Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công

01/06/2014

TS. NGUYỄN ĐÌNH CUNG

Quyền Viện trưởng Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương, Bộ Kế hoạch và đầu tư

Hệ thống quản lý đầu tư công của nước ta đã từng bước đổi mới và hoàn thiện, nhưng hiệu quả và hiệu suất hoạt động còn thấp và chứa đựng nhiều hạn chế, nên chưa mang lại những kết quả tích cực (bao gồm cả kết quả trực tiếp và tác động). Chúng ta đã nhận ra việc thiếu một bộ tiêu chí đánh giá khách quan, khoa học và cụ thể cho từng loại hình chương trình, dự án. Hệ thống luật pháp về quản lý, theo dõi và đánh giá hoạt động đầu tư công vẫn còn thiếu đồng bộ. Do đó, cần thiết phải xây dựng một quy trình theo dõi, đánh giá mạch lạc và toàn diện từ: (i) quan điểm về đầu tư: lập kế hoạch, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư; (ii) lập, thẩm định, phê duyệt; (iii) triển khai thực hiện, cho đến (iv) vận hành chương trình, dự án đầu tư công. Tóm lại, xuyên suốt tất cả các khâu của quy trình quản lý hoạt động đầu tư công thì theo dõi, đánh giá là một trong những khâu trọng yếu, cần được thiết kế và hoàn thiện như một công cụ để Nhà nước quản lý chất lượng, hiệu quả đầu tư công. Hệ thống đánh giá này cần được xây dựng dựa trên các tiêu chí khách quan, khoa học, cho phép tính điểm, xếp hạng một cách hệ thống, nhằm giúp lựa chọn được chương trình, dự án đầu tư công có chất lượng cao, loại bỏ các chương trình, dự án đầu tư công kém chất lượng ngay từ đầu quy trình lập và thực hiện kế hoạch đầu tư công. Dựa trên các tiêu chí đánh giá phát triển được quốc tế công nhận, chúng tôi nghiên cứu và khuyến nghị sử dụng các tiêu chí để lựa chọn và đánh giá hoạt động đầu tư công, nhằm đảm bảo tính phù hợp, tính hiệu quả, tính hiệu suất và bền vững của đầu tư công tại Việt Nam.  
Untitled_364.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Chu trình và quá trình theo dõi, đánh giá đầu tư công
Các chương trình, dự án đầu tư công phải được xác định, cụ thể hóa ý tưởng, chuẩn bị và đánh giá kỹ càng trước khi lựa chọn để ra quyết định đầu tư. Bước đầu tiên luôn yêu cầu phải phân tích thực trạng nhằm nghiên cứu tình hình thị trường hiện tại (cung, cầu, các đối tượng hưởng lợi và các bên liên quan chính) và luận chứng cho sự cần thiết hoặc vấn đề cần giải quyết, trên cơ sở tham vấn với bên hưởng lợi hoặc bên liên quan chính.
Tiếp theo là phân tích các phương án/cách thức để đáp ứng yêu cầu hoặc giải quyết những vấn đề đã được xác định. Ngay sau đó là chuẩn bị hồ sơ sơ bộ các chương trình, dự án để tiếp tục xem xét và rà soát ban đầu nhằm kiểm tra tính nhất quán của chúng (tức là sự phù hợp với Chiến lược hoặc Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch/kế hoạch phát triển ngành/tiểu ngành). Chương trình dự án phải nhất quán với các chiến lược đầu tư của cấp ngành/tiểu ngành/Bộ.
Khi các chương trình, dự án đã qua được vòng kiểm tra về tính nhất quán, chúng sẽ được chuyển sang bước nghiên cứu tiền khả thi. Nghiên cứu tiền khả thi thường bao gồm việc ước tính chi phí và lợi ích, kế hoạch tài trợ, phân tích tác động về mặt kỹ thuật, kinh tế, tài chính, xã hội, môi trường, pháp lý và tài khóa, và chuẩn bị khung kết quả sơ bộ (có sự tham vấn với các bên hưởng lợi/bên liên quan chính) và đánh giá sơ bộ giá trị hiện tại ròng, tính bền vững về tài chính và kinh tế, kết quả trực tiếp và tác động dự kiến của các chương trình, dự án (với thông tin kỳ gốc, chỉ tiêu, rủi ro và các chỉ số theo dõi). Cần phải cố gắng ngay từ khâu đầu của việc chuẩn bị chương trình, dự án để xây dựng khung kết quả - đó là logic của chương trình - trong đó giải thích sẽ đạt được các mục tiêu phát triển bằng cách nào, các mối quan hệ  nhân quả ra sao và các giả định cơ bản là như thế nào.
Vì vậy, khung kết quả sẽ có tác dụng hỗ trợ công tác thiết kế và theo dõi chương trình, dự án. Phân tích khả thi chi tiết (tương tự như nghiên cứu tiền khả thi nhưng sâu hơn và chi tiết hơn) với một khung kết quả chi tiết để theo dõi: số liệu thống kê thu thập định kỳ, các kết quả trung gian, kết quả trực tiếp, tác động và các chỉ số của chúng). Phân tích khả thi chỉ được tiến hành sau khi chương trình, dự án đã vượt qua bước phân tích tiền khả thi, nhằm tiếp tục xem xét để ra quyết định đầu tư.
Khung đánh giá
Để hỗ trợ quá trình đánh giá, cần phải xác định biên độ kết quả và thang điểm.
Đầu tiên, cần xây dựng một khung đánh giá kết quả đầu tư với 4 biên độ. Điều này có nghĩa là, dựa vào bằng chứng và các luận cứ cụ thể, mỗi tiêu chí chính sẽ được tính điểm và kết quả tính điểm sẽ được xếp vào một biên độ tương ứng. Có 4 biên độ đánh giá kết quả: “Rất tốt” nếu điểm đánh giá từ 80% trở lên (A); “Tốt” nếu điểm đánh giá nằm trong khoảng từ 60% đến dưới 80% (B); “Trung bình” nếu điểm đánh giá nằm trong khoảng từ 50% đến dưới 60% (C) và “Kém” nếu điểm đánh giá thấp hơn 50% (D).
Thứ hai, các dự án được đánh giá dựa trên các tiêu chí chính và tiêu chí thành phần. Bốn tiêu chí chính này nhất quán với các tiêu chí và tiêu chuẩn của Ủy ban Hỗ trợ Phát triển - OECD và được lựa chọn cho công tác đánh giá đầu tư công tại Việt Nam (xem bảng).
Bảng: Các tiêu chí và chỉ số đánh giá chính
Tiêu chí chính
Tiêu chí thành phần/Chỉ tiêu
Tính phù hợp, thiết kế và chất lượng
-            Lý do và luận chứng của chương trình, dự án
-            Sự nhất quán với mục tiêu/chiến lược/kế hoạch/quy hoạch cấp quốc gia, ngành và tỷnh
-            Sự cấp thiết và ưu tiên (như cứu trợ thiên tai, an ninh quốc gia...)
-            Sự tuân thủ với các quy phạm, quy chuẩn chuyên môn liên quan
-            Kế hoạch nguồn vốn
-            Tính thực tiễn của phương án tổ chức thực hiện
-            Sự phù hợp của thiết kế dự án, và tổng dự toán kinh phí như đã nêu trong quyết định phê duyệt dự án,
-            Kế hoạch xây dựng năng lực cần thiết để quản lý và vận hành dự án
-            Sử dụng khung kết quả, cơ sở dữ liệu và hệ thống báo cáo để theo dõi tiến độ/thành quả.
Hiệu quả sử dụng nguồn lực
-            Hiệu quả theo quy trình: mức độ huy động nguồn vốn so với kế hoạch trong quyết định phê duyệt dự án, tỷ lệ đầu tư so với đầu ra, kế hoạch luồng tiền so với tổng dự toán kinh phí (so với dự toán được nêu trong quyết định phê duyệt), thời gian đã sử dụng/thời gian quá hạn, tỷ lệ giải ngân so với dự báo luồng tiền, tỷ lệ sử dụng vốn, mức độ vượt chi (chi phí thực tế so với dự toán).
-            Hiệu quả đầu tư: điều chỉnh quy mô/phạm vi dự án so với thiết kế đã được phê duyệt (nếu lợi ích phù hợp với các quy hoạch/kế hoạch tổng thể; tỷ suất nội hoàn tài chính và kinh tế dự kiến hoặc có thể tính được trên tổng đầu tư (hoặc trên kết quả sản xuất và cung ứng hàng hóa, dịch vụ); hoặc tỷ lệ hiệu suất chi phí (khi lợi ích dự án không lượng hóa được) so sánh chi phí đơn vị trong một ngành giữa các tỉnh/thành hoặc chi phí của các phương án thay thế
-             Hiệu quả xã hội và môi trường: những ảnh hưởng dự kiến hoặc quan sát được về giới, môi trường, tái định cư, việc làm và thu nhập hộ gia đình.
Hiệu suất đạt kết quả trực tiếp
-            Mức độ đạt mục tiêu hoặc kết quả trực tiếp dự kiến của đầu tư (như giảm chi phí, kiểm soát dịch bệnh, cải thiện sức khỏe trẻ em...).
Tính bền vững - xác định rủi ro và các biện pháp giảm thiểu
-            Bản chất và mức độ của rủi ro trong việc duy trì liên tục các đầu ra và kết quả của chương trình, dự án và các biện pháp giảm thiểu rủi ro
-            Kinh phí vận hành, bảo dưỡng (tự tạo được nguồn thu hay phải dựa vào NSNN?)
-            Mức độ xây dựng năng lực (đào tạo cán bộ, trang thiết bị...)
-            Khả năng duy trì tính liên tục đầu ra và kết quả trực tiếp.
 
Thứ ba, người đánh giá dựa trên mức độ đáp ứng các tiêu chí chính sẽ đưa ra điểm số, cùng với các bằng chứng và luận cứ thuyết minh. Sau đó, dự án đã được thẩm định hoặc đánh giá sẽ được xếp hạng tùy theo số điểm trung bình đạt được.
Việc đánh giá theo các tiêu chí chính được tính theo thang điểm trong từng phân kỳ: lựa chọn dự án đầu tư, đánh giá giữa kỳ, đánh giá cuối kỳ và đánh giá tác động (đánh giá sau đầu tư). Theo đó, tổng số điểm đánh giá là tổng hợp các điểm đánh giá về tính phù hợp, tính hiệu quả, tính hiệu suất và tính bền vững. Điểm tối đa mà mỗi tiêu chí nhận được chính là trọng số của tiêu chí đó. Trọng số lớn nhất (40%) được gán cho tiêu chí về tính hiệu quả trong sử dụng nguồn lực và giữ nguyên đối với tất cả các hình thức đánh giá nhằm khẳng định tầm quan trọng của tiêu chí này trong việc ra quyết định đầu tư công và sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả tổng thể của chương trình đầu tư công - đây vốn đang là điểm yếu trong hệ thống quản lý đầu tư công của Việt Nam. Tính phù hợp, tính hiệu suất và tính bền vững được gán cho các trọng số khác nhau tương ứng với tầm quan trọng tương đối của chúng trong các bước khác nhau của quy trình quản lý đầu tư công và các hình thức đánh giá.
Các nội dung và trọng tâm đánh giá chính trong từng hình thức đánh giá đầu tư công, trong đó đánh giá về tiến độ thực hiện, thời điểm hoàn thành, chất lượng dự án, mức độ sẵn sàng của dự án khi có thay đổi, khả năng tuân thủ các quy định pháp luật, khả năng duy trì tính khả thi về kinh tế, nhận diện các rủi ro ảnh hưởng đến hiệu quả và tác động bền vững về môi trường, nhân lực, nguồn vốn, khả năng duy trì kết quả dự án sau đầu tư. Dựa trên các tiêu chí theo dõi, đánh giá trên có thể chi tiết hóa quy trình tính điểm, gán trọng số và xếp hạng các dự án đầu tư. Kết quả đánh giá (điểm số) sẽ được nhập bảng dành cho từng dự án đầu tư, trước khi đưa vào bảng tổng hợp toàn tỉnh/thành.
2. Các hình thức đánh giá dự án
Đánh giá lựa chọn dự án đầu tư
Đánh giá lựa chọn dự án đầu tư, hay còn gọi là thẩm định dự án, được tiến hành ở bước sàng lọc chương trình, dự án đầu tư công để kiểm tra chất lượng của chúng ngay từ đầu và cũng để thông báo cho việc ra quyết định (lựa chọn đầu tư) về tính đáng giá của đầu tư. Thẩm định sẽ đưa ra nhận định chung về tính phù hợp, tính khả thi và tính bền vững tiềm tàng của một sự can thiệp phát triển (tức là một dự án đầu tư công) trước khi ra quyết định cấp vốn.
Mục đích của thẩm định là cho phép các cơ quan ra quyết định có thể quyết định liệu hoạt động đang xét có phản ánh cách sử dụng hợp lý các nguồn lực của trung ương và địa phương hay không. Công tác thẩm định sẽ đánh giá luận chứng/biện minh của đầu tư, kinh phí thực hiện dự án và các yêu cầu về vốn, ước tính chi phí và lợi ích, các tác động vĩ mô và tác động khác có thể có, các kết quả trực tiếp/tác động phát triển, khung kết quả, kế hoạch thực hiện và theo dõi. Thẩm định kinh tế được tiến hành chặt chẽ sẽ giúp đánh giá hiệu quả phân bổ từ góc độ kinh tế quốc dân. Nó đòi hỏi phải sử dụng các tham số kinh tế vĩ mô (như giá trị kinh tế của vốn, lao động và tỷ giá hối đoái).
Thẩm định cho phép đảm bảo chất lượng đầu vào và giảm tối đa tư tưởng thiên vị (lạc quan tếu) bên cạnh vai trò “gác cổng” các chương trình, dự án đầu tư công khi cân nhắc việc cấp vốn. Thẩm định có chức năng giúp loại bỏ, không để nguồn lực nhà nước phải tài trợ cho những chương trình, dự án chất lượng kém.
Chúng tôi cho rằng, có thể sử dụng các tiêu chí chính, tiêu chí thành phần, chỉ số và thang điểm cho đánh giá lựa chọn dự án đầu tư, ví dụ như các tiêu chí: tính hợp lý trong lý do và luận chứng của chương trình, dự án; tính thực tiễn của kế hoạch thực hiện dự án; tính phù hợp trong lựa chọn địa điểm, công nghệ và phương án kỹ thuật; tính hiện thực và khả thi của kế hoạch tài trợ; tính hiệu quả theo quy trình (tiến độ thời gian); tính vững chắc về tài chính; tính vững chắc về kinh tế; tính hiệu quả về xã hội và môi trường; mức độ hiện thực của các chỉ tiêu và chỉ số về đầu ra và kết quả trực tiếp. Ngoài ra, dự án còn được đánh giá bởi tính bền vững dựa trên các tiêu chí như: duy trì tính bền vững của kết quả đầu ra và kết quả trực tiếp trong dự án đang được xem xét… Kết quả sẽ được đánh giá như sau: Rất tốt  (trên 80%), Tốt (61-80%), Trung bình (50-60%) hoặc Kém  (dưới 50%)
Sau khi có điểm tổng hợp kết quả đánh giá cấp dự án, các dự án sẽ được xếp hạng tương ứng với điểm số và biên độ đánh giá theo mẫu. Trong đó, xếp hạng dự án theo điểm trung bình tương ứng với các biên độ kết quả trong toàn tỉnh/thành, ở từng ngành, lĩnh vực: giao thông, giáo dục, y tế, nông nghiệp và phát triển nông thôn…
Quy tắc ra quyết định
Quy tắc ra quyết định lựa chọn đầu tư công để cấp vốn có thể dựa trên một số tiêu chính như: (1) phù hợp nhất với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở cấp ngành/tỉnh và quốc gia; (2) nếu dự án đầu tư công đề xuất không triển khai sẽ có tác động tiêu cực lớn đến nền kinh tế địa phương hoặc phúc lợi của cộng đồng hoặc môi trường địa phương; (3) dự án đầu tư công được đề xuất có tác động tiềm tàng lớn nhất đến giảm nghèo hoặc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; (4) dự án đầu tư công được đề xuất có tỷ suất hoàn vốn đầu tư cao (cao hơn đáng kể so với chi phí cơ hội của vốn); (5) vững chắc về mặt xã hội và môi trường; và (6) dự án đầu tư công được đề xuất chỉ rõ được cơ chế cấp vốn khả thi cũng như nêu được phương thức triển khai thực tiễn.
Nói cách khác, các dự án đề xuất dùng nguồn vốn NSNN nên được xếp hạng theo thang điểm đánh giá và biên độ kết quả; và các quyết định lựa chọn sẽ tùy thuộc vào khả năng huy động nguồn ngân sách. Điểm đánh giá càng cao, thì kết quả đầu tư dự kiến hoặc thực tế của dự án càng cao (tính phù hợp, tính hiệu quả, tính hiệu suất và tính bền vững).
Đánh giá giữa kỳ
Có 05 khía cạnh cần đặc biệt quan tâm trong đánh giá giữa kỳ các chương trình, dự án đầu tư công. Đó là:
(1)  Đánh giá toàn diện tất cả các nội dung: rà soát việc thực hiện dự án từ khâu ra quyết định đầu tư, dự toán ngân sách, thu xếp nguồn vốn/nhà đầu tư, lựa chọn nhà thầu, tính phù hợp tiếp tục của các nội dung trong dự án.
(2)  Đánh giá kết quả thực hiện khối lượng công việc và tiến độ giải ngân
(3)  Đánh giá tiến trình hướng tới việc đạt được các đầu ra, kết quả trực tiếp và mục tiêu theo kế hoạch. Nhận định về Khung theo dõi theo kết quả, cơ sở dữ liệu/hệ thống báo cáo và việc sử dụng chúng
(4)  Kết quả triển khai đánh giá sử dụng Bộ tiêu chí đánh giá chính và thang điểm đánh giá
(5)  Xác định các tồn tại để điều chỉnh và kiến nghị.
Đánh giá toàn diện tất cả các nội dung của chương trình, dự án sẽ bao gồm việc rà soát từ thiết kế đến quá trình triển khai thực hiện. Về cơ bản, lần đánh giá này sẽ xem xét về: (1) tính phù hợp trong thiết kế và cấu trúc chương trình, dự án (mức độ phù hợp tại thời điểm phê duyệt và tại thời điểm hiện hành), (2) đầu vào và đầu ra của dự án, (3) chi phí dự án; (4) các thỏa thuận thu xếp về tài chính và giải ngân; (5) lịch trình thực hiện dự án; (6) tổ chức triển khai thực hiện; (7) tuyển dụng và lựa chọn tư vấn; (8) kết quả công việc của tư vấn, nhà thầu và nhà cung ứng; (9) tiến bộ đạt được trong việc phát triển năng lực; và (10) các vấn đề khác (nếu cần thiết).
Khía cạnh quan trọng thứ hai trong đánh giá giữa kỳ là đánh giá về tiến bộ đạt được trong khối lượng công việc và tài chính, sử dụng dữ liệu và thông tin có được từ việc đánh giá toàn diện (như đã nêu trên).
Khía cạnh thứ ba là đánh giá kết quả công việc của chương trình, dự án sử dụng Bộ tiêu chí đánh giá chính và hệ thống tính điểm kết quả thực hiện. Ngoài ra, việc cho điểm còn sử dụng dữ liệu thu thập được từ đánh giá giữa kỳ thực hiện chương trình, dự án như đề cập ở trên.Lúc này, chương trình, dự án mới đi được nửa chặng đường. Bộ tiêu chí đánh giá chính cũng vẫn được sử dụng, có tính đến bối cảnh “giữa kỳ” của chương trình, dự án. Thí dụ, trong đánh giá tính phù hợp, đánh giá giữa kỳ sẽ xem xét mức độ tiếp tục phù hợp của ý tưởng, thiết kế và cấu trúc chương trình, dự án (tại thời điểm hiện tại và khả năng vẫn còn phù hợp trong quãng thời gian còn lại của chương trình, dự án). Tiêu chí hiệu quả sẽ tập trung vào việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực đến thời điểm này, kể cả hiệu quả về thời gian và chi phí trong quá trình triển khai thực hiện chương trình, dự án. Trong trường hợp có những thay đổi lớn diễn ra khiến chi phí phát sinh thêm nhiều, có thể cần tiến hành phân tích tài chính và kinh tế để cập nhật lại tỷ suất hoàn vốn đầu tư theo giá tài chính và giá kinh tế. Đối với tiêu chí về tính hiệu suất, đánh giá giữa kỳ sẽ đánh giá những tiến triển trong việc đạt mục tiêu và kết quả trực tiếp của chương trình, dự án. Đánh giá tính bền vững thì tập trung vào những yếu tố rủi ro chính đối với tính bền vững của đầu ra và kết quả trực tiếp, cũng như những biện pháp đã triển khai nhằm khắc phục hoặc giảm thiểu rủi ro đó.
Đánh giá giữa kỳ cũng rà soát lại khung kết quả, cơ sở dữ liệu và thực tiễn thực hiện chế độ báo cáo, cập nhật chúng vì điều này rất cần thiết nhằm đảm bảo chúng vẫn tiếp tục phù hợp và được sử dụng sau này.
Cuối cùng, một mục tiêu chính của đánh giá giữa kỳ là nhận diện các yếu tố/vấn đề đang ảnh hưởng đến kết quả triển khai thực hiện chương trình, dự án và đưa ra giải pháp khắc phục chúng nhằm giúp quá trình thực hiện chương trình, dự án được hoàn tất một cách thành công và đạt được mục tiêu đề ra. Nói cách khác, đánh giá giữa kỳ tạo cơ hội để thực hiện những điều chỉnh cần thiết về phạm vi chương trình, dự án. Kết quả của đánh giá giữa kỳ cũng có ích trong việc ra quyết định về các phần tiếp theo của chương trình, dự án đầu tư công vì các chương trình, dự án này luôn được thực hiện theo phân kỳ.
Các nội dung được tính điểm đánh giá giữa kỳ: đánh giá xem thuyết minh, luận chứng của chương trình, dự án có còn tiếp tục phù hợp nữa không, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện chương trình, dự án, đánh giá công tác quản lý tài chính theo kế hoạch được duyệt, đánh giá các tiêu chí thành phần, đánh giá tính hiệu quả theo quy trình, đánh giá tính hiệu quả về chi phí, đánh giá kế hoạch bảo đảm hiệu quả kinh tế, xã hội (ví dụ vấn đề thu hồi đất, tái định cư), đánh giá mức độ đạt được các chỉ tiêu chỉ số hiện thực về đầu ra và kết quả trực tiếp của dự án, đánh giá tiến triển nhằm đảm bảo sự bền vững của đầu ra và kết quả trực tiếp của dự án... Theo đó, các chương trình, dự án được đánh giá theo mức độ: Rất tốt (trên 80%), Tốt (61-80%), trung bình (50-60%) hoặc Kém (Dưới 50%). Việc xếp hạng dự án theo số điểm đánh giá và biên độ kết quả tương ứng tại cấp tỉnh/thành cũng có thể được đánh giá kết quả giữa kỳ về xếp hạng dự án theo điểm trung bình tương ứng với các biên độ kết quả trong toàn tỉnh/thành đối với từng ngành, lĩnh vực.
Quy tắc ra quyết định bổ sung vốn hoặc đình chỉ dự án
Khung đánh giá rất hữu ích để quyết định và sau đó là thông báo cho các nhà quản lý về những tiến triển chậm chạp hoặc đình trệ trong các chương trình, dự án để cân nhắc xem liệu nên chấm dứt hay tiếp tục cấp vốn cho chương trình, dự án. Ví dụ, nếu kết quả đánh giá được xếp ở biên độ “Kém” (đạt được dưới 50% kết quả dự kiến ở thời điểm giữa kỳ) mà nguyên nhân gây ra sự trì hoãn đó không dễ giải quyết thì chương trình, dự án không nên tiếp tục được Chính phủ hỗ trợ nữa.  
Đánh giá kết thúc
Đánh giá kết quả thực hiện dự án tại thời điểm kết thúc (tức là hoàn thành quá trình triển khai thực hiện dự án) tương tự như đánh giá giữa kỳ, trừ việc tại thời điểm này, công tác đánh giá sẽ sử dụng đầy đủ bộ dữ liệu về thực chi của dự án, ước tính lại lợi ích dự án và đánh giá lại rủi ro đối với tính bền vững dự án. Nếu cần thiết, đánh giá này sẽ tiến hành điều tra khảo sát và phỏng vấn để ghi lại phản hồi của các bên liên quan và đối tượng hưởng lợi chính của dự án. Đánh giá kết thúc giống với đánh giá giữa kỳ về tiêu chí và khung đánh giá, chỉ có sự khác biệt duy nhất về thời gian là thời điểm kết thúc thay vì thời điểm giữa dự án.
Đánh giá kết thúc bắt đầu bằng việc rà soát mức độ hoàn thành tất cả các nội dung của chương trình, dự án. Thực chất, đánh giá kết thúc sẽ xem xét dựa trên các tiêu chí: (1) mức độ phù hợp của thiết kế và cấu trúc chương trình, dự án (so thời điểm phê duyệt với thời điểm hiện hành); (2) đầu vào và đầu ra dự án; (3) chi phí dự án; (4) quản lý tài chính và giải ngân; (5) lịch trình triển khai thực hiện dự án; (6) tổ chức triển khai thực hiện; (7) tuyển dụng và lựa chọn tư vấn; (8) kết quả công việc của tư vấn, nhà thầu và nhà cung ứng; (9) tiến bộ đạt được trong việc phát triển năng lực; và (10) các vấn đề khác, nếu cần. Đánh giá kết thúc sẽ đánh giá xem chương trình, dự án có thực hiện được tất cả các hoạt động của dự án để đạt mục tiêu và kết quả trực tiếp dự kiến hay không.
Sau đó, đánh giá kết thúc sẽ tiến hành đánh giá chương trình, dự án bằng Bộ tiêu chí đánh giá chính và cho điểm kết quả thực hiện. Vì chương trình, dự án mới vừa kết thúc xong nên các tiêu chí đánh giá chính sẽ được sử dụng, có tính đến bối cảnh vừa kết thúc chương trình, dự án. Thí dụ, đối với tính phù hợp, đánh giá kết thúc sẽ nhận định về sự tiếp tục phù hợp của ý tưởng, thiết kế và cấu trúc chương trình, dự án (tại thời điểm hiện tại và tính phù hợp tiềm tàng trong quãng thời gian vận hành của chương trình, dự án). Tiêu chí hiệu quả sẽ tập trung vào việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực trong suốt thời gian thực hiện, kể cả hiệu quả về thời gian và chi phí trong quá trình triển khai thực hiện chương trình, dự án. Phân tích tài chính và kinh tế cũng được tiến hành để cập nhật lại tỷ suất hoàn vốn đầu tư theo giá tài chính và giá kinh tế. Đối với tiêu chí về tính hiệu suất, đánh giá kết thúc sẽ đánh giá liệu có được quản lý để đạt mục tiêu và kết quả trực tiếp của chương trình, dự án hay không và nếu có thì ở mức độ nào. Đánh giá tính bền vững thì tập trung vào những yếu tố rủi ro chính đối với tính bền vững của đầu ra và kết quả trực tiếp cũng như những biện pháp đã triển khai để khắc phục hoặc giảm thiểu rủi ro đó, nhằm đảm bảo tính liên tục và bền vững của đầu ra, kết quả trực tiếp của chương trình, dự án.
Đánh giá kết thúc cũng rà soát lại khung kết quả, chương trình, dự án và thực tiễn thực hiện chế độ báo cáo, cập nhật chúng vì điều này rất cần thiết nhằm đảm bảo chúng vẫn tiếp tục phù hợp và được sử dụng trong theo dõi kết quả và phục vụ các đợt đánh giá trong tương lai như đánh giá sau đầu tư hay đánh giá tác động. Các tiêu chí tính điểm đánh giá kết thúc cũng tương tự như đánh giá giữa kỳ.
Tổng hợp điểm đánh giá kết thúc cho từng dự án gồm điểm về tính phù hợp (tối đa 15), tính hiệu quả (tối đa 40), tính hiệu suất (tối đa 25), tính bền vững (tối đa 25). Như vậy chương trình, dự án sẽ được đánh giá: Rất tốt (trên 80%), Tốt (61-80%), TB (50-60%) hoặc Kém (Dưới 50%).
Việc xếp hạng dự án theo số điểm đánh giá và biên độ kết quả tương ứng tại cấp tỉnh/thành cũng có thể được đánh giá theo mẫu đối với từng ngành, lĩnh vực.
Theo dõi kết quả - cơ sở dữ liệu và hệ thống báo cáo
Không thể theo dõi, đánh giá nếu không có dữ liệu. Mỗi chương trình, dự án đều phải xây dựng cơ sở dữ liệu, bao gồm số liệu kỳ gốc, chỉ tiêu và các mức tiến bộ trong việc đạt chỉ tiêu. Hệ thống cơ sở dữ liệu thống nhất rất quan trọng, không chỉ phục vụ công tác đánh giá từng cơ sở dữ liệu cụ thể mà còn để tổng hợp ở cấp tiểu ngành, ngành và tỉnh/thành nhằm phân tích sâu thêm và tổng hợp kết quả thực hiện đầu tư. Hệ thống cơ sở dữ liệu thống nhất còn cho phép phần mềm hóa và giao diện với các cơ sở dữ liệu cũng như chế độ báo cáo khác trong hệ thống Chính phủ.
Hệ thống dữ liệu hiện nay vẫn được tiến hành thủ công, thiếu tổ chức và không được cập nhật thường xuyên. Cần phải có một cơ sở dữ liệu và chế độ báo cáo có hệ thống, thống nhất, được phần mềm hóa, tạo thuận lợi cho hệ thống theo dõi, đánh giá dựa trên kết quả. Các quy định hiện hành về đầu tư công chưa đề cập đến việc xây dựng cơ sở dữ liệu ở cấp dự án, ngành và tỉnh/thành để thúc đẩy công tác theo dõi, đánh giá dựa trên kết quả cũng như đánh giá kết quả thực hiện chương trình, dự án đầu tư công.
Vì thế, chúng tôi kiến nghị xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống báo cáo thống nhất cùng với những quy định và hướng dẫn cần thiết về biểu mẫu, cấu trúc cơ sở dữ liệu và chế độ báo cáo. Sau cùng, hệ thống này sẽ được phần mềm hóa. Điều đó sẽ giúp gắn chương trình, dự án đầu tư công với khung kết quả ở cấp tỉnh/thành/ngành và cuối cùng là kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp quốc gia. Đánh giá kết thúc sẽ xem xét nhằm đảm bảo sự vận hành của cơ sở dữ liệu và chế độ báo cáo phục vụ theo dõi kết quả thống nhất của chương trình đầu tư công và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.
Lồng ghép chương trình đầu tư công vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thông qua khung kết quả: Đánh giá sau đầu tư
Trong khuôn khổ pháp lý điều chỉnh chương trình đầu tư công hiện nay chưa có yêu cầu phải xây dựng bất cứ khung kết quả nào ở bất cứ cấp độ nào. Chỉ có duy nhất một ngoại lệ là Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 của Chính phủ về quản lý, sử dụng nguồn viện trợ chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ có yêu cầu phải thiết kế khung theo dõi kết quả. Vì thế, chúng tôi khuyến nghị tất cả các chương trình, dự án đầu tư công đều phải có khung theo dõi kết quả và khung kết quả của chương trình đầu tư công phải được lồng ghép vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh/thành và sau đó là kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp quốc gia.
Mục đích chính của đánh giá sau đầu tư là xét xem liệu dự án đang xét có đạt được tất cả các nội dung/mục tiêu/kết quả trực tiếp như đã đề ra hay không. Ở thời điểm này, tức là ít nhất sau ba năm kể từ khi kết thúc triển khai thực hiện dự án, chương trình, dự án được chờ đợi đã đạt đến mức khai thác công suất tối đa, và do đó, các dữ liệu không chỉ về chi phí đầu tư mà cả chi phí vận hành và lợi ích phát sinh quan sát được cũng phải có.
Đánh giá sau đầu tư cũng sử dụng khung và tiêu chí đánh giá như trước, chỉ khác về “thời điểm”, tức là, đánh giá sau đầu tư được thực hiện khoảng ba năm sau khi kết thúc dự án.
Đánh giá sau đầu tư bắt đầu bằng việc rà soát lại thiết kế và quá trình thực hiện dự án cũng như các dữ liệu thu thập được về chi phí và lợi ích. Đánh giá này được tiến hành sử dụng Bộ tiêu chí đánh giá chính và cách tính điểm kết quả đầu tư. Cũng như các hình thức đánh giá khác, đánh giá sau đầu tư cũng xem xét cả Khung theo dõi kết quả và cơ sở dữ liệu/hệ thống báo cáo. Nó rút ra bài học cho tương lai và đề cập đến những vấn đề đã phát hiện được liên quan đến tính bền vững và tính liên tục của chương trình, dự án, từ đó đưa ra các khuyến nghị cần thiết đối với cơ quan chủ quản chương trình, dự án và Chính phủ. Các tiêu chí đánh giá sau đầu tư cũng được thực hiện tương tự như các tiêu chí theo dõi, đánh giá chương trình, dự án nêu trên.
Để hiện thực hóa các tiêu chí theo dõi, đánh giá đầu tư công đã được nghiên cứu, phân tích nêu trên, chúng tôi đề nghị Chính phủ giao cho các cơ quan liên quan xây dựng và ban hành các tiêu chí, đánh giá các chương trình, dự án đầu tư công phục vụ cho công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 11(267), tháng 6/2014)


Thống kê truy cập

33591113

Tổng truy cập