trọng đối với công chúng, cũng như vấn đề tranh cãi, không thể giải quyết được giữa các bộ. Trung bình một năm, một nội các phải giải quyết từ 500 tới 700 vấn đề. Thông thường những quyết định về chính sách xuất phát từ bộ và vai trò của nội các là chọn một trong những vấn đề được đệ trình lên. Vì vậy, có thể kết luận rằng, nội các là nơi quyết định chính sách, chứ không phải là hoạch định chính sách. Hệ thống hành pháp hoạt động tốt khi việc hoạch định chính sách phải có sự tham gia của các bộ, ngành có liên quan và Chính phủ ra quyết định tập thể. (So sánh tần suất họp nội các và số lượng vấn đề mà Chính phủ các nước giải quyết, thì Chính phủ Việt Nam họp quá ít - với chỉ một tháng một lần).  
Do việc ban hành quyết định của nội các ngày càng trở lên phức tạp, công việc của Chính phủ, nội các, ngày càng đòi hỏi sự trợ giúp nhiều hơn từ mạng lưới các ủy ban và tiểu ban nội các. Trong vòng hai thập kỷ nay, số lượng các ủy ban và tiểu ban tăng lên một cách nhanh chóng. Các ủy ban và tiểu ban thường được thành lập để giải quyết trước khi trình nội các những vấn đề mâu thuẫn về quan điểm, về lợi ích đối kháng. Các cơ quan này thường được sử dụng để đưa ra những khuyến nghị chính sách, điều phối những khuyến nghị này và theo dõi việc thực hiện chúng. Các ủy ban nội các thường có thành phần đa dạng, ngoài các bộ trưởng hoặc những người được ủy quyền, còn có thể có các nhà kỹ trị được lựa chọn theo kiến thức chuyên môn. Trong nhiều trường hợp, thành viên của ủy ban nội các có thể không thuộc Chính phủ.
Chính phủ là cơ quan đóng vai trò trọng yếu trong việc duy trì mối quan hệ giữa các bộ trong quá trình hoạch định chính sách cũng như thực thi chính sách. Nhưng quan trọng hơn cả là những bộ chịu trách nhiệm về kế hoạch và tài chính. Vai trò của Bộ Tài chính trong hoạch định chính sách rất lớn, vì bộ này có tiếng nói quyết định trong những vấn đề có ảnh hưởng tới thuế quan, chi tiêu, dịch vụ công. Tại các nước đang phát triển, vai trò của Bộ Tài chính càng quan trọng vì cần phải tăng cường sự phối kết hợp nhịp nhàng giữa các chính sách tài chính và kinh tế vĩ mô. Trong nhiều năm, Bộ Tài chính Nhật Bản nắm quyền điều khiển quá trình hoạch định ngân sách và chính sách tài khóa. Ủy ban Kế hoạch kinh tế của Hàn Quốc được coi như là một cơ quan siêu bộ, có quyền kiểm soát cả ngân sách với việc lập kế hoạch.
Tính cách của người lãnh đạo có ảnh hưởng rất lớn đến việc hoạch định chính sách quốc gia. Ngay cả ở những nước phát triển có quy trình hoạt động rõ ràng, phong cách của người lãnh đạo có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của Chính phủ. Một số nhà lãnh đạo rất độc đáo trong việc ra các quyết định cá nhân, một số lại dựa hoàn toàn vào tập thể khi ra quyết định, một số khác lại dựa vào việc vừa mang tính tập thể đa số đồng ý, vừa dựa vào sự đồng thuận. Có vị Thủ tướng luôn hoan nghênh sự tranh luận tự do, có vị khác lại ưa chuộng hình thức trao đổi ý kiến trong phạm vi hẹp. Một số nhà lãnh đạo chủ động tiếp cận thông tin qua các nhân viên cấp dưới, một số khác chỉ tin vào nguồn thông tin chính thức. Ngay cả trong các cơ cấu tổ chức giống nhau, thì phong cách cá nhân đặc biệt của người đứng đầu Chính phủ cũng tạo ra được những quyết định chính sách khác nhau về chất lượng.
Cơ chế hình thành và điều phối chính sách cấp Chính phủ trung ương đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính thống nhất, minh bạch và khả năng dự báo của chính sách quốc gia. Tuy nhiên, nếu việc hoạch định chính sách quốc gia chỉ gói gọn trong thành phần của Chính phủ không thôi, thì chưa chắc đã có được chính sách có hiệu quả. Sự hình thành chính sách hầu như diễn ra ở vòng ngoài nội các, còn nội các chỉ là nơi sáng suốt lựa chọn các chính sách được ưu tiên hơn. Chính vì lẽ đó mà S. Chiavo - Campo và P.S.A. Sundaram nhận định: “Phần nhiều những hoạt động điều phối hàng ngày diễn ra ở cấp thấp hơn của bộ máy, và chính vì lý do này, nhiều Chính phủ đã xây dựng một loạt cơ chế khác nhau nhằm thúc đẩy sự hợp tác chính thức cũng như phi chính thức. Ở nhiều nước, đặc biệt là các nước Đông Á, phần lớn các vấn đề chính sách được xử lý thông qua cơ chế đó và nội các chỉ là cơ quan phê chuẩn những thỏa thuận đã được hình thành từ trước ở những cấp thấp hơn”[4].
Cơ chế chính thức cấp dưới nội các có thể là các ủy ban bao gồm thành phần từ bộ trưởng tới cấp nhân viên với thời hạn làm việc xác định hoặc không xác định. Thông thường, những nhóm làm việc có số lượng thành viên hạn chế khoảng 25 người, với tỷ lệ hợp lý giữa các nhà chuyên môn và các nhà quản lý, và có cả các nhà thực tiễn trực tiếp giải quyết vấn đề. Nhiều nước đã ghi nhận vai trò của của các nhóm phi chính thức. Nhiều khi, mạng lưới các nhóm này được hình thành một cách tự nhiên dựa trên các mối quan hệ chủng tộc, tôn giáo, giáo dục, thậm chí là những mối quan hệ cá nhân. Các Chính phủ thường tìm cách khuyến khích các kênh thông tin phi chính thức, thông qua các kế hoạch điều chuyển công tác hoặc biệt phái nhân sự tới các bộ ở trung ương hoặc những bộ, ngành dọc khác trong một khoảng thời gian nhất định.
Cơ chế hoạch định chính sách không nên bó hẹp trong các bộ, ngành thuộc khối hành pháp trung ương, mà phải hoạch định trong các mối quan hệ vượt ra ngoài phạm vi của hành pháp. Ở nhiều nước, các bộ đã phát triển những văn phòng chuyên về công tác nghị viện, có chức năng duy trì mối quan hệ với cơ quan lập pháp. Bộ phận này có nhiệm vụ tìm hiểu quan điểm của các nghị sỹ, tìm sự hẫu thuẫn của họ đối với đề xuất chủ trương, chính sách của ngành.
Nhiều nền kinh tế Đông Á đã sử dụng những cơ chế như Hội đồng kinh doanh, Hội đồng lao động nhằm khơi thông các kênh thông tin giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, thu thập ý kiến của giới kinh doanh và các nghiệp đoàn đối với những đề xuất chính sách, tiếp nhận các ý kiến đóng góp để làm thuận lợi quá trình đầu tư phát triển kinh tế. Ở Mỹ và các nước thuộc khối OCED, các ủy ban quản lý độc lập thường tổ chức các cuộc điều trần công khai xung quanh những đề xuất chính sách lớn như vấn đề tăng thuế. Tại các quốc gia đang phát triển, những nhóm làm việc này rất hạn chế vì thiếu chuyên gia và những cố vấn có chuyên môn cần thiết. Trong khi đó, những ủy ban phi chính thức này là rất quan trọng, thậm chí còn quan trọng hơn so với các nước đã có nền kinh tế ổn định và phát triển. 
Tiếng nói và sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học vào hoạt động của Chính phủ ở Việt Nam - giúp tạo thành hoạt động của các ủy ban phi chính thức - cho đến nay, rất tiếc là còn quá ít. Đây cũng là đặc điểm thể hiện sự tách rời giữa chuyên gia, các nhà khoa học với hoạt động hoạch định chính sách của các nước thuộc hệ thống XHCN. Hơn thế nữa, khái niệm hoạch định chính sách cũng còn là mới mẻ. Chính vì thế, việc thừa nhận và quy định một cách rõ ràng nhiệm vụ của Chính phủ trong Hiến pháp (2013) là một thành công lớn trong lịch sử lập hiến Việt Nam. Và cũng là một nhiệm vụ khó khăn, cần phải làm tốt trong tương lai. Dự thảo Luật tổ chức Chính phủ  cần phải tìm cách thể hiện rõ các nhiệm vụ này.       
4. Soạn thảo luật tốt, nhưng cần thiết hơn là việc thực hiện luật trên thực tế
Quy định trong Hiến pháp thì dễ, nhưng đưa các quy định của Hiến pháp vào thực tiễn thì rất khó. Với sự hiện diện của các cơ quan lãnh đạo Đảng cùng các ban ngành của Đảng, các chủ trương, chính sách phần lớn được quyết định, ra đời từ đây và được chuyển đi thực hiện trực tiếp xuống thực tế ở các ngành, các cấp ở trung ương và ở địa phương. Vẫn biết rằng, sự lãnh đạo của Đảng là cần phải có, là lẽ đương nhiên của bất kỳ một xã hội nào, nhưng việc lãnh đạo đó trước hết phải có phương thức phù hợp và khoa học. Ví dụ trước đây, có nhiều việc Chính phủ phải chịu trách nhiệm, nhưng việc quyết định lại nằm ngoài Chính phủ. Hiện nay, chúng ta đang thực hiện nguyên tắc, Chính phủ chịu trách nhiệm tức là lãnh đạo Đảng cùng chịu trách nhiệm. Đây là một điểm mới, để Đảng, Chính phủ cùng chịu trách nhiệm chung trước Nhân dân

[1]Ngân hàng Thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 1998, tr. 42
 
[2] Ngân hàng Thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Nxb. Chính trị Quốc gia, 1998, tr. 47.
[3] Xem, UNDP and MPI/ DSI: Việt Nam hướng tới 2010 / Tuyển tập các báo cáo phối hợp nghiên cứu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của các chuyên gia quốc tế và Việt Nam, T.1 Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2001, tr. 133 - 134.  
[4] Xem, S. Chiavo - Campo và P.S.A. Sundaram, Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2003, tr.108
 

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 9(265), tháng 5/2014)


Thống kê truy cập

33081683

Tổng truy cập