Pháp luật và thực tiễn thi hành chính sách đầu tư công

01/06/2014

ThS. PHẠM THÚY HẠNH

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ

Đầu tư công là hoạt động đầu tư chủ yếu từ nguồn vốn nhà nước được thực hiện thường xuyên trong điều hành kinh tế của Chính phủ và các chính quyền địa phương trong quá trình phát triển kinh tế của đất nước. Những năm gần đây, trong quá trình thực hiện như đầu tư công ở nước ta đã nảy sinh nhiều bất cập, hoạt động đầu tư công rất dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả. Một nguyên nhân quan trọng của tình trạng nay xuất phát từ việc khung khổ pháp lý cho hoạt động đầu tư công chưa được xây dựng một cách có hệ thống, đồng bộ và nhất quán. Để có góp phần nâng cao chất lượng hoạch định chính sách về đầu tư công, chúng tôi phân tích thực trạng chính sách đầu tư công hiện hành.
Untitled_363.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Bối cảnh pháp luật về đầu tư công
Hiện nay, các quy định liên quan đến đầu tư công đang nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, do các cấp có thẩm quyền khác nhau ban hành. Có nhiều đạo luật đang được áp dụng cho các hoạt động liên quan đến đầu tư công như: Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, Luật Doanh nghiệp, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Ngoài ra, còn có gần 40 Nghị định của Chính phủ và nhiều Thông tư của các Bộ và Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ cũng được ban hành để chỉ đạo và hướng dẫn việc thực hiện đầu tư công trong từng giai đoạn. Xin điểm lại một số văn bản hiện hành đang điều chỉnh hoạt động đầu tư công ở nước ta:
Luật NSNN năm 2002: Nếu coi đầu tư công là quá trình Nhà nước sử dụng nguồn vốn NSNN đầu tư vào phát triển kinh tế - xã hội thì mọi hoạt động động đầu tư công đều được điều chỉnh theo quy định pháp luật hiện hành về NSNN, mà quan trọng nhất là Luật NSNN năm 2002 và các văn bản hướng dẫn. Trong đó, quy định nhiệm vụ chi ngân sách các cấp bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển được thực hiện theo nguyên tắc phải căn cứ vào chương trình, dự án đầu tư và phù hợp với khả năng ngân sách, quy định về việc quyết toán vốn đầu tư. Tuy nhiên, Luật NSNN chưa quy định cụ thể trình tự, thủ tục thực hiện những nội dung nói trên, quản lý sử dụng vốn đầu tư, trình tự thủ tục đầu tư bằng các nguồn vốn khác như : ODA, trái phiếu Chính phủ, vốn hỗn hợp công - tư...
Luật Đầu tư 2005: Luật này quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh bao gồm cả hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho mục đích kinh doanh. Tuy nhiên, Luật Đầu tư chưa điều chỉnh việc quản lý các dự án không nhằm mục đích kinh doanh sử dụng NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Luật Đầu tư quy định khá cụ thể trình tự thủ tục đầu tư đối với các hoạt động đầu tư kinh doanh của doanh nghiệp bằng các nguồn vốn, kể cả đầu tư, kinh doanh bằng vốn nhà nước.
Luật Xây dựng 2004: là Luật điều chỉnh về quy trình thực hiện dự án đầu tư có xây dựng công trình, điều chỉnh toàn bộ quy trình từ lập, thẩm định đến thực hiện dự án có công trình xây dựng. Tuy nhiên, Luật này lại điều chỉnh cả các vấn đề liên quan đến dự án đầu tư (vốn, đầu thầu…) nhưng lại chưa bao quát các chương trình, dự án đầu tư công khác và các nội dung khác về quản lý đầu tư như: kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư quá các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu kế hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá dự án để bảo đảm hịêu quả đầu tư công.
Luật Đấu thầu 2005, 2013 quy định về các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với gói thầu thuộc dự án sử dụng trên 30% vốn NSNN. Luật này chỉ điều chỉnh một khâu trong quá trình thực hiện đầu tư, nhưng cũng có nội dung liên quan đến cả quá trình đầu tư như phân cấp quản lý trong đấu thầu, quy định rõ quyền hạn của các chủ thể tham gia quá trình đầu tư, thanh quyết toán, hợp đồng...
Chính phủ cũng đã ban hành rất nhiều Nghị định hướng dẫn việc thực hiện quy trình đầu tư công và quản lý tài sản nhà nước như: Nghị định 60/2006/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật NSNN; Nghị định 106/2004/NĐ-CP về tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; Nghị định 102/2009/NĐ-CP về quản lý đầu tư ứng dụng công nghệ thông tin sử dụng nguồn vốn NSNN; Nghị định 71/2005/NĐ-CP về quản lý đầu tư xây dựng công trình đặc thù; Nghị định 12/2009/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng; Nghị định 85/2009/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng; Nghị định 112/2009/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình; Nghị định 48/2010 /NĐ-CP về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Nghị định số 131/2006 Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng ODA ; Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 về hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư; Nghị định 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao; Nghị định 113/2009/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tư ; Nghị định 109/2007 về chức năng, nhiệm vụ của Tổng Công ty kinh doanh vốn nhà nước; Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011, về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ; Nghị định số 01/2011/NĐ-CP ngày 05/01/2011, về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương,...
Các bộ ngành, địa phương cũng ban hành nhiều văn bản nhằm hướng dẫn việc thực hiện triển khai các chính sách trong các Luật và Nghị định nêu trên. Tuy nhiên, đó chủ yếu là các văn bản mang tính điều hành, chỉ đạo, hướng dẫn các bộ ngành, địa phương triển khai thực hiện quy trình đầu tư công phù hợp với từng thời kỳ
2. Những hạn chế, bất cập trong pháp luật về đầu tư công
Chưa đáp ứng yêu cầu thực tế
Hiện nay, chúng ta đang thiếu các quy định cụ thể, chặt chẽ về vị trí, vai trò; về trình tự thủ tục lập, thông qua và quản lý thực hiện các chương trình đầu tư, kế hoạch đầu tư 5 năm, các tiêu chí và phương thức đánh giá hiệu quả đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội và tác động của dự án đầu tư, nên không có cơ sở pháp lý cần thiết và đủ mạnh để có thể ngăn chặn, kiểm soát và đẩy lùi tình trạng đầu tư tùy tiện, dàn trải, nợ đọng trong đầu tư, đầu tư không hiệu quả, gây ra lãng phí, thất thoát trong đầu tư.
Việc thiếu các quy định pháp luật và chính sách điều chỉnh đầy đủ các hoạt động đầu tư công là điểm hạn chế lớn trong quá trình hình thành và xây dựng pháp luật trong lĩnh vực này, cần sớm lấp đầy những khiếm khuyết của hệ thống các quy định pháp luật về đầu tư công để hoàn chỉnh thể chế trong lĩnh vực này. Chẳng hạn như:
- Luật Xây dựng nhằm quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dựng, nhưng chưa quy định về các nội dung về quản lý đầu tư như: kế hoạch đầu tư, phân bổ, quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá các dự án để bảo đảm hiệu quả và chất lượng của dự án đầu tư xây dựng.
- Luật Đầu tư quy định về quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, trong đó có dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho mục đích kinh doanh. Tuy nhiên, Luật Đầu tư chưa điều chỉnh việc sử dụng vốn nhà nước cho các dự án không nhằm mục đích kinh doanh. Nếu xét theo khái niệm và phạm vi đầu tư công như đã phân tích và nhận định ở Báo cáo tổng quan về quan điểm, định hướng tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư công thì pháp luật về đầu tư công cần phải điều chỉnh cả các hoạt động đầu tư của Nhà nước nhằm mục đích kinh doanh, cả các hoạt động đầu tư không kinh doanh.
- Luật Đấu thầu quy định về các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp các gói thầu của dự án sử dụng từ 30% vốn nhà nước trở lên, nhưng chưa có quy định về mua sắm trong chi tiêu thường xuyên từ vốn nhà nước. Trước khiếm khuyết đó cùng với yêu cầu hội nhập, sẽ phải xây dựng các quy định pháp luật cụ thể về trình tự, thủ tục mua sắm công (mua sắm Chính phủ) điều chỉnh hoạt động chi tiêu công của Chính phủ.
- Luật Đấu thầu cũng chưa có hướng dẫn về mặt bằng giá (giá đánh giá trên cơ sở điểm kỹ thuật và giá) để hướng dẫn chủ đầu tư khi chấm điểm chọn được nhà thầu tốt nhất cho dự án. Bởi vì pháp luật đấu thầu không cho phép nêu thương hiệu và xuất xứ hàng hoá trong hồ sơ mời thầu, trong khi đó, thương hiệu và xuất xứ hàng hoá lại là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng và giá cả hàng hoá, ví dụ hàng của Nhật thường có giá cao hơn hàng Trung Quốc, nhưng thực tế chủ đầu tư có thể đưa hệ số kỹ thuật cao hơn để điều chỉnh giá đánh giá. Tuy nhiên, nếu cơ quan thanh tra cho rằng đây là quan điểm chủ quan của chủ đầu tư thì có thể yêu cầu xuất toán. Do đó, các chủ đầu tư thường chọn giải pháp an toàn là chọn nhà thầu có giá thấp, nhưng chất lượng thì lại không bảo đảm.
- Luật Xây dựng chưa có quy định nhằm kiểm soát chặt chẽ việc thành lập và hoạt động của doanh nghiệp tư vấn quản lý dự án, điều kiện năng lực của các tổ chức tư vấn, quy định về xếp hạng tổ chức tư vấn dự án vì hiện nay các nhà thầu (tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát, xây dựng) còn yếu về năng lực thực hiện dự án nên thường “khoán trắng” cho tư vấn dự án, do vậy chất lượng công trình không đảm bảo.
- Luật NSNN quy định về quy trình chi cho đầu tư phát triển, trong đó có đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn. Tuy nhiên, Luật NSNN chỉ quy định quy trình chi cho đầu tư phát triển hàng năm, không có kế hoạch bố trí đầu tư trung và dài hạn theo các dự án đầu tư; chưa quy định đầy đủ việc sử dụng các nguồn vốn khác cho đầu tư công như trái phiếu chính phủ, công trái, ODA. Đặc biệt là nguồn vốn trái phiếu chính phủ không đưa vào cân đối ngân sách nên các dự án đầu tư bằng nguồn vốn trái phiếu chính phủ không thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật NSNN nên không được hưởng các chính sách của Luật này như ứng trước vốn cho dự án đầu tư.
- Luật NSNN quy định phân bổ ngân sách cho công trình mục tiêu được cấp có thẩm quyền phê duyệt nhưng chưa quy định trình tự, thủ tục phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện, đánh giá các dự án đầu tư công. Hiện nay không có quy định về thu hồi tạm ứng theo hợp đồng thi công, đây là một kênh giám sát đầu tư có hiệu quả (trước đây đã có quy định chủ đầu tư thực hiện được 30% phải thu hồi tạm ứng 50%, làm được 50% phải thu hồi tạm ứng 70%).
- Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước quy định chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức nhưng chưa quy định cụ thể về quản lý, khai thác công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội của các dự án đầu tư công.
- Chưa có quy định cụ thể về tiêu chí đánh giá hiệu quả dự án, chỉ có một số văn bản hướng dẫn nghiệp vụ của Kho bạc Nhà nước hay Kiểm toán Nhà nước đề cập đến vấn đề này. Tuy nhiên, các quy định này cũng chưa chỉ rõ thế nào là dự án đạt hiệu quả, chủ yếu phụ thuộc vào quan điểm của người thực hiện kiểm tra chứng từ của Kho bạc Nhà nước hay của Kiểm toán Nhà nước.
- Các quy định hiện hành thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư; khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tư. Thí dụ, hiện không có một quy định cụ thể nào về xử lý đối với các đơn vị hoặc những người có thẩm quyền quyết định đầu tư bố trí kế hoạch thiếu tập trung, thực hiện đầu tư chậm tiến độ hoặc sử dụng công trình, dự án kém hiệu quả.
Với các quy định hiện hành chưa đủ hiệu lực cần thiết để có thể kiểm soát và đẩy lùi tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí và thất thoát trong đầu tư hiện nay; khó xác định, làm rõ trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến sai phạm trong quá trình quản lý; thiếu các chế tài đủ mạnh để đảm bảo việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư công; việc xử lý vi phạm trong đầu tư công không kịp thời. Hiện nay, cũng chưa có quy định pháp luật nào cụ thể hóa các tiêu chí về chính sách phát triển đầu tư công trong quá trình phê duyệt dự án đầu tư công như các tiêu chí về phù hợp với chiến lược phát triển, về kết hợp với chính sách xã hội, về bảo vệ môi trường bền vững…
Chưa bảo đảm sự thống nhất
Các quy định về đầu tư công được tiếp cận theo những cách thức riêng, không đồng nhất về nguyên tắc, chủ trương, chủ yếu đáp ứng yêu cầu thực tiễn trong từng thời điểm. Hiện nay, các luật về đầu tư được thiết kế theo từng mặt của hoạt động đầu tư:
- Theo đối tượng đầu tư (có xây dựng công trình và không xây dựng công trình) có Luật Xây dựng điều chỉnh các hoạt động đầu tư có xây dựng công trình và các Nghị định quản lý đầu tư đối với các dự án đầu tư không có xây dựng công trình (Nghị định số 52/1999/NĐ-CP, số 12/2000/NĐ-CP, số 07/2003/NĐ-CP nêu trên).
- Theo tính chất hoạt động của các tài sản đầu tư (đầu tư kinh doanh và không kinh doanh) có Luật Đầu tư (điều chỉnh các hoạt động đầu tư kinh doanh), chưa có luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư không nhằm mục đích kinh doanh.
- Theo nguồn vốn đầu tư (vốn nhà nước và vốn không của Nhà nước) có Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; các phần riêng quy định về đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước (kinh doanh và không kinh doanh) trong Luật Đầu tư và Luật Xây dựng.
- Theo ngành, lĩnh vực lại có các luật chuyên ngành, trong đó cũng quy định về quản lý đầu tư như Luật Dầu khí, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở, v.v..
Theo cách tiếp cận này thì hiện tại trong hệ thống chưa có luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư không có hoạt động xây dựng và đầu tư không nhằm mục đích kinh doanh và có rất nhiều nội dung trùng lặp trong các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên. Như vậy, rõ ràng là hiện nay đang thiếu một văn bản luật thống nhất về đầu tư công. Các quy định hiện hành có ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, nhưng một mặt chưa đầy đủ, cụ thể và mặt khác chồng chéo và thậm chí mâu thuẫn, nên gây ra nhiều khó khăn, vướng mắc cho việc áp dụng và thi hành.
Việc phân loại dự án đầu tư trong hệ thống văn bản pháp luật đầu tư và xây dựng nhằm hai mục đích quản lý khác nhau: theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng thì nhằm mục đích quản lý việc huy động, phân bổ và quản lý sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước; theo Luật Xây dựng và Nghị định số 12/2009/NĐ-CP thì nhằm mục đích quản lý chung về quy mô xây dựng công trình (đối với mọi nguồn vốn đầu tư);
Phạm vi điều chỉnh các văn bản về quản lý đầu tư thường không hoàn chỉnh theo quá trình đầu tư mà được "cắt" ra theo từng khâu. Quá trình đầu tư bao gồm những bước kế tiếp nhau, có liên quan mật thiết với nhau: kế hoạch đầu tư, chuẩn bị chương trình/dự án đầu tư, thực hiện đầu tư (xây dựng, mua sắm, thuê, v.v..), vận hành, khai thác, sử dụng dự án/tài sản được đầu tư. Thực chất của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình bỏ vốn để thực hiện các công việc cần thiết nhằm tạo ra tài sản cố định đáp ứng yêu cầu sử dụng và hiệu quả đầu tư được thể hiện ở kết quả khai thác sử dụng các tài sản cố định này. Việc quy định quản lý cho từng khâu theo một văn bản riêng, thậm chí cả văn bản không phải quy phạm pháp luật dẫn tới thiếu tính logic trong quản lý một quá trình hoàn chỉnh và không ít trường hợp, các quy định trong các văn bản không thống nhất hoặc không rõ ràng trách nhiệm của các chủ thể quản lý. Ví dụ, tình trạng đầu tư thiếu tập trung, chậm tiến độ, kém hiệu quả trong nhiều trường hợp là do không bảo đảm tính khả thi của dự án về nguồn vốn (cân đối vốn và thời gian thực hiện), quy định về quản lý khai thác dự án không gắn với trách nhiệm thu hồi vốn. Ví dụ ở một số đạo luật như :
- Luật Xây dựng 2003 được ban hành và các nghị định hướng dẫn Luật này đã tạo ra cơ sở pháp lý riêng để quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án có các công trình xây dựng. Luật Xây dựng không bao gồm các nội dung về quản lý đầu tư như: kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư.
- Luật Đầu tư 2005 điều chỉnh những vấn đề quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư, trình tự thủ tục thực hiện đầu tư của các đối tượng đầu tư kinh doanh (là các nhà đầu tư, các doanh nghiệp) trong quan hệ giữa nhà đầu tư với Nhà nước nên không đề cập đến những yêu cầu về lập, duyệt và quản lý thực hiện và khai thác dự án của các nhà đầu tư.
- Đối với các dự án đầu tư bằng vốn nhà nước, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa đề cập tới khâu quản lý sử dụng khai thác dự án, riêng tài sản nhà nước ở các cơ quan được điều chỉnh bằng Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, nhưng không quy định về kế hoạch và thực hiện đầu tư.
- Trong các vấn đề cụ thể của các văn bản hiện hành còn có những nội dung chưa rõ, chưa đủ, quy định chưa nhất quán trong các văn bản pháp luật về việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư, chưa đảm bảo sự rõ ràng, chặt chẽ và hiệu quả đối với từng nhiệm vụ trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, đặc biệt là đối với đầu tư sử dụng vốn nhà nước.
Thiếu tính ổn định, nhất quán về chính sách
Các văn bản hiện hành, kể cả văn bản quy phạm pháp luật và văn bản điều hành liên quan đến đầu tư công, không ổn định, thường xuyên thay đổi, đặc biệt là các văn bản dưới luật. Rất nhiều nghị định của Chính phủ sau khi ban hành trong một thời gian ngắn lại phải sửa đổi, bổ sung. Cách tiếp cận này cũng dẫn đến tình trạng các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản thiếu tính hệ thống, mang tính chắp vá, manh mún.
Tình trạng hiện nay là các quy định pháp luật và chính sách về đầu tư công phân tán, chắp vá, không nhất quán không chỉ gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện các dự án đầu tư công trong thực tế, mà còn khó khăn cho chính công tác quản lý, thanh tra, kiểm tra của các cơ quan có trách nhiệm. Chính sách đầu tư công trong các quy định pháp luật hiện hành chưa thể hiện tính nhất quán và quan điểm định hướng của Nhà nước về đầu tư công. Các chính sách và quy định hiện nay chủ yếu là các chính sách ngắn hạn, chỉ phát huy tác dụng trong một thời gian ngắn, sau một thời gian thực hiện đã không còn phù hợp với tình hình thực tế nữa. Việc thay đổi chính sách liên tục do chính sách không theo kịp với các vấn đề phát sinh trong thực tiễn, thiếu tính dự báo, chưa được nghiên cứu thấu đáo đã gây khó khăn cho các chủ đầu tư trong việc triển khai các dự án đầu tư, cũng như khó khăn cho chính các cơ quan quản lý dự án đầu tư ở trung ương và địa phương.
Một số dẫn chứng cụ thể như sau:
- Trước khi Luật Xây dựng có hiệu lực (ngày 1/7/2004), hoạt động đầu tư không phân biệt đầu tư có xây dựng công trình hay không có xây dựng công trình, trong đó có cả dự án sử dụng vốn nhà nước. Tất cả các dự án đều thực hiện chung một quy trình theo các văn bản do Chính phủ ban hành như: Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 52/1999, Nghị định 12/2000, Nghị định 07/2003 và một số văn bản liên quan khác.
- Từ năm 2004 đến nay, Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn quy định quy trình lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện các dự án đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn này lại thay đổi liên tục như: Nghị định 16/2005, Nghị định 112/2006, Nghị định 12/2009, Nghị định 83/2009. Các hướng dẫn về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình cũng được sửa đổi thường xuyên tại các văn bản của Chính phủ như: Nghị định 99/2007, Nghị định 03/2008, Nghị định 112/2009.
- Từ năm 2006 đến nay, theo Luật Đầu tư và các văn bản hướng dẫn quy định quy trình của mọi hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, không phân biệt dự án đầu tư có công trình xây dựng hay dự án đầu tư không có công trình xây dựng.
- Đồng thời, các hoạt đồng đầu tư sử dụng vốn NSNN đều phải chịu sự điều chỉnh của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn. Ví dụ hoạt động tạm ứng vốn trong đầu tư công trước đây được thực hiện một cách tràn lan, thiếu kiểm soát chặt chẽ (quy định trước đây cho phép tạm ứng đến 85% tổng gói thầu). Từ khi có Quyết định 36 và Chỉ thị 1792 hoạt động tạm ứng vốn được siết chặt hơn, theo Quyết định 36, chủ đầu tư chỉ được phép tạm ứng tối đa không quá 50% kế hoạch, nhưng theo Chỉ thị 1792 chỉ được tạm ứng 30% kế hoạch. Các quy định không ổn định và nhất quán về thẩm quyền khiến cho các chủ đầu tư lúng túng, ví dụ năm 2011 gói thầu là 50 tỷ nếu thực hiện theo Quyết định 36 thì chủ đầu tư được tạm ứng tối đa 25 tỷ và mới tạm ứng 20 tỷ trên thực tế thì theo Chỉ thị 1792 trong năm 2012 chủ đầu tư có còn được tạm ứng 5 tỷ nữa hay không?
- Các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN từ 30% trở lên có các hoạt động đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp đối với gói thầu thì sẽ phải thực hiện quy trình theo quy định của Luật Đầu thầu và các văn bản hướng dẫn.
- Ngoài ra, các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN còn phải tuân thủ các quy định pháp luật liên quan khác khi triển khai dự án như: Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn, Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Phòng, chống tham nhũng,…
Thiếu rõ ràng, minh bạch
Xét theo tiêu chí minh bạch thì nhiều quy định pháp luật hiện hành về đầu tư công chưa đạt được. Bởi vì minh bạch thì phải bảo đảm yêu cầu thể hiện rõ ràng về mục tiêu chính sách và các biện pháp cụ thể, khả thi để thực hiện chính sách đó. Bên cạnh đó, các quy định về đầu tư công hiện nay chưa đủ độ rõ ràng, tạo điều kiện cho các chủ thể được pháp luật cho phép tiếp cận thuận lợi để thực hiện các quyền tham gia, quản lý, giám sát trong quá trình hình thành và thực thi các quy định này. Ví dụ như một số quy định sau đây:
- Luật Đất đai quy định sau khi đạt được thoả thuận về địa điểm, nhà đầu tư sẽ lập hồ sơ thuê đất hoặc giao đất. Nhà đầu tư chỉ có thể hoàn chỉnh bộ hồ sơ thuê đất hoặc giao đất sau khi được Sở Tài nguyên và Môi trường thẩm tra về nhu cầu sử dụng đất; có quyết định đầu tư (dự án đầu tư bằng NSNN); có Giấy phép đầu tư hoặc Giấy chứng nhận đầu tư (đối với dự án đầu tư nước ngoài). Như vậy, các luật này vẫn chưa làm rõ điều kiện đối với các dự án đầu tư có nguồn vốn hỗn hợp bao gồm cả vốn NSNN và các nguồn vốn khác thì có phải thẩm tra lại nhu cầu sử dụng đất hay không, vì Giấy chứng nhận đầu tư cấp cho cả dự án có vốn đầu tư nước nước ngoài và dự án trong nước.
- Luật Đầu tư và các văn bản hướng dẫn chưa quy định rõ thông tin về địa điểm đầu tư trong thủ tục đầu tư là những thông tin gì, có xác nhận của cơ quan nào, nên gây khó khăn cho chủ đầu tư trong việc tiếp cận mặt bằng đất đai cho dự án. Mặt khác, quy định về thủ tục Giấy chứng nhận đầu tư và phê duyêt dự án đầu tư xây dựng công trình thì không rõ thực hiện thủ tục nào trước, thủ tục nào sau.
- Nghị định 12/2007 và Nghị định 83/2009 quy định: Người quyết định đầu tư có trách nhiệm bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện dự án, nhưng không quá 3 năm đối với dự án nhóm C, không quá 5 năm đối với dự án nhóm B. Tuy nhiên, quy định này lại không nói rõ thời hạn 3 năm hay 5 năm kể từ thời điểm nào: từ khi có chủ trương hay khi khởi công. Thực tế khoảng cách từ khi phê duyệt chủ trương đến khi khởi công có khi từ 1-2 năm nên khó ràng buộc trách nhiệm bố trí vốn của người quyết định đầu tư.
- Quy trình đầu tư các dự án đầu tư công không có công trình chưa được quy định rõ ràng, cụ thể. Trên thực tế, các đơn vị thường phải vận dụng quy định về quản lý đầu tư tại Nghị định 12/2009 hướng dẫn Luật Xây dựng. Nhưng Nghị định này chủ yếu tập trung cho lĩnh vực đầu tư có xây dựng công trình, không phù hợp với hoạt động đầu tư trong lĩnh vực khác. Ví dụ như dự án trồng cao su của Tập đoàn Công nghiệp cao su Việt Nam có tỷ lệ vốn đầu tư xây dựng chỉ chiếm 30%, phần đầu tư trong nông nghiệp chiếm đến 70% tổng cơ cấu vốn đầu tư. Do đó, nếu áp dụng quy trình quản lý đầu tư các dự án có xây dựng công trình sẽ phát sinh rất nhiều vướng mắc. Ví dụ như Nghị định 12/2009 không cho phép điều chỉnh tổng mức đầu tư trong quá trình thực hiện dự án vì yếu tố trượt giá đã được tính toán khi lập dự toán ban đầu. Tuy nhiên, do đặc thù của đầu tư trồng cao su là thời gian đầu tư kéo dài nhiều năm, sau thời gian dài không thể không điều chỉnh tổng mức đầu tư vì chi phí phát sinh ngoài dự toán rất lớn trong thời gian đầu tư.
- Các Luật: Đầu tư, Xây dựng, Đất đai, Bảo vệ môi trường đều quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thẩm định dự án trước khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tuy nhiên, do quy định chưa rõ ràng về chế độ chịu trách nhiệm (tập thể và cá nhân) và chế tài nên việc kiểm soát chất lượng dự án chưa được bảo đảm.
- Các quy định về phân cấp trong quyết định đấu thầu là cần thiết, tuy nhiên hiện nay thiếu các hướng dẫn thống nhất về tiêu chuẩn làm căn cứ cho người quyết định chỉ định thầu, đồng thời làm cơ sở cho thanh tra, kiểm tra sau này.
- Theo quy định về tạm ứng vốn thì Kho bạc Nhà nước chỉ cho tạm ứng vốn theo tỷ lệ % của toàn bộ gói thầu đó, nhưng trong một dự án có nhiều gói thầu tư vấn, gói thầu giám sát, gói thầu giải phóng mặt bằng… thì có thể có gói thầu sẽ được tạm ứng nhiều, có gói thầu tạm ứng ít tuỳ thuộc vào cơ chế xin - cho giữa chủ đầu tư với các nhà thầu.
Trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn
Bất cập lớn nhất trong các quy định về đầu tư công hiện nay là các quy định không thống nhất, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn nhau gây khó khăn lớn cho quá trình triển khai thực hiện chính sách đầu tư công cũng như cho công tác quản lý của Nhà nước. Các bất cập này thể hiện chủ yếu trong một số vấn đề sau đây:
- Vấn đề xác định vốn nhà nước trong các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước được quy định trong nhiều văn bản pháp luật như Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư... Như vậy, khái niệm vốn nhà nước được xác định không thống nhất và không đủ rõ là bao gồm những loại vốn nào, gây ra những cách hiểu về phạm vi vốn nhà nước khác nhau, nên việc áp dụng các quy định về dự án sử dụng vốn nhà nước cũng không thống nhất. Ví dụ như cách hiểu khác nhau về vốn nhà nước trong các dự án của các công ty cổ phần mà vốn nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ thì được xác định thế nào, có phải bắt buộc thực hiện đấu thầu theo Luật Đấu thầu hay không. Bất cập này kéo dài trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước đến nay vẫn chưa có văn bản nào giải quyết.
- Pháp luật quy định về thủ tục đầu tư dự án, trong đó có những điểm không thống nhất về: lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, phân loại dự án đầu tư (một bên dựa trên cơ sở quy mô tổng mức vốn đầu tư, một bên dựa trên cơ sở quy mô xây dựng công trình), quản lý thực hiện dự án đầu tư, thanh, quyết toán vốn đầu tư;
- Các quy định về thẩm định dự án đầu tư xây dựng công trình không thống nhất giữa Luật Xây dựng và Luật Phòng cháy, chữa cháy. Cụ thể là Luật Xây dựng quy định: Người quyết định đầu tư tự chịu trách nhiệm về việc thẩm định thiết kế cơ sở và các nội dung khác của dự án khi thẩm định dự án đầu tư xây dựng công trình để phê duyệt dự án. Trong trường hợp cần thiết, người quyết định đầu tư gửi hồ sơ lấy ý kiến các cơ quan liên quan về thiết kế cơ sở. Tuy nhiên, Luật Phòng cháy, chữa cháy lại quy định: Người có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch hoặc quyết định đầu tư chịu trách nhiệm tổ chức thẩm định và phê duyệt thiết kế phòng cháy, chữa cháy. Khi thẩm định quy hoạch hoặc dự án đầu tư phải có ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về phòng cháy và chữa cháy.
- Quy định về quản lý dự án chưa thống nhất, chồng chéo. Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng có hiệu lực đối với cả dự án có xây dựng công trình và dự án đầu tư không có xây dựng công trình, các dự án mua sắm máy móc, thiết bị không có máy móc. Riêng các dự án đầu tư xây dựng công trình còn phải thực hiện theo Nghị định 12/2009 (trước đây là Nghị định 16/2005) về các nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình. Tuy nhiên, Luật Xây dựng hiện hành và các Nghị định 16/2005 và Nghị định 99/2007 hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng lại có nhiều nội dung cũng quy định về quản lý dự án có công trình xây dựng và không có công trình xây dựng, nhưng những nội dung này chưa đầy đủ như Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Cụ thể là không có các quy định về kế hoạch đầu tư; trách nhiệm quản lý các dự án theo nguồn vốn; giám sát, đánh giá đầu tư quy định tại Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Thực tế là các quy định về kế hoạch đầu tư, trách nhiệm quản lý các dự án đầu tư theo nguồn vốn, giám sát đánh giá đầu tư trong Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng vẫn có hiệu lực đối với các dự án có xây dựng công trình tại Chương III Luật Xây dựng. Như vậy, tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước đều phải thực hiện các quy định về kế hoạch đầu tư; trách nhiệm quản lý các dự án đầu tư theo nguồn vốn; giám sát, đánh giá đầu tư theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Mặt khác, cùng một dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước thì ngoài các quy định nêu trên phải tuân thủ cả các quy định khác ở 2 văn bản quy phạm pháp luật khác nhau: đối với dự án đầu tư không có công trình xây dựng, các dự án mua sắm máy móc, thiết bị không có xây lắp thì vẫn thực hiện theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng; còn đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình thì vẫn thực hiện theo các quy định của Chương III Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Các văn bản này đang cùng tồn tại và có những quy định gây ra cách hiểu khác nhau, thậm chí mâu thuẫn nhau, gây khó khăn, vướng mắc cho việc áp dụng và thi hành các dự án đầu tư công.
- Các quy định về giám sát và đánh giá đầu tư cũng không thống nhất. Theo Nghị định 12/2009, dự án sử dụng vốn nhà nước trên 50% tổng mức đầu tư thì phải được giám sát, đánh giá đầu tư. Đối với dự án sử dụng vốn khác, việc giám sát, đánh giá đầu tư do người quyết định đầu tư quyết định. Tuy nhiên, Luật Xây dựng lại quy định việc giám sát, đánh giá dự án đầu tư xây dựng công trình phù hợp với từng loại nguồn vốn. Cụ thể là: Đối với dự án sử dụng 30% vốn nhà nước trở lên, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện giám sát, đánh giá toàn bộ quá trình đầu tư theo nội dung và các tiêu chí đã được phê duyệt. Đối với các dự án sử dụng vốn khác, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện giám sát, đánh giá về mục tiêu, sự phù hợp với các quy hoạch liên quan, việc sử dụng đất, tiến độ đầu tư và bảo vệ môi trường. Còn theo quy định của Nghị định 113/2009 thì nội dung giám sát, đánh giá đầu tư của các dự án có vốn nhà nước trên 30% khác với các dự án đầu tư khác. Điều đó, cho thấy sự chồng chéo trong các quy định pháp luật hiện hành về giám sát, đánh giá đầu tư trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, làm cho các chủ đầu tư cùng lúc phải thực hiện nhiều yêu cầu quản lý, giám sát của nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau, rất phiền hà trong các thủ tục báo cáo, giải trình.
- Việc ban hành nhiều loại quy hoạch khác nhau trên cùng một lãnh thổ dẫn đến sự chồng lấn, khó khăn khi thực hiện các loại quy hoạch đó. Ví dụ như các loại quy hoạch tổng thể hệ thống khí, quy hoạch kho dự trữ quốc gia đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhưng lại khó triển khai được trên thực tế vì không khớp với các loại quy hoạch khác của địa phương như quy hoạch sử dụng đất. Trong khi đó, do đặc thù của các sản phẩm này là yêu cầu về vị trí phù hợp làm cảng, kho bãi rất cao, khó tìm được vị trí phù hợp để xây dựng công trình, đây cũng là các dự án đầu tư công.
- Quy định về hoạt động báo cáo đầu tư được hướng dẫn bởi nhiều cơ quan khác nhau như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Bộ quản lý chuyên ngành với nhiều loại biểu mẫu báo cáo đầu tư khác nhau, thêm nhiều thủ tục cho địa phương trong quá trình báo cáo. Các biểu mẫu hiện nay không thống nhất về hình thức, chưa khoa học về nội dung. Việc cùng tồn tại nhiều báo cáo khác nhau thì số liệu thống kê của các cơ quan nhận được báo cáo cũng khác nhau, không thống nhất, ảnh hưởng đến việc quản lý và sử dụng thông tin, gây khó khăn cho việc kiểm tra và thực hiện.
- Việc thực hiện quyết toán công trình không áp dụng thống nhất giữa các quy định của Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu. Hiện nay, Luật Xây dựng quy định hợp đồng trọn gói, bù giá nhân công trên cơ sở thoả thuận giữa hai bên. Tuy nhiên, trong quá trình kiểm toán thì Kiểm toán Nhà nước lại áp dụng Luật Đấu thầu, không công nhận quy định này.
Chưa bảo đảm tính khả thi
Một số quy định hiện nay chưa đáp ứng yêu cầu về tính khả thi, cũng cản trở việc thực hiện chính sách đầu tư công. Cụ thể như sau:
- Các quy định về việc ứng trước vốn NSNN, vốn trái phiếu chính phủ và các nguồn vốn khác còn chung chung, chưa cụ thể nên khó áp dụng trong thực tế. Ví dụ: Nghị định 60/2003 hướng dẫn Luật NSNN chỉ quy định chung cho các trường hợp được ứng trước dự toán ngân sách năm sau, bao gồm cả chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên; quy định về giới hạn mức ứng trước theo ngành và lĩnh vực; phân công trách nhiệm giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính trong việc đề xuất, thực hiện và bố trí kế hoạch để hoàn ứng; giao nhiệm vụ cấp chính quyền địa phương quyền quyết định ứng và thu hồi các khoản chi ứng trước. Tuy nhiên, Nghị định này chưa quy định về các lĩnh vực ưu tiên và thứ tự ưu tiên trong trường hợp nhu cầu vốn ứng lớn. Đối với các dự án được ứng vốn thì trong Nghị định chỉ quy định các dự án công trình quốc gia và công trình xây dựng cơ bản nhóm A đủ điều kiện thực hiện quy định về quản lý đầu tư và xây dựng, đang thực hiện và cần phải đẩy nhanh tiến độ. Đối với các dự án nhóm B, C không có quy định cụ thể mà gộp chung vào các nhiệm vụ quan trọng, cấp bách được xác định thuộc dự toán ngân sách năm sau, nhưng phải thực hiện ngay trong năm nay mà chưa được bố trí dự toán và nguồn dự phòng không đáp ứng được. Vì vậy, cần có quy định ưu tiên ứng trước vốn cho các dự án hoàn thành và các dự án có khối lượng thanh toán lớn nhưng chưa được bố trí đủ vốn để thanh toán, không ứng trước vốn cho các dự án xây dựng trụ sở cơ quan, dự án mới chưa khởi công. Ngoài ra, quy định về mức ứng trước vốn không vượt quá 20% dự toán chi ngân sách theo từng lĩnh vực tương ứng năm hiện hành đã giao hoặc số kiểm tra dự toán chi ngân sách năm sau đã thông báo cho cơ quan, đơn vị đó cũng chưa phù hợp với thực tế ở một số dự án cần linh hoạt đáp ứng về vốn theo tiến độ, có thể làm chậm khả năng triển khai dự án.
- Về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội chủ trương đầu tư, thì Nghị quyết 49/2010 của Quốc hội có đưa ra các tiêu chí xác định dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư là dự án, công trình đầu tư tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh và giao cho Chính phủ quy định tiêu chí địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh sau khi xin ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, đến nay Chính phủ vẫn chưa ban hành được Nghị định hướng dẫn các tiêu chí này, nên đã gây khó khăn cho các nhà đầu tư không biết dự án của mình có phải trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư hay không. Hơn nữa, các nhà đầu tư không thể tiếp cận danh mục địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh vì đây là tài liệu mật.
- Trong các quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, về phòng chống tham nhũng, lãng phí, về thanh tra, về giám sát tuy có quy định về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân, những người có trách nhiệm liên quan đến việc ra quyết định và quản lý đầu tư công để bảo đảm hiệu quả, phòng chống tham nhũng, thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước, song các quy định này vẫn chung chung, chưa cụ thể, chưa đi vào cuộc sống nên ít phát huy tác dụng trong quản lý, giám sát thực hiện chính sách đầu tư công.
- Nghị quyết 11 năm 2011 của Chính phủ có yêu cầu chưa khởi công các công trình, dự án mới sử dụng vốn NSNN và trái phiếu Chính phủ, trừ các dự án phòng, chống, khắc phục thiên tai cấp bách và các dự án trọng điểm quốc gia và các dự án ODA. Tuy nhiên, sau Nghị quyết 11, các cơ quan quản lý lại không có văn bản hướng dẫn thống nhất trong cả nước thế nào là “dự án mới” gây khó khăn trong quá trình thực hiện Nghị quyết. Ví dụ, dự án cải tạo, sửa chữa các công trình đã có có được coi là dự án mới hay không? Hoặc dự án xây dựng, hoàn thiện các công năng của công trình đã hoàn thành, ví dụ Bộ Giáo dục và Đào tạo có chương trình xây dựng nhà vệ sinh trong trường học được lập thành một dự án riêng thì có được coi là dự án mới? Nếu coi đây là dự án mới và phải dừng theo Nghị quyết 11 thì rất bất cập trong việc khai thác công trình trường học đã có và cũng không phù hợp với nhu cầu cấp bách trong thực tế.
- Đấu thầu qua mạng dù đã có chính sách nhưng chưa được triển khai đại trà vì còn thiếu các quy định hướng dẫn như quy định về chữ ký điện tử.
- Theo quy định hiện hành, việc quyết toán dự án được thực hiện sau khi dự án hoàn thành. Tuy nhiên, trong thực tế các đơn vị không thể chờ đến khi dự án hoàn thành xong tất cả các hạng mục mới quyết toán toàn bộ dự án, mà thường phải quyết toán từng hạng mục theo từng năm theo chế độ tài chính, kế toán chung.
Một số quy định chưa hợp lý
- Luật Xây dựng quy định chủ đầu tư xây dựng công trình là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình. Tuy nhiên, khái niệm này là không hợp lý, chưa bao quát được phạm vi những chủ thể có thể trở thành chủ đầu tư trong thực tế. Còn Nghị định 12/2009 quy định đối với dự án do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp quyết định đầu tư, chủ đầu tư là đơn vị quản lý, sử dụng công trình. Cần sửa đổi khái niệm này cho hợp lý hơn theo hướng chủ đầu tư là người sở hữu vốn hoặc được giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình hoặc người được giao quản lý, sử dụng công trình.
- Luật Đấu thầu quy định về bảo đảm cạnh tranh trong đấu thầu yêu cầu nhà thầu tham gia đấu thầu các gói thầu thuộc dự án phải độc lập về tổ chức, không cùng phụ thuộc vào một cơ quan quản lý và độc lập với chính chủ đầu tư dự án. Thực tế cho thấy, quy định này không hợp lý và không áp dụng được trong các dự án có tính chuyên biệt, ví dụ như dự án trong các lĩnh vực hầm mỏ, viễn thông, dầu khí,… Các nhà thầu giỏi chuyên môn thì thường nằm cùng trong một Tổng công ty, nếu không cho phép tham gia đấu thầu thì chủ đầu tư bắt buộc phải mời các nhà thầu trong các lĩnh vực khác không chuyên sâu bằng.
- Quy định về tiêu chí hiệu quả trong chỉ định thầu cũng chưa hợp lý. Có nhiều ý kiến đề nghị bỏ vì rất khó thực hiện, việc đánh giá hiệu quả chỉ dựa trên lý thuyết, việc đánh giá hiệu quả phải chờ đến lúc thực hiện xong dự án mới biết được hiệu quả thực sự. Trong thực tế thường các gói thầu dưới hạn mức chỉ định thầu quy định trong Luật Đấu thầu (3 tỷ đồng đối với gói thầu tư vấn, 5 tỷ đồng đối với gói thầu xây dựng) đều được chủ đầu tư đề nghị chỉ định thầu. Tuy nhiên, cũng có một số trường hợp đặc thù, chỉ có một số đơn vị có năng lực thực hiện dự án, ví dụ như đấu thầu các công trình sử dụng công nghệ, kỹ thuật cao trong khi thời gian thực hiện quá ngắn thì Luật Đấu thầu nên cho phép chỉ định thầu, sẽ hiệu quả hơn là tổ chức đấu thầu, không nên kéo dài cách thực hiện như hiện nay là xin cơ chế đặc thù đối với từng dự án.
- Các quy định hiện hành của Luật Đấu thầu chưa phân biệt dự án lớn với dự án nhỏ. Theo quy định hiện nay, dự án vốn đầu tư ít (dự án tư vấn dưới 50 triệu đồng hoặc dự án công trình dưới 500 triệu đồng) cũng phải thực hiện các thủ tục của Luật Đấu thầu thì không khuyến khích nhà thầu tham gia dự án, đồng thời góp phần kéo dài thời gian đầu tư. Đây là một trong những nguyên nhân phổ biến làm chậm tiến độ dự án đầu tư công.
- Các quy định hiện hành chỉ phù hợp với các dự án đầu tư lớn, chưa phù hợp với các dự án đầu tư nhỏ ở cấp huyện, cấp xã. Trong khi đó, nguồn nhân lực và năng lực quản lý đầu tư ở cấp huyện và cấp xã rất hạn chế và khác nhau do trình độ phát triển và đặc thù địa lý của vùng, miền và lãnh thổ. Thực tế, ở các địa phương vùng sâu, vùng xa không có đủ nguồn nhân lực đáp ứng các điều kiện quy định của pháp luật hiện hành, đặc biệt là các quy định của Luật Xây dựng, Nghị định 12/2009/NĐ-CP và Nghị định 83/2009/NĐ-CP về Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án, Tư vấn đầu tư, Tư vấn giám sát thi công;
- Luật Bảo vệ môi trường quy định Báo cáo đánh giá tác động môi trường phải được lập riêng và phải thẩm định, phê duyệt riêng làm phát sinh thủ tục cho nhà đầu tư. Luật này chỉ nên quy định thủ tục đánh giá tác động môi trường đối với các dự án có tác động lớn về môi trường là một khâu trong quá trình thẩm định, phê duyệt dự án. Ngoài ra, theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường, các dự án phải lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường và chỉ được phê duyệt, cấp phép đầu tư, xây dựng sau khi Báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt. Như vậy, thời điểm lập và phê duyệt Báo cáo đánh giá tác động môi trường phải thực hiện trước khi đăng ký hoặc thẩm định dự án đầu tư, trước khi lập, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình cũng gây khó khăn cho nhà đầu tư.
- Các quy định về phân cấp đầu tư và phân cấp ngân sách có quan hệ chặt chẽ với nhau. Tuy nhiên, theo quy định của Nghị định 12/2009 hướng dẫn Luật Xây dựng thì Chủ tịch UBND các cấp được phân cấp quyết định phê duyệt dự án theo các nhóm, nhưng trên thực tế UBND cấp huyện, xã không đủ vốn nên không thể phê duyệt được dự án. Quy định hiện hành chưa đáp ứng nguyên tắc cấp nào thu ngân sách thì cấp đó được quyền quyết định, thực hiện và quyết toán dự án trong phạm vi cấp ngân sách đó. Việc phân cấp ngân sách hợp lý còn nâng cao trách nhiệm của chính quyền địa phương về ngân sách và quản lý quá trình thực hiện dự án, hạn chế việc lạm quyền của chính quyền địa phương.
- Về chế tài trong giám sát, đánh giá đầu tư, Nghị định 113/2009 quy định các cấp có thẩm quyền không được phép điều chỉnh dự án đầu tư/Giấy chứng nhận đầu tư đối với các dự án không thực hiện giám sát, đánh giá đầu tư thường kỳ theo quy định. Việc quy định chế tài này là khá cứng nhắc. Theo Luật Đầu tư, việc điều chỉnh dự án đầu tư được thực hiện khi nhà đầu tư có nhu cầu điều chỉnh dự án đầu tư liên quan đến mục tiêu, quy mô, địa điểm, hình thức, vốn, thời hạn dự án nhà đầu tư phải thực hiện thủ tục đăng ký hoặc thẩm tra điều chỉnh dự án đầu tư. Trong thực tế, một số trường hợp cần điều chỉnh dự án đầu tư vì việc điều chỉnh đó mang lại lợi ích cho nhà đầu tư và lợi ích chung thì việc không cho phép điều chỉnh dự án đầu tư/Giấy chứng nhận đầu tư là không phù hợp, nên tìm các biện pháp chế tài khác để xử lý trong giám sát, đánh giá đầu tư. 
- Về mô hình quản lý dự án, theo Nghị định 12/2009 chủ đầu tư tự quyết định và chịu trách nhiệm về mô hình quản lý dự án, nhưng thực tế, nhiều chủ đầu tư yếu cả về năng lực và trách nhiệm nên thường thuê tư vấn dự án và phó mặc cho tư vấn quản lý dự án, mà thiếu kiểm tra, giám sát của chủ đầu tư cũng như của các cơ quan quản lý chuyên môn, nên chất lượng dự án không bảo đảm.
- Từ năm 2010 đến nay, một số trường hợp DNNN được giao nhiệm vụ đầu tư cơ sở hạ tầng như điện, đường, trường, trạm tại địa điểm đầu tư, nhưng các DNNN thực hiện nhiệm vụ này không được là đầu mối ghi ngân sách, DNNN phải tự bỏ tiền của doanh nghiệp để thực hiện, trong khi đúng ra đây là nhiệm vụ chi của NSNN.
Những tồn tại trong chính sách đầu tư công như phân tích trên cho thấy, nhu cầu hoàn thiện thể chế đầu tư công là rất cấp bách trong bối cảnh hiện nay. Đây là một quá trình rất khó khăn, liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan nhà nước (kể cả cơ quan lập pháp và hành pháp, thực thi), đòi hỏi công tác phối hợp về chính sách một cách chặt chẽ, đổi mới tư duy quản lý kinh tế theo hướng bảo đảm khách quan, vì lợi ích chung của đất nước./.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 11(267), tháng 6/2014)


Thống kê truy cập

33142245

Tổng truy cập