Gần 9 năm thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước[1](KTNN) cho thấy, một số tồn tại của Luật KTNN như phạm vi, đối tượng kiểm toán; nhiệm vụ tiền kiểm; giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán, đơn vị được kiểm toán; biên bản kiểm toán; công tác kiểm soát chất lượng mang yếu tố ngoại kiểm ... có liên quan đến hoạt động kiểm toán, kiểm soát chất lượng báo cáo kiểm toán, giá trị của báo cáo kiểm toán … chưa được sửa đổi, bổ sung; mối quan hệ giữa cơ quan KTNN với các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan liên quan còn thiếu những quy định chi tiết, thiếu các chế tài cần thiết để xử lý trách nhiệm, xử lý hậu quả, nhất là những quy định liên quan tới việc xử lý tổ chức, cá nhân không thực hiện các kiến nghị của KTNN. Để kịp thời thể chế hoá Hiến pháp năm 2013, ngoài việc sửa đổi Luật KTNN để khắc phục những tồn tại, hạn chế đã bộc lộ, còn phải sửa đổi, bổ sung các luật liên quan để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
1. Cần thống nhất cách hiểu thuật ngữ
Khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013 quy định: “KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”. Còn Điều 14 Luật KTNN hiện hành quy định: “Chức năng của KTNN: KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”. Vấn đề đặt ra là, trong hai quy định này, có gì khác biệt "giữa tài chính nhà nước và tài chính công”; “giữa tài sản nhà nước và tài sản công"?
Theo Giáo trình quản lý tài chính công của Học viện Tài chính, "tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội".
Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Khoản 1 Điều 55 Hiến pháp năm 2013 nêu rõ: ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật.
Như vậy, xét về bản chất và nội hàm thì không có gì mâu thuẫn, đây chỉ là cách thể hiện bằng các thuật ngữ khác nhau. Do đó, để hệ thống pháp luật thống nhất thì những điều khoản đang được thể hiện bằng thuật ngữ “tài chính nhà nước”, “tài sản nhà nước” trong Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi) cần được sửa là “tài chính công”, “tài sản công” và phải cụ thể hoá một bước.
2. Một số vấn đề cần có sự thống nhất về quan điểm sửa đổi
Về tài chính công, trong đó ngân sách nhà nước quy định tại khoản 1 Điều 55 Hiến pháp năm 2013
Ngân sách nhà nước (NSNN) đều được Luật KTNN hiện hành cũng như Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi) quy định tại nhiều điều khoản. NSNN bao gồm hoạt động thu, chi NSNN, vừa là mục đích, vừa là đối tượng kiểm toán của KTNN. Vì vậy, cần thống nhất cách hiểu và áp dụng, nhất là đối với các đơn vị có nghĩa vụ nộp thuế, bởi vì:
- Về thực hiện nhiệm vụ tiền kiểm: Thực tiễn thời gian qua cho thấy, thực hiện nhiệm vụ tiền kiểm của KTNN còn ở mức độ khiêm tốn, nguyên nhân thì có nhiều, trong đó, có nguyên nhân từ các quy định trong Luật KTNN hiện hành chưa cụ thể. Vì vậy, việc bổ sung nội dung quy định: ý kiến và kết quả kiểm toán của KTNN là cơ sở phục vụ hoạt động xem xét, quyết định dự toán, phân bổ và giám sát ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) tại khoản 2 Điều 73 và khoản 4 Điều 13 Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi lần 10) là phù hợp.
- Về kiểm toán các doanh nghiệp - đơn vị có nghĩa vụ nộp thuế: Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi) đã bổ sung khoản 5 (mới) tại Điều 4: “Cơ quan, ..., doanh nghiệp, ... có quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công”. Như vậy, theo Dự thảo Luật thì doanh nghiệp nói chung, không chỉ doanh nghiệp nhà nước (DNNN) hoạt động kinh doanh trong nền kinh tế là đối tượng áp dụng Luật KTNN (vì liên quan đến thuế, phí là nguồn thu chủ yếu của NSNN ...) mà còn có một số doanh nghiệp liên quan đến tài chính công, tài sản công (DNNN và doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước) nữa.
Quy định như Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi) là phù hợp với quy định tại khoản 5 Điều 161 Luật Doanh nghiệp về nội dung quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp và phù hợp với tinh thần Hiến pháp năm 2013. Nhưng trên thực tế, qua gần 9 năm thực thi Luật KTNN, KTNN mới chỉ thực hiện việc đối chiếu số liệu về thực hiện nghĩa vụ thuế của các doanh nghiệp có quản lý, sử dụng tài chính công dưới 51% vốn điều lệ; đối với doanh nghiệp FDI, doanh nghiệp tư nhân, KTNN chưa thực hiện kiểm toán.Việc kiểm tra, thanh tra thuế hiện nay còn do nhiều ngành chức năng thực hiện: ngành thuế và thanh tra chuyên ngành, Thanh tra Chính phủ.
Bên cạnh đó, Luật Kiểm toán độc lập và hướng dẫn của Chính phủ có quy định về đối tượng bắt buộc phải kiểm toán như: doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, tổ chức tín dụng thành lập và hoạt động theo Luật Các tổ chức tín dụng, bao gồm cả chi nhánh ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam ... Các DNNN, doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước, doanh nghiệp thực hiện dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A (trừ dự án thuộc lĩnh vực bí mật) quy định tại điểm a, b, c khoản 2 Điều 37 Luật Kiểm toán độc lập thuộc diện kiểm toán bắt buộc Báo cáo tài chính hàng năm nhưng không thể thay thế cho việc kiểm toán của KTNN.
Từ thực tiễn nêu trên, Ban soạn thảo cần cân nhắc để quy định sao cho vừa phù hợp thực tiễn, vừa bảo đảm tính bao quát và thống nhất, khả thi, tránh chồng chéo nhưng vẫn đạt được mục đích của KTNN; trong đó, không loại trừ thực hiện việc kiểm toán, hoặc thẩm định lại kết quả kiểm toán của các đơn vị kiểm toán độc lập về thực hiện nghĩa vụ thuế khi xét thấy cần thiết.
Về Hội đồng KTNN
Để bảo đảm chất lượng và tính khách quan trong việc thẩm định, tái thẩm định nhằm xử lý những khiếu nại của các đơn vị được kiểm toán hoặc của các kiểm toán viên, đề nghị Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi) quy định cụ thể về tổ chức Hội đồng KTNN; chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng KTNN; nguyên tắc làm việc của Hội đồng KTNN; thành phần Hội đồng KTNN vừa có đại diện của KTNN, vừa có đại diện của cơ quan dân cử nhưng có nghiệp vụ kế toán, tài chính và pháp luật kinh tế.
Quy mô KTNN càng lớn, càng phức tạp thì việc phân công, phân cấp, chế độ trách nhiệm càng phải rõ ràng, chi tiết và cụ thể nhưng vẫn bảo đảm tuyệt đối nguyên tắc độc lập về chuyên môn, nghiệp vụ; về tổ chức và quản lý là tập trung, thống nhất và được quy định ngay trong Luật (ví dụ: Kiểm toán khu vực và chuyên ngành có được quyền thực hiện quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm cấp phòng không?). Về phân cấp, đề nghị chú ý bảo đảm cho cấp dưới đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm phù hợp với phạm vi quản lý; do đó, cần rà soát kỹ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức có chức năng quản lý hoặc có chức năng tham mưu, vai trò của từng tổ chức, cá nhân để kiện toàn tổ chức, tăng cường hiệu lực và hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ.
Đối với các cơ quan tham mưu thuộc KTNN đề nghị được phân công cụ thể nhiệm vụ và được luật hoá, tránh chồng chéo chức năng, nhiệm vụ hoặc trống chức danh về quản lý. Thực hiện thuận lợi, bảo đảm quyền hoạt động độc lập về chuyên môn, nghiệp vụ của từng kiểm toán viên, của Đoàn kiểm toán và của cả cơ quan KTNN gắn với trách nhiệm cá nhân; bảo đảm tính chính xác, trung thực, khách quan, minh bạch về số liệu trong các kết luận, kiến nghị của kiểm toán viên, của Đoàn kiểm toán và của KTNN.
Nhiệm vụ, quyền hạn, tiêu chuẩn cụ thể (khoản 3 Điều 31 Dự thảo Luật KTNN sửa đổi) của từng ngạch kiểm toán viên nhà nước và các vấn đề, nội dung khác đã có quy định nhưng đang được điều chỉnh bởi các văn bản quy phạm pháp luật khác (dưới luật, như Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội). Đề nghị rà soát, xem xét và cân nhắc để có thể thực hiện luật hóa các quy định về nội dung này.
Về các hành vi vi phạm pháp luật về KTNN, đề nghị bổ sung hành vi:“Tổ chức, cá nhân của KTNN đưa ra kết luận, kiến nghị chưa đủ căn cứ pháp lý hoặc có căn cứ pháp lý song căn cứ pháp lý đó đã hết hiệu lực pháp luật gây lãng phí”. Đồng thời, tiếp tục rà soát để bảo đảm quy định được đầy đủ, bao quát và toàn diện.
Về xử lý vi phạm và bồi thường thiệt hại, theo quy định tại khoản 4 Điều 24, Luật Xử phạt vi phạm hành chính thì: “Mức phạt tiền tối đa đối với lĩnh vực mới chưa được quy định tại khoản 1 Điều này do Chính phủ quy định sau khi được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Như vậy, việc quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN thuộc thẩm quyền của Chính phủ sau khi được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Do vậy, đề nghị thiết kế rõ các hành vi vi phạm để tránh chồng chéo với các luật có liên quan.
Về giải quyết khiếu nại, tố cáo, quy định tại Điều 78 và 79 của Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi lần 10), đề nghị quy định cụ thể hơn về trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại; quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán.
Về quyền hạn của KTNN, quy định tại khoản 5 Điều 14 của Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi lần 10); trong đó có quy định “Xử lý theo thẩm quyền”. Đề nghị làm rõ KTNN có quyền xử lý những hành vi vi phạm pháp luật nào cho phù hợp nội dung đã nêu trên.
3. Các luật liên quan cần thống nhất sửa đổi, bổ sung về nội dung:
- Với Luật NSNN:
Mặc dù tại Điều 64 và 66 Luật NSNN năm 2002 cũng đã quy định nhiệm vụ kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách của KTNN, theo chúng tôi, nên bổ sung quy định rõ hơn về nhiệm vụ quyền hạn của KTNN trong Luật NSNN, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của KTNN, kịp thời cung cấp thông tin phục vụ Quốc hội, Chính phủ, HĐND và UBND các cấp.
Luật NSNN năm 2002 chưa quy định nhiệm vụ kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách của KTNN như quy định tại điểm 4, Điều 15 Luật KTNN. Do vậy, cần nghiên cứu bổ sung nội dung này vào Luật NSNN.
Đồng thời, việc công khai kết quả kiểm toán quyết toán ngân sách theo quy định tại Điều 13 Luật NSNN còn chưa cụ thể.
Luật NSNN và Luật KTNN quy định việc kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN các cấp được thực hiện trước khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách. Tuy nhiên, theo quy định của Luật NSNN và văn bản hướng dẫn thi hành thì thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các bộ, ngành, địa phương là quá dài (chậm nhất trước ngày 1/10 năm sau)
[2] nên thực tế cho thấy, việc kiểm toán để phục vụ HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách theo luật gặp nhiều khó khăn do hạn chế về mặt thời gian, có nhiều cuộc kiểm toán không thực hiện kiểm toán trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Do vậy, cần nghiên cứu thay đổi thời gian hoàn thành báo cáo quyết toán ngân sách phù hợp với thực tế hoặc đổi mới kế hoạch kiểm toán, đảm bảo tính khả thi và thống nhất cho Luật NSNN và Luật KTNN.
- Với Luật Quản lý thuế:
Thu NSNN bao gồm các nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí, thu khác, trong đó thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Theo quy định của Luật KTNN thì công tác quản lý thu nộp NSNN là đối tượng kiểm toán của KTNN và thực tế kiểm toán những năm gần đây cho thấy, tình trạng gian lận, trốn thuế, thất thu thuế còn khá phổ biến. Tuy nhiên, nội dung kiểm toán công tác quản lý thuế chưa được quy định trong Luật Quản lý thuế. Để đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất giữa các luật và tăng cường vai trò của KTNN trong hoạt động kiểm toán công tác quản lý thuế, phí - lệ phí, cần bổ sung nội dung về trách nhiệm KTNN trong kiểm toán công tác quản lý thuế của KTNN vào Luật Quản lý thuế.
- Với Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước:
Tài sản nhà nước do cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị xã hội được Nhà nước giao quản lý, sử dụng cho các mục đích nhất định, đây là nguồn lực lớn của quốc gia cần được quản lý chặt chẽ. Thực tế cho thấy, việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước thời gian qua còn thiếu chặt chẽ, kém hiệu quả. Do vậy, để tăng cường quản lý chặt chẽ, có hiệu quả tài sản nhà nước và sự thống nhất, đồng bộ trong các quy định về hoạt động KTNN, cần phải bổ sung nội dung quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của KTNN trong Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước như quy định tại Điều 5 Luật KTNN hiện hành cũng như Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi).
- Với Luật Quản lý nợ công:
Theo quy định tại Điều 5 Luật KTNN và Điều 5 Dự thảo Luật KTNN, có thể hiểu nợ công cũng là đối tượng kiểm toán của KTNN. Tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm, quyền hạn của KTNN trong việc kiểm toán nợ công. Do vậy, cần nghiên cứu bổ sung Luật Quản lý nợ công, Luật KTNN một số nội dung quy định về trách nhiệm, quyền hạn của KTNN trong việc kiểm toán nợ công, nhằm phát huy vai trò của KTNN trong việc kiểm toán để xem xét mức vay nợ, mức an toàn nợ quốc gia, đưa ra các giải pháp, kiến nghị quản lý, sử dụng nợ công có hiệu quả.
- Với Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí:
Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đều có nội dung quy định về trách nhiệm của KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Hiện nay, vai trò và trách nhiệm của KTNN trong lĩnh vực này ngày càng được nâng cao, nhất là trong bối cảnh toàn Đảng, toàn dân đang quyết tâm thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần 4 và lần 5 khóa XI. Vì vậy, đề nghị tiếp tục nghiên cứu để tiến hành hoàn thiện các luật có liên quan đến lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí./.
* Vụ Tài chính - Ngân sách, Văn phòng Quốc hội
[2] Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính.
