Kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công và bài học cho Việt Nam

01/06/2014

TS. LƯƠNG VĂN KHÔI

Phó Giám đốc Trung tâm Dự báo quốc gia, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

ThS. NGUYỄN THANH TUẤN

Trưởng phòng Hợp tác quốc tế, Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Đầu tư công là một chính sách lớn, một công cụ phát triển và điều tiết nền kinh tế của các nhà nước ở hầu khắp các quốc gia trên thế giới. Mỗi quốc gia tuỳ thuộc vào từng hoàn cảnh, điều kiện cụ thể mà sử dụng đầu tư công một cách phù hợp, nếu đúng hướng sẽ thành công để đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất. Đối với các nước đang phát triển, thực hiện công nghiệp hoá thì đầu tư công thường đóng vai trò rất quan trọng, là động lực phát triển, tỷ trọng đầu tư công thường rất cao trong tổng đầu tư toàn xã hội vì nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng luôn cao trong tổng đầu tư xã hội. Nhiều nước coi trọng đầu tư công, sử dụng đầu tư công như là một công cụ, một “đầu kéo” tạo động lực thúc đẩy công nghiệp hoá, thúc đẩy tăng trưởng nhanh và là công cụ chính yếu điều hành kinh tế vĩ mô
Untitled_361.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Kinh nghiệm quốc tế
Thế giới đã từng chứng kiến những trào lưu đầu tư công một cách ồ ạt, có thể là để thúc đẩy nhanh quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước như ở các nước tư bản đầu thế kỷ XIX, có thể là để khắc phục những tổn thất của nền kinh tế sau chiến tranh (chẳng hạn như trào lưu đầu tư công của các nước tư bản sau Chiến tranh thế giới lần thứ I, đặc biệt là sau Chiến tranh thế giới lần thứ II (Nhật Bản, Italia…), hoặc ở các nước đang phát triển hiện nay; cũng có thể là vì một thể chế kinh tế - ví dụ như trong thời kỳ của mô hình kinh tế XHCN kiểu cũ. Mục tiêu bao trùm của các hoạt động đầu tư công là nhằm tạo ra một khu vực kinh tế công (hay khu vực doanh nghiệp nhà nước - DNNN) lớn mạnh, vì những mục tiêu kinh tế mang tính vĩ mô.
Ở hầu hết các nước, trong quá trình phát triển thì đầu tư công là một công cụ kinh tế của Nhà nước, nó có thể đem lại những lợi ích to lớn cho nền kinh tế, nhất là đối với các nước trong quá trình tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Đầu tư công cũng có thể trở thành một gánh nặng cho quốc gia, nếu nó được sử dụng một cách thái quá, gây nên sự dàn trải, kém hiệu quả, thậm chí là lãng phí, không cần thiết và góp phần tạo ra hiệu ứng nợ công. Thế giới cũng đã từng chứng kiến những phong trào tư nhân hoá một cách sâu rộng mà cội nguồn của nó cũng xuất phát từ chính những hệ quả tiêu cực của chính sách đầu tư công. Không kể quá trình tư nhân hoá khu vực kinh tế nhà nước ở Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu cũ, thì phong trào tư nhân hoá ở Anh quốc vào cuối thế kỷ XX và sau đó là Italia và nhiều nước phát triển khác là các ví dụ.
Chi tiêu Chính phủđược các nhà kinh tế trên thế giới chia thành ba loại chính, gồm (i) mua sắm Chính phủ đối với hàng hóa và dịch vụ phục vụ cho những nhu cầu tiêu dùng trực tiếp của Chính phủ; (ii) hoạt động chi tiêu mua hàng hóa và dịch vụ với mục đích tạo ra lợi ích trong tương lai, ví dụ như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc đầu tư nghiên cứu phát triển, được gọi chung là đầu tư công. Đầu tư công thông thường chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng số đầu tư, chi tiêu của xã hội. Hoạt động chi tiêu này được thực hiện thông qua việc tự sản xuất của Chính phủ (sử dụng lực lượng lao động là những người làm việc cho Chính phủ, tài sản hiện có và những hàng hóa, dịch vụ đã mua phục vụ cho những nhu cầu trực tiếp); (iii) hoạt động chi tiêu Chính phủ không thực hiện thông qua việc mua hàng hóa, dịch vụ, thay vào đó là việc chi tiền của Chính phủ để thực hiện các chức năng của Nhà nước, ví dụ như việc chi trả phúc lợi xã hội, được gọi chung là chi trả Chính phủ. Nguồn tài chính phục vụ cho chi tiêu Chính phủ nói chung được lấy từ lãi suất từ hoạt động mua bán giấy tờ có giá, tiền gửi; thu các khoản thuế hoặc nợ công…
Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD
Hầu hết các nước OECD đều tập trung vào các lĩnh vực sau: cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng như đường, giao thông, thông tin và công nghệ thông tin; hỗ trợ hoạt động nghiên cứu khoa học; đầu tư phát triển nguồn nhân lực, giáo dục và đào tạo (bao gồm trường học và giáo viên); khuyến khích đầu tư trong các lĩnh vực công nghệ xanh và sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, phát triển bền vững.
Theo thống kê năm 2009[1], đầu tư công của một số nước tập trung vào các lĩnh vực chủ yếu sau: xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu (đường bộ, đường sắt, nhà ở, hệ thống giáo dục); hỗ trợ tài chính cho quỹ hưu trí, người lao động; hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ (ví dụ miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một khoảng thời gian); các dự án đào tạo (Úc); đầu tư của nhà nước cho cơ sở hạ tầng; hỗ trợ các chương trình đầu tư bằng các biện pháp về thuế; các chương trình việc làm mang tính vùng miền (Áo); đầu tư công gồm: đầu tư vào đường, cầu và giao thông công cộng, hệ thống nước sạch và chăm sóc y tế; đầu tư và nâng cấp nhà xã hội, hỗ trợ người mua nhà, giảm thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh nghiệp, hỗ trợ các thành phần kinh tế và cộng đồng dễ bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng kinh tế như nông nghiệp, công nghiệp sản xuất (Canada); đầu tư vào DNNN trong các lĩnh vực bưu chính, năng lượng và đường sắt; đầu tư cho quốc phòng, các lĩnh vực đầu tư trọng yếu (như phát triển bền vững và công nghệ sạch, giáo dục chất lượng cao); đầu tư cho hệ thống công ích như bệnh viện, nhà trẻ và các tổ chức mang tính cộng đồng khác; hỗ trợ giải quyết vấn đề lao động, nhà ở, sức khỏe và bảo vệ môi trường. Hoạt động đầu tư công được điều chỉnh bằng một số đạo luật như Luật về Tài chính nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước - NSNN (Pháp)…
Vương quốc Anh
Từ nửa cuối thế kỷ XX, khi xuất hiện các vấn đề tranh cãi về quyết định đầu tư công, quản lý giá cả, việc phân bổ lại lợi nhuận của các tổ chức độc quyền... dự án đầu tư công có thể được tài trợ trực tiếp của Chính phủ hoặc kêu gọi các nguồn vốn đầu tư khác, một số ngành công nghiệp được tư nhân hóa như: ga, điện, đường sắt... Mục đích tư nhân hóa công nghiệp nhằm cắt giảm chi tiêu từ NSNN, nâng cao hiệu quả sản xuất.
Tài trợ đầu tư công là chính sách quan trọng được áp dụng tại Anh vào cuối thế kỷ XX. Nhà nước khuyến khích tư nhân đầu tư vào các lĩnh vực như bệnh viện, trường học... Toàn bộ chi phí đầu tư do tư nhân chi trả và Nhà nước thuê hoặc mua lại. Chính phủ Anh đang nỗ lực phát triển dựa trên sự kết hợp các nguồn lực giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Tư nhân tham gia các hoạt động đầu tư công thông qua đấu thầu và hầu hết các nhà thầu trúng thầu đều có mức giá chào thầu thấp nhất. Sử dụng hình thức này trong ngắn hạn, Nhà nước sẽ không phải chi trả khoản đầu tư lớn, tuy nhiên, trong dài hạn Nhà nước không định giá được chi phí sẽ phải trả. Đồng thời, việc định giá công trình đầu tư theo nguyên tắc của phía tư nhân, có thể không được minh bạch và tỷ suất chiết khấu áp dụng theo khu vực tư nhân thường khá cao.
Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) hoặc ý tưởng tài chính tư nhân (PFI) được áp dụng tại Anh năm 1992 như một công cụ tài chính công. Tại Anh, PPP/PFI thường là những hợp đồng dài hạn (khoảng 30 năm) giữa nhà nước và tư nhân. Trong đó, tư nhân cung cấp các dịch vụ với nhu cầu vốn đầu tư lớn như: bệnh viện, trường học, đường, nhà tù... Nhà nước trả phí dịch vụ hàng năm trên cơ sở sẵn có và dịch vụ được cung cấp.
PPP được Chính phủ Anh áp dụng xuất phát từ lý do sau: (i) Nhà nước cần đầu tư một số dịch vụ công nhưng không có khả năng cân đối vốn; (ii) ý chí chính trị về việc tăng cường đầu tư trong ngắn hạn thông qua vay nợ; (iii) hiệu quả đầu tư theo báo cáo của các nhà đầu tư từ việc cạnh tranh giữa các nhà đầu tư, sự phân bổ tối ưu và chia sẻ rủi ro giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, (iv) sự chuyển giao công nghệ từ khu vực tư nhân cho khu vực nhà nước và tận dụng những sáng kiến của khu vực tư nhân trong thiết kế xây dựng và phân phố sản phẩm.
Việc phân bổ rủi ro trong các hợp đồng PPP không phải luôn rõ ràng, tuy nhiên, hầu hết những rủi ro vĩ mô về chính trị, luật pháp, xã hội và kinh tế... là những yếu tố khách quan tác động đến dự án nên được khu vực nhà nước đảm nhận; những rủi ro mang tính nội sinh, chủ quan nên được giao cho khu vực tư nhân. Sự phân bổ rủi ro được coi là hiệu quả nếu giải phóng mặt bằng và những rủi ro về luật pháp, chính sách được giao cho khu vực nhà nước; những rủi ro về thiết kế, xây dựng, tổ chức kinh doanh được giao cho khu vực tư nhân; những rủi ro về phát triển, thị trường, tài chính và nguồn lực được phân chia cho cả hai khu vực.
Tuy nhiên, kinh nghiệm thực hiện tại Vương quốc Anh cho thấy, hợp đồng PPP/PFI vẫn còn một số hạn chế như: quá trình đấu thầu hợp đồng PPP thường chậm và chi phí cao cho cả bên nhà nước và tư nhân; hợp đồng PPP phức tạp trong quá trình thực hiện, do đó khó đạt được những yêu cầu về dịch vụ của phía Nhà nước; một số rủi ro không phù hợp được chuyển cho khu vực tư nhân dẫn đến rủi ro cao hơn Nhà nước sẽ phải gánh chịu; PPP được sử dụng trong lĩnh vực và dự án không hiệu quả trong dài hạn, hoặc thay đổi nhanh về công nghệ gây khó khăn cho đánh giá yêu cầu trong dài hạn...
Cộng hòa Pháp
Theo công pháp của nước Pháp, những điều không cho phép một cách rõ ràng đều bị cấm. Quy định này thể hiện tính dân chủ và tôn trọng quyền công dân của Nhà nước, nhưng đây cũng là một hạn chế trong các chính sách phát triển kinh tế, nhất là đối với việc tạo ra rào cản đối với các sáng kiến, các thử nghiệm và tiến bộ trong chính sách đầu tư công. Chính quyền Pháp cũng đã nhận ra hạn chế này và đang cố gắng thoát khỏi truyền thống quy định cứng nhắc của hệ thống pháp luật thành văn này bằng ba cách thức sau:
- Đưa vào luật các quy định về mục tiêu và kết quả, đồng thời hạn chế các quy định về yêu cầu. Như vậy, một khi có ít các ràng buộc về mặt pháp luật, cần phải tuyên truyền và đào tạo cho các chủ thể để nâng cao năng lực và trách nhiệm cho họ. Các nguồn lực quý hiếm của một đất nước thường được cho là dầu, khí đốt, nước (trong một số quốc gia), các nguyên liệu đầu vào (ở một vài quốc gia khác) nhưng có hai nguồn lực còn quý hơn hiện nay là nguồn nhân lực và nguồn vốn. Trong một nền kinh tế lành mạnh, vốn phản ánh thực chất nền kinh tế. Khủng hoảng kinh tế cũng có mặt tích cực của nó là triệt tiêu vốn xấu.
- Cho phép các cơ quan nhà nước tiến hành các thử nghiệm và các chủ thể tư thực hiện các sáng kiến. Năm 2004, một đạo luật đã được ban hành cho phép chính quyền các địa phương được triển khai các dự án thử nghiệm. Và trong các văn bản luật mới được ban hành về đối tác công - tư đã có quy định cho phép một công ty (doanh nghiệp dự án) đến gặp một cơ quan nhà nước và đề xuất một dự án công ích, tức là nêu ra một cách thức mới quản lý dịch vụ công.
- Phải xác định rõ phạm vi quyền hạn của các cơ quan nhà nước để hoạt động đầu tư công có thể vận hành thực sự với các chương trình và kế hoạch. Tại Pháp, đây là một vấn đề khó, bởi vì có rất nhiều cấp độ quản lý hành chính và trong nội bộ một cấp quản lý hành chính lại có sự phân nhánh riêng. Vậy làm thế nào để các cấp độ hành chính này hoạt động gắn kết được trong một quyết định đầu tư công. Do đó, cần phân định rõ thẩm quyền của từng cấp. Hiện nay tại Pháp đang có một tranh luận rất lớn về điều khoản chung về thẩm quyềntheo đó mỗi cơ quan nhà nước có thể thực hiện các sáng kiến công ích phù hợp với mình trên địa bàn của cơ quan này, trong phạm vi quyền hạn cho phép. 
- Để bảo đảm minh bạch cho đầu tư công, cần điều chỉnh hệ thống quy định về thuế và quy định rõ việc chuyển tài chính giữa các cấp quản lý hành chính. Hiện nay, Pháp đang có các cơ chế cho phép duy trì các dịch vụ công và khắc phục sự chênh lệch về mặt lãnh thổ (giữa các xã với nhau và giữa xã và Nhà nước). Việc bù trừ tài chính được điều tiết chặt chẽ dưới sự kiểm soát của Nghị viện. Đây là các cơ chế bù trừ về thuế.
Tại Pháp, đã thay đổi hoàn toàn công tác lập kế hoạch. Chế độ lập kế hoạch năm năm này là kết quả của một quá trình lập kế hoạch lặp đi lặp lại theo cơ cấu lãnh thổ. Thông thường phải lập các báo cáo tổng kết nhu cầu đầu tư ở cấp vùng trước khi lập các báo cáo cấp quốc gia. Thời kỳ thịnh hành của kế hoạch năm năm là thời kỳ Pháp luôn đạt con số ổn định về tăng trưởng GDP. Có một đạo luật quan trọng liên quan đến lĩnh vực đầu tư công là Luật về Quy hoạch lãnh thổ ban hành năm 1995, thực hiện cơ chế lập kế hoạch dài hạn trong lĩnh vực năng lượng, ví dụ quyết định xây dựng một nhà máy điện thì dự án này phải được triển khai ít nhất trong 30 năm và điều này được thể hiện trong kế hoạch năm năm.
Đằng sau quy trình lập kế hoạch là một khuôn khổ pháp lý về tài chính. Trên cơ sở luật định hướng về kế họach, các văn bản luật về tài chính hàng năm được ban hành được bổ sung bởi một văn bản luật sửa đổi về tài chính (văn bản sửa đổi này đưa ra các điều chỉnh để phù hợp với nhu cầu thực tế về ngân sách). Các luật về tài chính có hai hệ quả chính: thứ nhất, các khoản đầu tư được đề cập trong cả tiến trình một năm (dưới dạng tín dụng cấp hàng năm) và tiến trình nhiều năm (dưới dạng cam kết cấp vốn nhiều năm); hệ quả thứ hai là việc thành lập một công cụ chỉ đạo là cơ quan rà soát các chính sách công. Một yếu tố khác là với những cải thiện trong việc phân định rạch ròi trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước, trong việc phân chia thẩm quyền thu thuế, trong việc lập kế hoạch, Pháp đã hạn chế đáng kể tình trạng tồn đọng vốn đầu tư.
Ở Pháp, việc lựa chọn phương án tổ chức dịch vụ công thực sự có những thay đổi đáng kể. Trong quá khứ có hợp đồng tự quản do cơ quan nhà nước thực hiện, hợp đồng ủy thác xây dựng và khai thác. Ngày nay, có thể tạo ra các doanh nghiệp dự án hỗn hợp có sự góp vốn của cả chủ thể công lẫn chủ thể tư. Hợp đồng hỗn hợp này có rất nhiều dạng. Chẳng hạn: có thể giao cho chủ thể tư nhân thực hiện dịch vụ công với việc tài trợ và xây dựng dịch vụ ngay cả khi chủ thể này về sau không tiến hành khai thác dịch vụ đó: xây dựng bệnh viện, bảo dưỡng, làm cho bệnh viện hoạt động mà không cung cấp cho bệnh viện này các bác sĩ, y tá và các cán bộ khác, việc cung cấp nhân lực cho bệnh viện do chủ thể công thực hiện.
Sau khủng hoảng, khi kinh tế phục hồi, các dự án đối tác công - tư sẽ có cơ hội phát triển nhiều hơn vì đây là các dự án nghiêm túc, có hiệu quả kinh tế thực sự, được kiểm tra hợp lý và được triển khai trên cơ sở các cam kết tài chính đáng tin cậy. Các dự án đối tác công - tư giúp tăng cường hiệu quả quản lý và thúc đẩy phát triển kinh tế vì chỉ khi dự án có chất lượng thì mới đảm bảo được hiệu quả của việc đầu tư. Cho nên, khi một dự án được cho là tốt thì có thể thực hiện được với các tiêu chí như: khả năng tài chính, khả năng thích ứng linh hoạt cùng với kinh nghiệm, uy tín, chất lượng kỹ thuật và mức giá. Ngoài ra, còn phải đánh giá các vấn đề liên quan đến hiệu quả quản lý như: cơ chế quản lý tập trung vào các mục tiêu công ích, cơ chế kiểm tra độc lập để phát hiện các hành vi tiêu cực, phòng ngừa tranh chấp và cơ chế minh bạch hóa các thông tin cần thiết.
Cộng hòa liên bang Đức
CHLB Đức cũng như nhiều nước phát triển không có đạo luật riêng về đầu tư công, thậm chí không dùng khái niệm đầu tư công, chỉ có khái niệm chi tiêu công bao gồm chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư. Quy định về chi tiêu công/mua sắm công điều chỉnh chung cho hoạt động đầu tư công. Với cơ sở hạ tầng khá hoàn chỉnh và chủ yếu do chính quyền các bang quản lý, chi tiêu công của chính quyền liên bang chủ yếu tập trung cho đầu tư gồm chi cho quân sự, mua sắm động sản công, bất động sản, khoản vay, nhận bảo lãnh, các khoản trợ cấp với mục đích tăng hiệu suất của nhà nước và khuyến khích tăng hiệu suất của đầu tư tư nhân.
Chính phủ Đức cũng như nhiều nước EU không can thiệp nhiều vào các hoạt động đầu tư, Nhà nước chỉ thực hiện những hoạt động mà khu vực kinh tế tư nhân không thực hiện. Đầu tư của DNNN không được coi là đầu tư công, số lượng DNNN sẽ càng ngày giảm đi do quá trình tư nhân hoá. Theo các chuyên gia CHLB Đức, có hai tiêu chí để xác định phạm vi đầu tư công là chủ đầu tư và mục tiêu đầu tư. Nếu xác định đúng chủ đầu tư, mục tiêu đầu tư và tuân thủ nghiêm các nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả, không lãng phí, không tham nhũng thì đầu tư công chắc chắn đạt được mục tiêu đề ra. Vấn đề chỉ còn là quyết định về thời điểm, quy mô, cách thức thực hiện sao cho phù hợp với thực tế và đạt hiệu quả kinh tế cao nhất.
Các nước Bắc Mỹ
Tại các nước Bắc Mỹ (Hoa Kỳ, Canada), tỷ trọng đầu tư từ nguồn vốn NSNN hàng năm bình quân chiếm 40% tổng số vốn đầu tư. Kế hoạch NSNN của Mỹ và Canada thường được xây dựng cho chu kỳ ba năm. Về chi cho đầu tư được xem xét hàng năm trên cơ sở có sự ưu tiên nhất định tùy thuộc vào nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mỗi năm. Mục tiêu chi đầu tư từ NSNN để thực hiện các dự án công ích, thực hiện các dịch vụ công như bảo dưỡng cơ sở hạ tầng kỹ thuật như giao thông, các công trình thủy lợi, cơ sở hạ tầng xã hội.
Trên cơ sở tiêu chí ưu tiên, các bộ đề xuất các công trình, dự án đầu tư, xác định phần vốn cho các dự án trình lên Bộ Tài chính và Chính phủ để tính toán và phân bổ vốn đầu tư công, trong đó phải đánh giá tình hình thực tế về đầu tư từ nguồn vốn NSNN, đặc biệt chú ý đến hiệu quả đầu tư. Như vậy, các Bộ phải chịu trách nhiệm, bảo đảm cơ sở pháp lý và thực tiễn cho các đề xuất của mình đáp ứng yêu cầu vốn NSNN được đầu tư đúng mục đích. Trong những trường hợp đầu tư vì mục tiêu chính trị, không có bộ ngành nào đề xuất thì Chính phủ đứng ra tổ chức, nghiên cứu, tính toán các dự án này để bảo đảm được yêu cầu toàn diện. Hội đồng ngân khố tư vấn cho các Bộ, ngành trong việc xác định dự án đầu tư từ nguồn vốn nhà nước. Hoạt động tư vấn thể hiện ở chỗ giúp các Bộ, ngành phân tích tài chính liên quan đến hoạt động đầu tư và chuẩn bị ngân sách cho đầu tư.
Hàng năm, Chính phủ quyết định cấp vốn cho các Bộ, ngành từ NSNN các nội dung chi thường xuyên và chi cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên, những quyết định này chỉ có giá trị thi hành sau khi được Quốc hội phê duyệt. Cơ chế tam quyền phân lập ở các nước này quy định Quốc hội không có quyền đề xuất ngân sách, nhưng có quyền chấp nhận hoặc phủ quyết kế hoạch ngân sách của Chính phủ. Tại Canada, nếu như Quốc hội phủ quyết dự toán ngân sách của Chính phủ, tức là Chính phủ mất tín nhiệm và phải từ chức. Tại Mỹ, khi Quốc hội không tán thành dự toán thì Chính phủ phải sửa chữa lại cho đến khi nào được Quốc hội phê duyệt, thông qua.
Ở các nước Bắc Mỹ, Nhà nước được tổ chức theo chế độ liên bang. Vì vậy, quản lý tài chính ngân sách cũng như đầu tư từ nguồn vốn ngân sách ở mỗi địa phương khác nhau, phụ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế - xã hội cũng như yêu cầu đầu tư của mỗi địa phương. Do vậy, nhu cầu đầu tư của Chính phủ trung ương nhiều khi không phù hợp với quan điểm phát triển, mục đích của chính quyền địa phương. Trong điều kiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội ở các nước này được đầu tư khá hiện đại, vốn đầu tư từ NSNN của các địa phương tập trung chủ yếu vào các nội dung như bảo dưỡng các cơ sở hạ tầng. Do vậy, việc xác định các dự án đầu tư ở địa phương hàng năm khá đơn giản, trung ương có thể hỗ trợ, đồng tài trợ với địa phương đối với các dự án lớn, còn các dự án khác, địa phương tự quyết định.
Tuy nhiên, chính quyền địa phương cũng có quyền tự chủ rất cao, đồng thời cũng có trách nhiệm rất lớn trước dân về một số dịch vụ công như cấp thoát nước, đường sá, chiếu sáng công cộng. Chính phủ giám sát rất chặt chẽ việc thực hiện các dịch vụ này của chính quyền địa phương. Hàng năm, chính quyền địa phương căn cứ vào các điều kiện, yếu tố của địa phương mình xây dựng kế hoạch NSNN, trong đó cũng phân biệt hai nguồn vốn đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Kế hoạch đầu tư của địa phương thường được xây dựng cho năm năm hoặc ba năm, kế hoạch đầu tư này được trình Hội đồng thành phố phê duyệt. Điểm đáng lưu ý quá trình dự toán đầu tư phải được lấy ý kiến nhân dân từ khi xây dựng kế hoạch, phải có những tiêu chí ưu tiên đầu tư, công khai cho nhân dân được biết, bảo đảm được sự tham gia giám sát của nhân dân cũng như các đảng phái chính trị khác nhau đối với chính quyền địa phương về mặt tài chính, sử dụng vốn NSNN.
Trong đầu tư ở địa phương, vấn đề thường được quan tâm nằm tại nguồn vốn mà chính quyền địa phương vay nợ. Đối với các dự án được thực hiện từ nguồn vốn vay nợ của chính phủ hay chính quyền địa phương, quy trình quản lý được thực hiện theo các bước rất chặt chẽ: (1) chính quyền phải công bố trước dự án và khoản vay để thực hiện dự án để mọi công dân biết, xem xét; (2) mọi công dân đều có quyền xem xét cho ý kiến - kể cả phong tỏa - đối với khoản vay này. Bên cạnh sự giám sát của các bộ ở trung ương, mọi quyết định của chính quyền địa phương đều có sự giám sát chặt chẽ của dân, nếu cần thiết phải trưng cầu dân ý, để bảo đảm mọi công dân biết rõ phần thuế mà họ phải chịu để chính quyền địa phương trả nợ vay có hợp lý hay không, nếu trên 50% số dân phản đối quyết định đầu tư thì không được thực hiện dự án. Cơ chế này hạn chế rất nhiều và ngăn chặn được tình trạng lạm dụng việc vay nợ để vụ lợi, tham nhũng...
 Các dự án đầu tư cho giáo dục và y tế ở địa phương do chính phủ quyết định toàn diện. Chính phủ quyết định các khoản chi đầu tư cho y tế và giáo dục ở các địa phương. Hàng năm, chính phủ chi cho việc đầu tư và trả các khoản lãi suất được vay cho đầu tư y tế, giáo dục ở địa phương.
Trung Quốc
Chi tiêu công của Chính phủ Trung Quốc hiện nay thực hiện theo Luật NSNN, Luật Mua sắm của Chính phủ, Luật Quy hoạch phát triển, Luật về Kế hoạch và Dự toán. Theo các quy định pháp luật của Trung Quốc thì mọi hoạt động đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội đều phải tuân thủ các quy hoạch đã được ban hành theo quy định của pháp luật. Việc lập dự toán NSNN ở Trung Quốc do Bộ Tài chính tổng hợp chung và phần chi thường xuyên, phần chi đầu tư phát triển do Uỷ ban Phát triển và Cải cách Trung Quốc tổng hợp. Cơ quan thẩm kế nhà nước trực thuộc Quốc vụ viện Trung Quốc (tương tự như cơ quan Kiểm toán Nhà nước ở Việt Nam) có trách nhiệm báo cáo Quốc hội hàng năm về việc giám sát hoạt động đầu tư công. Trung Quốc có Luật Đấu thầu tương tự như Luật Đấu thầu của Việt Nam nhưng rộng hơn, điều chỉnh cả việc chi thường xuyên và chi cho đầu tư phát triển. Trung Quốc không có Luật Đầu tư công, tuy nhiên hoạt động đầu tư công ở Trung Quốc được thực hiện theo kế hoạch, được đánh giá là bảo đảm tính khả thi và hiệu quả vì dòng vốn luân chuyển nhanh, linh hoạt, phù hợp với nhu cầu thực tế ở từng địa phương.
Một số nước đang phát triển
Từ những năm 80 của thế kỷ trước, nhiều quốc gia đang phát triển đã xây dựng các kế hoạch đầu tư công (PIP) theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới (WB). Ban đầu, PIP được thực hiện ở các quốc gia phụ thuộc vào cứu trợ của WB mà ít có ở các quốc gia thu nhập trung bình. Tuy nhiên, gần đây, với sự giúp đỡ của WB và EU, PIP đã xuất hiện ở nhiều quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi, như Việt Nam, Trung Quốc.
Tại một số quốc gia đang phát triển, PIP đơn giản là một danh sách kêu gọi tài trợ và đầu tư mà ngân sách quốc gia đó khó có thể đáp ứng. Tuy nhiên, PIP mà WB hướng tới là các chương trình đầu tư công trung hạn. Mục tiêu mà PIP hướng tới là (1) cải thiện hoạt động quản lý kinh tế, bảo đảm rằng các chiến lược kinh tế vĩ mô được chuyển hóa vào các chương trình và dự án cụ thể; (2) cải thiện hoạt động điều phối các nguồn lực đầu tư, bảo đảm cho các lĩnh vực được ưu tiên đầu tư; (3) tăng cường năng lực của chính phủ trong hoạt động đàm phán với các nhà đầu tư; (4) hỗ trợ công tác quản lý tài chính công bằng việc cân đối (một cách tương đối) các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; (5) tăng cường năng lực thực thi dự án bằng việc cung cấp khuôn khổ cần thiết cho các hoạt động chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và giám sát đầu tư.
PIP bao gồm hoạt động đầu tư của chính quyền trung ương và các doanh nghiệp công ích (vốn đầu tư toàn bộ hoặc một phần của Nhà nước). Ở một vài nước, PIP còn bao gồm cả đầu tư của các DNNN và/hoặc đầu tư của chính quyền địa phương. Thực tế này có vướng mắc về nguyên lý, bởi vì các DNNN này có thẩm quyền độc lập trong quản lý và sử dụng tài sản của mình, không phụ thuộc vào hoạt động quản lý đầu tư công của Nhà nước. Tuy nhiên, việc tính toán các hoạt động đầu tư của đối tượng này trong PIP có tác dụng cung cấp thông tin, bảo đảm cái nhìn tổng thể về khu vực đầu tư công.
Về lý thuyết, chỉ các dự án được đánh giá là có hiệu quả kinh tế thì mới được ghi nhận trong PIP. Hiệu quả kinh tế được hiểu là hiệu quả về mặt phát triển và hiệu quả về mặt xã hội. Cần kiên quyết loại bỏ những dự án chưa được nghiên cứu, đánh giá đầy đủ.
2. Bài học cho Việt Nam
Việt Nam là một quốc gia đang phát triển với đầu tư công trong vài thập kỷ qua luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư toàn xã hội và tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào đầu tư công trong một thời gian tương đối dài. Đây là thời điểm Việt Nam cần xem xét chính sách đầu tư công một cách toàn diện, dài hạn và đồng bộ để định hướng cho giai đoạn tiếp theo.
Qua kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới đã trải qua các giai đoạn phát triển đầu tư công, chúng tôi rút ra một số bài học về chính sách đầu tư công mà Việt Nam có thể học tập để hướng tới hoàn thiện chính sách đầu tư công trong thời gian tới. Cụ thể như sau:
-Chính sách đầu tư cần đạt hiệu quả chống được đầu tư dàn trải, thiếu tập trung, kém hiệu quả, theo đó, cần xác địnhcơ cấu lại đầu tư công theo hướng thu hẹp dần phạm vi của đầu tư công, chỉ tập trung đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được hoặc không muốn làm, không đầu tư vào những lĩnh vực mà tư nhân đang hoạt động để bảo đảm không có sự cạnh tranh bất bình đẳng giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trong phát triển kinh tế.
- Mục tiêu đầu tư công chủ yếu phục vụ các mục tiêu của chính sách công, khoả lấp những khuyết tật của kinh tế thị trường, là động lực lôi kéo, thúc đẩy đầu tư của khu vực tư nhân bằng những cơ chế đặc thù như phát triển các hình thức đối tác công tư (PPP). Tuy nhiên, khi triển khai các hình thức này, cần tính toán cẩn trọng từng trường hợp cụ thể sao cho đạt đến hiệu quả kinh tế - xã hội của quốc gia cao nhất, hài hòa với lợi ích của khu vực tư nhân tham gia đầu tư công.
- Hoạt động đầu tư công phải được thực hiện trên cơ sở quy hoạch của cả nước, quy hoạch vùng, quy hoạch ngành, lĩnh vực; cần có chiến lược dài hạn, kế hoạch trung hạn và hàng năm với danh mục các dự án, công trình được ưu tiên thực hiện theo tiến độ thời gian, có trọng tâm, trọng điểm. Kế hoạch đầu tư công phải gắn với kế hoạch ngân sách trung hạn và hàng năm, hoạt động đầu tư công chỉ được triển khai khi được xây dựng trên cơ sở kế hoạch ngân sách đã được duyệt hàng năm và giải ngân theo tiến độ dự án để bảo đảm sử dụng từng đồng vốn đầu tư công hiệu quá, tránh lãng phí nguồn vốn đang rất hạn hẹp, nhưng cũng không nên tạo thêm áp lực đến nợ công của quốc gia.
- Chính sách đầu tư công phải bảo đảm công bằng và an sinh xã hội, bởi vì đầu tư công không chỉ nhằm mục tiêu đạt hiệu quả kinh tế, mà cần bảo đảm chính sách phát triển bền vững, gắn với công bằng xã hội cho nhóm người yếu thế (người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số ở những vùng kém phát triển), thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa đô thị và nông thôn bằng cách ưu tiên đầu tư công vào các lĩnh vực như y tế, giáo dục, cơ sở an sinh xã hội, văn hóa; nâng cao dân trí, tạo điều kiện cho người dân phát huy dân chủ, tham gia vào quá trình ra quyết định đầu tư công của các cơ quan nhà nước…
- Cần có cơ chế phân cấp đầu tư công hợp lý, cấp nào được quyết định đầu tư thì cấp đó có trách nhiệm thu xếp nguồn vốn đầu tư và chịu trách nhiệm về quản lý, giám sát đầu tư cũng như hiệu quả đầu tư; đồng thời phải có trách nhiệm giải trình, giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư của cơ quan, người có thẩm quyền quyết định trong đầu tư công một cách rõ ràng, đi liền với các chế tài và việc thực hiện chế tài đối với các vi phạm một cách nghiêm túc. Tuy nhiên, giải pháp này muốn thực thi một cách triệt để thì phải phân định rõ phạm vi, thẩm quyền và trách nhiệm quyết định đầu tư công với trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp hành chính, gắn với việc thực thi trách nhiệm hành chính với kỷ luật nghiêm ngặt vì hầu hết các cấp quyết định đầu tư vẫn là cấp hành chính.
- Trong giai đoạn trước mắt, cần giảm quy mô đầu tư công để tránh sự phụ thuộc của tốc độ tăng trưởng vào quy mô đầu tư công. Tuy nhiên, việc giảm quy mô đầu tư công phải được thực hiện theo cách thức thận trọng, nhưng linh hoạt để tránh “gây sốc” cho nền kinh tế, vì tác động dây chuyền của việc giảm nhanh đầu tư công là rất lớn, liên quan đến nhiều ngành lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế. Đồng thời, việc giảm quy mô, giảm tốc độ tăng trưởng đầu tư công phải đồng bộ với chính sách tái cơ cấu nền kinh tế gắn với những định hướng từng ngành, lĩnh vực và bước đi cụ thể, không bỏ lỡ cơ hội đầu tư đối với những lĩnh vực cần ưu tiên và có thể tạo ra các tác động lan tỏa, kích thích các lĩnh vực khác phát triển.
- Việc giảm quy mô đầu tư công không thể có tác dụng dài hạn bằng các quyết định hành chính, cắt giảm nguồn lực, Nhà nước cần ban hành đồng bộ các cơ chế chính sách tạo ra nguồn lực đầu tư mới cho nền kinh tế, đó là các chính sách tư nhân hóa các DNNN ở hầu hết các ngành nghề Nhà nước không cần trực tiếp quản lý kinh tế; mở cửa thị trường dịch vụ công mà hiện nay đang gọi là “xã hội hóa” rất chậm chạp và nhiều bất cập; giảm tối đa các chi phí sản xuất, kinh doanh cho doanh nghiệp, kể cả chí phí về thời gian, thủ tục kinh doanh.
Với thể chế chính trị khác nhau, bản chất nhà nước khác nhau thì cơ chế vận hành và cách thức quản trị của mỗi quốc gia cũng khác nhau. Kinh nghiệm về cơ chế quản lý vốn đầu tư từ NSNN ở các quốc gia trên thế giới cho chúng ta những bài học bổ ích trong quá trình đổi mới hoạch định chính sách đầu tư công ở Việt Nam, nhằm rút ngắn con đường phát triển và hạn chế các rủi ro, thất bại./.

 


[1]Báo cáo của OECD về những chính sách chống lại khủng hoảng kinh tế, tháng 6/2009.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 11(267), tháng 6/2014)