Những kiến nghị về chính sách đầu tư công

01/06/2014

TS. VÕ ĐẠI LƯỢC

Nguyên Viện trưởng Viện kinh tế thế giới

LÊ THỊ PHƯƠNG HIỀN

Công ty Cổ phần tư vấn đầu tư và phát triển Quang Minh

Sau rất nhiều năm soạn thảo, Dự án Luật Đầu tư công đã trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 6 và sẽ được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 7, tháng 6/2014. Từ những bước khởi đầu đến quá trình tham vấn chính sách, nhiều chính sách trọng yếu đã được Chính phủ đề xuất đưa vào Dự án Luật. 
Untitled_363.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
Gắn chính sách đầu tư công với chính sách điều hành kinh tế vĩ mô
 Dự thảo Luật Đầu tư công ban đầu xác định phạm vi của Luật này là áp dụng cho tất cả các dự án thuộc lĩnh vực công ích không có khả năng sinh lợi, hay nói một cách khác là không nhằm mục đích thu lợi nhuận, không phụ thuộc vào nguồn vốn đầu tư là từ ngân sách nhà nước (NSNN) hay từ phía nhà đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, ngoại trừ đối với các công trình an ninh quốc phòng và an sinh xã hội, hầu hết các hoạt động đầu tư công hiện nay đều mang tính kinh tế, tức là phục vụ phát triển kinh tế ở cấp độ vĩ mô như làm đường giao thông, xây cầu, bình ổn giá, kích cầu mua sắm,... Mặc dù các hoạt động đầu tư công này không tạo ra lợi nhuận một cách trực tiếp nhưng gián tiếp tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp và người dân đạt được mục tiêu sinh lợi trong quá trình kinh doanh.
Qua quá trình tham vấn, Dự thảo cuối cùng đã có sự điều chỉnh khi không đưa cụm từ “không nhằm mục đích thu lợi nhuận” vào định nghĩa đầu tư công. Đây là một sự thay đổi tích cực trong quá trình xây dựng văn bản pháp quy khi ban soạn thảo đã loại bỏ những khái niệm chưa chính xác. Sự nhất quán khái niệm này đã dẫn tới sự nhất quán quan điểm rằng: đối với hoạt động đầu tư công mang tính kinh tế, chính sách đầu tư công phải là một bộ phận của chính sách điều hành kinh tế vĩ mô. Đối với các hoạt động đầu tư công không mang tính kinh tế như an ninh quốc phòng, bên cạnh những điểm chung với đầu tư công có tính kinh tế, sẽ có những điểm riêng cần được điều chỉnh riêng biệt. Tuy nhiên, hiện nay Dự thảo Luật chưa có những điều khoản nào phản ánh sự điều chỉnh riêng biệt này, khiến cho Luật dường như chủ yếu dành cho các dự án đầu tư công mang tính kinh tế.
Để làm rõ định hướng chính sách cơ bản của Dự án Luật Đầu tư công, cần xác định chính sách đầu tư công theo hướng giảm dần tích luỹ tăng trưởng GDP, gắn với tái cơ cấu nền kinh tế. Cụ thể: Cần giảm mức tích luỹ hiện nay từ 40% xuống còn 30% trong vòng 5-10 năm tới; Giữ ổn định gánh nặng thuế, giảm tỷ lệ huy động GDP vào ngân sách; Đổi mới chính sách tài khoá theo hướng chi tiêu tiết kiệm, tăng cường công khai, minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình, giám sát; Thay đổi cơ cấu đầu tư ngân sách theo hướng giảm đầu tư vào kinh tế, tăng đầu tư vào phúc lợi xã hội bảo đảm các tiêu chí vì lợi ích của người dân, liên kết giữa các vùng và phát triển bền vững; Tập trung đầu tư công cho kinh tế ở một số địa bàn ít trọng điểm, có tính đột phá và lan toả, nhanh phát huy tác dụng; Quản lý chặt tín dụng nhà nước theo hướng bổ sung các quy định hiện hành về quản lý nợ công về trách nhiệm quản lý đầu tư công có nguồn gốc nợ công kể cả trong và ngoài nước; Giảm đầu tư của doanh nghiệp nhà nước (DNNN), cả về số lượng DNNN và số lượng dự án đầu tư công, cần bổ sung các quy định nhằm buộc các DNNN thoái vốn nhà nước khỏi các lĩnh vực mà Nhà nước không cần nắm giữ; bổ sung các quy định về trách nhiệm đối với quyết định đầu tư công của DNNN, trong đó bao gồm trách nhiệm của người đại diện thực hiện quyền chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nước trong doanh nghiệp, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước và trách nhiệm của Hội đồng quản trị; Kiểm soát chủ trương đầu tư công, đảm bảo loại bỏ các chủ trương đầu tư công kém hiệu quả, áp dụng các quy chuẩn quốc tế về quản trị đầu tư công
Thống nhất pháp luật về đầu tư công
Với tư cách là một nhà đầu tư ở quy mô quốc gia, Nhà nước cần có các công cụ nhằm nâng cao tính hiệu quả của dự án đầu tư ở tất cả các khâu căn bản của dự án. Hiện nay, các công cụ điều chỉnh bằng luật đối với dự án đầu tư công đã được thể hiện một phần nào tại các luật như Luật NSNN, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư hiện hành, nhưng chủ yếu giải quyết vấn đề tuân thủ đúng quy trình nhằm tránh thất thoát tại các khâu thực hiện dự án đầu tư hơn là có tính nâng cao hiệu quả của hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, tại các luật này, có nhiều yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư trong khâu lập kế hoạch dự án chưa được đề cập đến. Một số công trình lớn của quốc gia như quốc lộ, cảng biển nước sâu, sân bay, điện, khu kinh tế..., chủ trương thường được đưa ra dựa trên sự quyết đoán của lãnh đạo cấp trung ương và rất khó khăn trong việc xác định tính đúng đắn từ giai đoạn lập kế hoạch ban đầu. Có những con đường cần được cải tạo, mở rộng ngay nhưng chưa được làm. Đơn cử như hai tuyến quan trọng nhất hiện nay là đường Hà Nội đi Hải Phòng và từ TP.Hồ Chí Minh đi Vũng Tàu chiếm tỉ trọng công nghiệp 70-80% của cả nước, nhưng hệ thống kết cấu hạ tầng vẫn lạc hậu, cũ kỹ. Nếu đầu tư vào các tuyến giao thông quan trọng này thì sẽ có thể mang lại hiệu quả ngay. Những vấn đề như vậy chưa được đề cập tại một luật hiện hành nào. Dự thảo Luật Đầu tư công đã đưa quy định về sắp xếp thứ tự ưu tiên vào các điều khoản về lập kế hoạch, hy vọng rằng các văn bản dưới luật sẽ tiếp tục triển khai theo hướng đưa ra các tiêu chí cụ thể để xếp hạng thứ tự ưu tiên cho các dự án đầu tư công.
Tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội cũng sẽ xem xét dự án Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, trong đó cũng điều chỉnh cả các dự án đầu tư của DNNN, Dự án Luật Đầu tư (sửa đổi) và Dự án Luật Xây dựng (sửa đổi). Vì vậy, cần thống nhất phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh và quy trình quản lý, giám sát đối với Dự án Luật Đầu tư công với các dự án Luật này nhằm bảo đảm khung pháp lý đồng bộ, thống nhất quản lý dự án đầu tư công, tránh việc quy định phân tán, gây ra cách hiểu khác nhau, khó áp dụng pháp luật. Đặc biệt cần chú ý một số điểm sau:
- Việc thống nhất ban hành một đạo luật về đầu tư công là sự cần thiết nhằm điều chỉnh toàn bộ quy trình của dự án đầu tư công, kể cả dự án đầu tư công của DNNN là rất cần thiết và cấp bách. Trong đó cần quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch đầu tư công, quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư công qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến quản lý, khai thác sử dụng dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả các dự án để bảo đảm hiệu quả và chất lượng của các dự án đầu tư công, nhất là các dự án đầu tư xây dựng
- Việc Nhà nước bỏ vốn vào các DNNN hay bỏ vốn đầu tư thành lập mới DNNN để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cần xem là hoạt động đầu tư công và thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư công. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh sẽ điều chỉnh hai nội dung lớn là: thứ nhất, quyền của Nhà nước - với tư cách là chủ sở hữu và quyền của người đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nước trong DNNN; thứ hai, quyền và nghĩa vụ của DNNN trong hoạt động đầu tư, kinh doanh, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước ở doanh nghiệp. Tuy nhiên, đây chỉ là những quyền và nghĩa vụ mang tính đặc thù, trong mối quan hệ với chủ sở hữu - Nhà nước, các quyền và nghĩa vụ thông thường khác của các DNNN vẫn được điều chỉnh bởi Luật Doanh nghiệp.
- Các quy định về trình tự, thủ tục, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng công trình từ nguồn vốn NSNN, các quy định về đấu thầu xây dựng trong Luật Xây dựng cần chuyển sang phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu. Luật Xây dựng chỉ nên điều chỉnh các vấn đề như quy hoạch xây dựng, thiết kế xây dựng, thi tuyển kiến trúc, vật liệu, giám sát thi công, chất lượng công trình...
Giải tỏa các vướng mắc về nguồn vốn đầu tư công
Trong các chính sách về đầu tư công thì nguyên nhân cốt lõi của các bất cập bắt nguồn từ vốn đầu tư công. Hiện nay Dự thảo Luật quy định: “Vốn đầu tư công quy định tại Luật này gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư”.
 Trong quá trình soạn thảo, có đề xuất bổ sung thêm dự án có vốn hỗn hợp mà ngân sách đóng góp từ 30% trở lên vào Luật. Tuy nhiên, đề xuất này không nhận được nhiều sự ủng hộ. Lý do nằm ở chỗ các dự án thuộc danh mục này không có khả năng sinh lời trực tiếp nên đứng dưới góc độ kinh tế sẽ không có nhà đầu tư tư nhân nào thực hiện. Do tầm quan trọng của những dự án công ích phục vụ sự phát triển xã hội nói chung, Nhà nước bắt buộc phải tìm cách thực hiện bằng cách này hay cách khác. Trong điều kiện vốn đầu tư từ ngân sách còn hạn chế, Nhà nước có thể thực hiện đầu tư gián tiếp bằng các biện pháp ưu đãi (về thuế, thủ tục hành chính, bảo đảm mức lợi nhuận xác định trước của dự án hoặc giao dự án khác có lợi hơn…) dành cho các nhà đầu tư đủ để họ hoàn vốn và có lãi. Thực tế, có một số trường hợp nhà đầu tư tư nhân tự nguyện bỏ tiền đầu tư vào một số công trình công cộng không có mục đích kinh doanh như một hình thức làm từ thiện. Chúng tôi cho rằng, những trường hợp này dù là tự nguyện đầu tư nhưng vẫn phải tuân thủ quy định của pháp luật đầu tư công.
Một nguồn vốn quan trọng của các công trình đầu tư công tại Việt Nam hiện nay là nguồn vốn ODA. Hiện nay quản lý vốn ODA quy định ở cấp Nghị định và Thông tư và được một số ý kiến cho rằng, đây là một “ma trận” văn bản[1]. Vì vậy, trong Dự thảo Luật Đầu tư công lần này, các quy định quản lý vốn ODA được luật hóa nhằm tạo ra sự thống nhất từ văn bản luật xuống tới các văn bản dưới luật và các luật liên quan, tránh những quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc quy định thiếu.
Mặc dù Dự thảo Luật Đầu tư công đã gọi tên tương đối đầy đủ các nguồn vốn nhưng đối chiếu với thực tiễn, còn một số nguồn vốn quan trọng không biểu hiện dưới hình thức tài chính như đất đai, tài nguyên khoáng sản, vị trí địa lí chiến lược,... chưa được đề cập đến.
Kế hoạch đầu tư công - Công cụ kiểm soát đầu tư công dàn trải
Trước tình trạng đầu tư công tràn lan, dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả thì việc luật hoá kế hoạch đầu tư công là cần thiết trong bối cảnh hiện nay. Đây là công cụ để Nhà nước điều hành và kiểm soát hoạt động đầu tư công ở tầm vĩ mô, gắn chính sách đầu tư công với chủ trương tái cơ cấu nền kinh tế, hướng đến hiệu quả nguồn vốn, nâng cao hiệu suất, chất lượng, sức cạnh tranh và phát triển bền vững nền kinh tế. Kế hoạch đầu tư công đặc biệt quan trọng trong việc điều chỉnh quy mô đầu tư công phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong từng thời kỳ.
Do nguồn lực đầu tư của Nhà nước là hữu hạn nên trong mỗi thời kỳ, Nhà nước cần có chính sách ưu tiên đầu tư những lĩnh vực nhất định trong những khoảng thời gian nhất định (5 năm hoặc 10 năm). Theo đó, hoạt động đầu tư công trong thời kỳ đó chỉ tập trung cho những dự án trong danh mục ưu tiên của kế hoạch đầu tư công đã được phê duyệt. Nếu xác định chính sách đầu tư công trong 5 năm tới là tập trung giải quyết vấn đề giao thông ở các đô thị thì trên cơ sở chính sách ưu tiên này sẽ tập trung vốn cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, nâng cao năng lực vận tải công cộng,… Cần có quy định về quy trình xây dựng Danh mục đầu tư bảo đảm khách quan, tổng hợp đầy đủ các ý kiến liên quan, kể cả ý kiến của các địa phương khác và ý kiến của chuyên gia độc lập. Kế hoạch đầu tư công (trung hạn và hàng năm) cần được xây dựng trên cơ sở và gắn bó chặt chẽ với kế hoạch phân bổ ngân sách theo quy định của Luật NSNN (kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch phân bổ ngân sách hàng năm) để bảo đảm kỷ luật ngân sách, tránh tình trạng quyết định đầu tư tràn lan khi chưa xác định được nguồn vốn.
Quan điểm này cũng phù hợp với khuyến nghị của các chuyên gia về việc thu hẹp phạm vi của đầu tư công, chỉ tập trung nguồn lực vào những mục tiêu ưu tiên, hạn chế đầu tư dàn trải. Tuy nhiên, để đưa ra danh mục các công trình, dự án ưu tiên được bố trí vốn đầu tư, pháp luật về đầu tư công cũng cần phải xây dựng quy trình đầu tư phù hợp, có tiêu chí đánh giá rõ ràng, thẩm định dự án đầu tư minh bạch, trung thực. Đặc biệt, các quyết định đầu tư công phải tuân thủ nguyên tắc chi phí cơ hội nhằm cải thiện chỉ số ICOR, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi, các nguyên tắc này phải được thể hiện cụ thể trong Dự thảo Luật Đầu tư công, nếu không sẽ rất khó kiểm soát.
Do vậy, nội dung của kế hoạch đầu tư công không chỉ là kế hoạch về nguồn vốn đầu tư như Dự thảo Luật Đầu tư công, mà cần là kế hoạch về phân bổ các nguồn lực khác, thực hiện chính sách tái cơ cấu nền kinh tế và thứ tự ưu tiên các dự án theo danh mục ổn định để bảo đảm các cơ quan quản lý phải thực hiện đúng các nguyên tắc cơ bản của đầu tư công, không còn dư địa cho việc quyết định đầu tư công không đúng chủ trương, định hướng chung.
Đầu tư công gắn với quy hoạch và phân cấp đầu tư
Các quy định về phân cấp đầu tư trong đầu tư công cần hoàn thiện hệ thống quản lý đầu tư công, trong đó quan trọng nhất là quy định về thẩm quyền quyết định đầu tư bởi như đã nêu, nguyên nhân chính của các bất cập trong đầu tư công hiện nay chính là từ khâu quyết định đầu tư. Cần quy định rõ thẩm quyền quyết định từng loại dự án để gắn với trách nhiệm việc thực hiện cũng như hiệu quả của các dự án đầu tư công, từ đó xác định rõ trách nhiệm nếu để xảy ra vi phạm sau này.
Hiện nay, quy mô đầu tư công chủ yếu nghiêng về phía địa phương, chi tiêu của địa phương chiếm khoảng 70% nguồn lực đầu tư của Nhà nước. Với 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ngân sách địa phương được phân cấp khá triệt để, làm cho NSNN bị phân tán, Nhà nước trung ương không tập trung được nguồn lực để đầu tư vào các công trình, dự án lớn mang tầm quốc gia. Vì vậy, pháp luật về đầu tư công cần xác định rõ cơ chế phân cấp cho hợp lý, là cơ sở để điều hành chính sách đầu tư công một cách bền vững. Đặc biệt cần quy định cụ thể, chặt chẽ về trình tự, thủ tục và quản lý thực hiện kế hoạch đầu tư nhằm ngăn chặn, kiểm soát và đẩy lùi tình trạng đầu tư tuỳ tiện, dàn trải, nợ đọng trong đầu tư, đầu tư không hiệu quả.
Để bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất, phân cấp đầu tư cần gắn với phân cấp ngân sách, do đó cần đổi mới phương thức và cơ chế quản lý nguồn vốn đầu tư từ NSNN (phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm đối với ngân sách trung ương và ngân sách địa phương) trong Luật NSNN, làm cơ sở pháp lý cho việc xác định thẩm quyền quyết định cấp vốn cho đầu tư công và trách nhiệm trước pháp luật của việc ra quyết định đó. Cần có giải pháp về trách nhiệm giải trình đối với các tổ chức, đặc biệt là làm rõ trách nhiệm cá nhân đối với người ra quyết định đầu tư để khắc phục tình trạng “phân cấp trắng” như đã nêu ở phần trên. Bên cạnh đó, phân cấp đầu tư cũng như phân cấp NSNN cũng phải phù hợp với định hướng đổi mới phân cấp thẩm quyền (được thể hiện trong Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ được Quốc hội xem xét tại kỳ họp thứ 8, năm 2014).
Gắn với giải pháp phân cấp đầu tư là quy hoạch, cần tăng cường hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quy hoạch bằng việc xây dựng và ban hành Luật Quy hoạch, trong đó quy định cụ thể giá trị pháp lý của các quyết định quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch, kế hoạch liên quan đến đầu tư công. Các loại quy hoạch, kế hoạch như kế hoạch tài chính trung hạn, kế hoạch đầu tư công trung hạn sau khi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành cần được các chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án đầu tư công tôn trọng và thực hiện như Luật, tránh tình trạng xem nhẹ giá trị pháp lý của quy hoạch, kế hoạch; không thực hiện hoặc sửa đổi, bổ sung quy hoạch, kế hoạch một cách tùy tiện. Trong hoạt động quy hoạch, kế hoạch cần chú trọng đến chất lượng các loại quy hoạch ngành ở trung ương và quy hoạch cấp vùng, cũng như sự tương thích giữa hai loại quy hoạch, kế hoạch này; đảm bảo nguồn vốn đầu tư công được sử dụng một cách có hiệu quả, tránh sự chồng chéo, lãng phí trong nguồn lực đầu tư công. Trên cơ sở các dự án đầu tư công đã được xác định theo các loại quy hoạch, kế hoạch có liên quan mới phân định chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tư là ở cấp trung ương hay địa phương theo một số nguyên tắc như: (i) cấp nào quyết định đầu tư thì phải sử dụng ngân sách của cấp đó, đồng thời chịu trách nhiệm về việc thực hiện dự án cũng như hiệu quả của dự án đầu tư công; (ii) theo quy mô của dự án đầu tư, khả năng cân đối vốn đầu tư; (iii) theo tính chất, tầm quan trọng của dự án đầu tư, tác động ảnh hưởng của việc thực hiện dự án trong phạm một hay nhiều địa phương...
Cải thiện phương thức thực hiện đầu tư
Với tư cách là chủ thể của đầu tư công, Nhà nước có quyền quyết định phương thức đầu tư như thế nào cho phù hợp. Nhà nước quyết định chủ trương đầu tư dự án nhưng có thể giao cho DNNN hay doanh nghiệp tư nhân thực hiện, miễn đạt yêu cầu đề ra. Vấn đề quan trọng là xác định cơ quan nào có thẩm quyền quyết định, đó là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hay bộ ngành, địa phương. Qua khảo sát một số cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương cho thấy, cần tách bạch vai trò quản lý nhà nước với vai trò chủ đầu tư của các cơ quan này, nếu không các quyết định đầu tư sẽ không bảo đảm các nguyên tắc của đầu tư công như đã nêu ở trên. Cần bổ sung các quy định pháp luật cụ thể về trách nhiệm của chủ đầu tư và quy trình giám sát chủ đầu tư trong quá trình đấu thầu, giải ngân, thanh quyết toán để gắn trách nhiệm cụ thể trong từng khâu của quá trình đầu tư công.
Đối với việc đầu tư của DNNN, cần có một đạo luật riêng về sử dụng vốn nhà nước vào đầu tư, kinh doanh để điều chỉnh loại hoạt động này của DNNN theo mục tiêu Nhà nước sử dụng lực lượng DNNN để bổ khuyết những khuyết tật của thị trường. Phạm vi đầu tư của DNNN nên tập trung ở các lĩnh vực không đem lại nhiều lợi nhuận mà tư nhân không đầu tư. Mọi hoạt động của DNNN do doanh nghiệp tự chịu trách nhiệm như các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Đối với các nhiệm vụ thực hiện dự án đầu tư công mà Nhà nước giao cho DNNN, cần có cơ chế tài chính minh bạch để tách bạch giữa hoạt động công ích và hoạt động kinh doanh của DNNN, xác định nếu DNNN lỗ thì NSNN có cơ chế đối với việc có bù lỗ hay không?
Tăng cường đánh giá hiệu quả đầu tư
Pháp luật về đầu tư công cần nhìn nhận đầu tư một cách tổng thể, đó là một quá trình từ lập dự án đầu tư, quyết định đầu tư đến sử dụng dự án đầu tư công, các khâu trong đó đều phải tính toán hiệu quả. Các quy định pháp luật hiện nay chưa đưa ra được các tiêu chí rõ ràng, cụ thể để xác định và đánh giá hiệu quả đầu tư công. Tuy nhiên, đây là một vấn đề khó xác định vì tính hiệu quả trong đầu tư công khá mơ hồ, dễ bao biện, nhà đầu tư có thể giải trình chung chung, định tính về các lợi ích về xã hội và định hướng chính trị thay vì các lợi ích kinh tế.
Hiệu quả đầu tư công cần được xem xét trên cả hai phương diện là hiệu suất đầu tư công và hiệu quả kích thích tăng trưởng đầu tư xã hội nói chung, đặc biệt là kích thích đầu tư nội địa. Các dự án đầu tư công trước hết phải được đánh giá về hiệu quả kinh tế, sau đó mới tính đến hiệu quả xã hội. Do mang tính chất kinh tế vĩ mô, hiệu quả của một của một dự án đầu tư công cần được đánh giá dựa trên các chỉ số kinh tế vĩ mô mà dự án tác động tới.
Để đánh giá hiệu quả của các dự án đầu tư công cần dựa trên các nguyên tắc, quy luật của kinh tế thị trường như quy luật giá trị, quy luật cung - cầu, quy luật cạnh tranh… Cụ thể hơn, cần đưa các chuẩn quốc tế về chi phí xác định theo nguyên tắc cung - cầu để xem xét đánh giá hiệu quả. Thực tế hiện nay ở Hà Nội, có một con đường được mở rộng với chi phí “đắt nhất hành tinh” nhưng không có một chuẩn nào để xem xét các trường hợp này.
Tăng cường giám sát đầu tư
Điểm mới tại Dự thảo Luật Đầu tư công lần này là nội dung giám sát của cộng đồng. Nội dung này đã mở lối cho việc giải quyết các tranh chấp ngày càng gay gắt trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng, ô nhiễm môi trường, vấn đề tái định cư cho người dân.
Đồng thời, quá trình thực hiện đầu tư công cũng phải chịu tác động, giám sát của thị trường như: giám sát của chủ nợ, giám sát của khách hàng, giám sát của cổ đông, giám sát của người tiêu dùng, giám sát của các hiệp hội, tổ chức xã hội, giám sát của dư luận xã hội,…Tuy nhiên, nguyên tắc này không áp dụng đối với các dự án an ninh, quốc phòng do tính đặc thù của loại dự án này.
Phương thức đánh giá, giám sát cần được thực hiện từ hai phía: tự đánh giá, giám sát nội bộ và đánh giá, giám sát từ bên ngoài. Các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Hội đồng nhân dân đánh giá, giám sát đầu tư công trên khía cạnh tổng thể, phát hiện các vấn đề lớn, nhằm bảo đảm tính tuân thủ pháp luật của các chủ thể trong mối quan hệ đầu tư công.
Hoạt động giám sát phải mang tính độc lập cao, bảo đảm khách quan, trung thực, không bị chi phối bởi quyền lực điều hành và phân chia lợi ích, tương tự như hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Bên cạnh đó, các cơ quan quản lý thuộc Chính phủ cần tăng cường hiệu quả của hệ thống thanh tra, phối hợp với các cơ quan quản lý chuyên ngành thực hiện kiểm tra thường xuyên việc thực hiện các dự án đầu tư công.
Điều quan trọng của việc đánh giá, giám sát là phát hiện sớm các sai phạm, ngăn ngừa, hạn chế các hậu quả xấu có thể xảy ra và đưa ra các cảnh báo giúp các cơ quan quản lý có chính sách, biện pháp kịp thời, hợp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư công, tránh tình trạng buông lỏng quản lý dẫn đến đầu tư công tràn lan, không hiệu quả như đầu tư của các địa phương, DNNN.
Bảo đảm công khai, minh bạch trong đầu tư công
Đây là những nội dung mới tại Dự thảo Luật, quy định cụ thể 12 nội dung phải công khai minh bạch và người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện việc công khai các nội dung đầu tư công theo quy định của pháp luật. Dự thảo Luật quy định rõ 11 điều cấm trong công tác đầu tư công sẽ là cơ sở pháp lý tốt cho các văn bản dưới luật về chế tài xử phạt.
Pháp luật đầu tư công cũng như pháp luật liên quan cần có chế tài cụ thể, hợp lý đối với từng loại vi phạm nhằm loại bỏ các nguyên nhân gây tình trạng phổ biến là đầu tư chậm, kém hiệu quả như: chế tài đối với chủ dự án đầu tư công buộc phải có khả năng cân đối vốn đầu tư khi đề xuất dự án, lập kế hoạch; chế tài ràng buộc trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân; chế tài buộc phải thực hiện đúng tiến độ giải phóng mặt bằng; chế tài trong tổ chức đấu thầu; chế tài trong việc bảo đảm chất lượng quản lý dự án và chế tài trong quá trình giải ngân, thanh quyết toán, bàn giao, nghiệm thu, sử dụng công trình đúng mục đích,…
Ngay cả đối với các cơ quan quản lý nhà nước cũng cần làm rõ chế tài đối với từng hành vi vi phạm, kể cả người có thẩm quyền quyết định trong thẩm định, phê duyệt dự án, kế hoạch đầu tư công, quyết định chủ trương đầu tư công và quyết định dự án đầu tư công để bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật. Có làm được như vậy thì các công cụ pháp luật mới phát huy hiệu quả, nếu không Luật Đầu tư công sẽ trở thành “luật treo”, không thực hiện được hoặc thực hiện sai nhưng không có biện pháp xử lý.
Một số giải pháp về thực thi pháp luật về đầu tư công
- Bên cạnh việc ban hành kế hoạch đầu tư, cần có các quy định hướng dẫn các cơ quan quản lý kiểm soát chặt chẽ để bảo đảm việc tuân thủ nghiêm kỷ luật đầu tư theo kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước, hạn chế việc bổ sung, thay đổi danh mục dự án một cách tuỳ tiện. Đặc biệt trong quá trình triển khai thực hiện chính sách, cần kiểm soát chặt chẽ việc thực hiện các nguyên tắc của đầu tư công, ví dụ, một số dự án lấy lý do để bảo đảm nguyên tắc thị trường trong bài toán đầu tư “đổi đất lấy hạ tầng” đã biến tướng thành “đổi đất lấy tiền”, chỉ mang lại lợi ích cho nhà đầu tư, mà không đạt mục tiêu của đầu tư công.
- Nâng cao chất lượng thẩm định quy hoạch, kế hoạch đầu tư công của các cơ quan chuyên môn ở tất cả các cấp, đáp ứng yêu cầu có tầm nhìn xa về mặt không gian, thời gian, bảo đảm tính liên ngành và tính đồng bộ hoặc hỗ trợ, thúc đẩy nhau cùng phát triển trong phạm vi vùng, quốc gia, giữa các ngành với nhau, giữa các giai đoạn phát triển cần có sự kế thừa và sát với thực tiễn của từng thời kỳ.
- Tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước bằng nhiều hình thức như: nâng cao năng lực của các tổ chức thanh tra chuyên ngành về kế hoạch, quy hoạch, tài chính, xây dựng,… để đáp ứng yêu cầu kiểm tra, thanh tra và phát hiện kịp thời các vi phạm; tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý và cơ quan thanh tra, kiểm tra, điều tra nhằm phát hiện sớm các vi phạm và có biện pháp ngăn chặn kịp thời, không để hậu quả kéo dài, khó xử lý.
- Đồng thời với giám sát của các cơ quan nhà nước, chính sách đầu tư công cũng cần có các biện pháp nhằm tăng cường công khai, minh bạch trong toàn bộ quá trình lập, thực hiện đầu tư công tạo điều kiện cho các tổ chức giám sát của cộng đồng tích cực phát hiện các sai phạm trong đầu tư công, tạo ra áp lực phải thực hiện đầu tư công có hiệu quả.
- Sau quá trình thanh tra, kiểm tra, giám sát, cần xử lý nghiêm các sai phạm bằng các chế tài hiện hành về hành chính, hình sự và dân sự để bảo đảm hiệu lực của việc thực thi các quy định pháp luật về đầu tư công, bảo đảm sự tôn nghiêm của pháp luật

 


[1] http://vneconomy.vn/20140331080051463P0C9920/nhin-tu-vu-tc-ma-tran-quan-ly-oda.htm.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 11(267), tháng 6/2014)


Thống kê truy cập

33717693

Tổng truy cập