Chúng ta đã xây dựng được bộ khung pháp lý ban đầu với thành quả là Luật số 05/2003/QH về  Hoạt động giám sát của Quốc hội, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, góp phần bảo đảm cho Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất; Luật này quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Theo đó:

Về thẩm quyền giám sát: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có thẩm quyền giám sát chung đối với tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là giám sát các hoạt động thu - chi của NSNN. Cụ thể tại khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và khoản 2 Điều 7 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: Quốc hội có quyền quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN.

Với quyền hạn giám sát và quyết định vô cùng quan trọng liên quan đến cả ba khâu trong quy trình NSNN, mỗi một quyết định của Quốc hội đều tác động và ảnh hưởng to lớn tới sự phát triển chung của nền kinh tế. Quyền giám sát NSNN đó được biểu hiện thông qua việc giám sát tại kỳ họp của đại biểu Quốc hội; thông qua các cơ quan chuyên trách (như UBTVQH, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính ngân sách) và việc thành lập các đoàn giám sát chuyên trách và Ủy ban lâm thời.

Việc thực hiện quyền giám sát và hoạt động thực tế của các đại biểu cũng như các cơ quan chuyên trách đang từng bước khẳng định được tinh thần trách nhiệm và tính hiệu quả trong quá trình quản lý NSNN.

Về phương thức giám sát: thông qua quá trình chất vấn của các đại biểu và các cuộc họp các Ủy ban của Quốc hội cho thấy, các báo cáo về lập dự toán và quyết toán NSNN đã thực hiện đầy đủ các quy định của Luật NSNN và quy định tại Nghị quyết số 387/UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của UBTVQH và Nghị định số 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ. Bên cạnh đó còn có hình thức giám sát theo chuyên đề và giám sát đột xuất, tất cả đều nhằm điều chỉnh những sai phạm và thiếu sót nhằm bảo đảm kỷ luật tài chính tổng thể, chống tham nhũng, thất thoát và kém hiệu quả.

Tuy nhiên, xét về khía cạnh pháp lý thì vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề làm hạn chế quyền giám sát của Quốc hội. Cụ thể liên quan đến:

- Quy định hoạt động chất vấn, quy định về chủ thể chịu chất vấn: Theo các quy định hiện hành thì Quốc hội đã tự hạn chế quyền giám sát tối cao của mình khi không chất vấn một số chủ thể như Tổng KTNN hoặc Tổng giám đốc KBNN. Ví dụ: pháp luật quy định Quốc hội có quyền giám sát đối với hoạt động của KTNN, thậm chí thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra nhưng không có văn bản nào quy định về việc chất vấn đối với Tổng KTNN. Pháp luật cũng chưa quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan của Chính phủ, các địa phương, cơ quan tổ chức chịu sự giám sát dẫn đến tình trạng các chủ thể chưa thực hiện nhiệm vụ của mình một cách hiệu quả, với tinh thần trách nhiệm cao và tích cực, sáng tạo. Bên cạnh đó, nhiều quy định còn mang tính chung chung như trình tự, thủ tục, công tác phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị. Chưa có quy định cụ thể về chế tài xử lý các đối tượng vi phạm Luật về Hoạt động giám sát Quốc hội. Vẫn còn thiếu những quy định về chế độ cung cấp thông tin để giám sát hoạt động của Chính phủ. Chính vì sự thiếu hụt và khiếm khuyết đó nên rất cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện hơn nữa các văn bản pháp luật liên quan nhằm điều chỉnh kịp thời và nâng cao tinh thần trách nhiệm, tính công khai minh bạch.

- Quy định về tổ chức hoạt động chất vấn, như chuẩn bị chất vấn, thực hiện trả lời chất vấn, ra nghị quyết sau khi chất vấn và trách nhiệm thực hiện cam kết của người bị chất vấn chưa cụ thể nên dẫn đến hiệu quả không cao. Bên cạnh đó, vẫn còn thiếu các quy định thực thi về hoạt động của Ủy ban điều tra lâm thời của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND).

Theo Luật số 11/2003/QH11 về Tổ chức HĐND và UBND, HĐND các cấp có thẩm quyền giám sát đối với hoạt động NSNN ở địa phương theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND. Hoạt động giám sát của HĐND có sự khác biệt so với Quốc hội, đó là thẩm quyền và quy mô giám sát vì HĐND các cấp chỉ giới hạn trong phạm vi địa phương. Cụ thể: việc giám sát của HĐND tại kỳ họp, hoạt động của Ban Kinh tế thuộc HĐND cấp tỉnh và các Ban của HĐND, của đại biểu HĐND trong hoạt động thu - chi NSNN. Đối với các đại biểu HĐND, công tác giám sát phải nghiêm chỉnh chấp hành và tuân thủ Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý, sử dụng NSNN, vốn nhà nước, tài sản nhà nước, lao động, thời gian lao động trong khu vực nhà nước; quản lý, khai thác và sử dụng tài nguyên; hoạt động sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.

Việc các cơ quan HĐND và đại biểu HĐND thực hiện tốt chức năng giám sát NSNN được coi là thước đo về tính minh bạch, hiệu quả và ngăn ngừa các biểu hiện tham nhũng, lãng phí. Tuy nhiên, hiện vẫn còn những tồn tại về hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND: như tại địa phương, pháp luật hiện hành quy định đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND và các thành viên khác của UBND, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng cấp, nhưng nhiều chủ thể liên quan đến hoạt động thu - chi NSNN tại địa phương không thuộc đối tượng bị chất vấn như Cục trưởng Cục thuế, Giám đốc KBNN cấp tỉnh… là những vị trí và cơ quan hết sức quan trọng trong hoạt động NSNN tại địa phương. Cần phải bổ sung, hoàn thiện các văn bản luật nhằm tăng cường các hoạt động giám sát NSNN.

Chính phủ và UBND các cấp là cơ quan giám sát đối với hoạt động quản lý ngân sách của chính mình. Đây là hoạt động “tự giám sát”, chủ yếu là các hoạt động kiểm tra, thanh tra. Hệ thống cơ quan thanh tra hiện nay được tổ chức và hoạt động thống nhất theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010. Tuy nhiên, theo cách thức hiện nay, khi thanh tra phát hiện hành vi vi phạm trong lĩnh vực NSNN (tham nhũng, lãng phí) thì các cơ quan này chỉ có thể báo cáo và khuyến nghị, việc có tiếp tục gửi tới cơ quan điều tra hay không phụ thuộc vào người đứng đầu tổ chức, đơn vị. Điều đó cho thấy sự khiếm khuyết và thiếu đi tính trung thực, khách quan và đặc biệt là tính độc lập trong tổ chức bộ máy giám sát.

KBNN là cơ quan quản lý nhà nước về quỹ NSNN; thực hiện huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật. Để đánh giá một cách khách quan và đầy đủ hoạt động giám sát của KBNN, cần xem xét toàn diện từ các khoản chi của NSNN, bao gồm chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản, cụ thể:

-   Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN: Pháp luật đã quy định rõ về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan trong việc giám sát chi tiêu NSNN, trong đó KBNN đóng vai trò trực tiếp là cơ quan kiểm soát chi cuối khi thực hiện xuất quỹ NSNN. Bên cạnh đó, pháp luật cũng đã có một loạt các văn bản quy định về nguyên tắc, nội dung, hình thức và phương thức kiểm soát chi: Thông tư số 161/2012/TT-BTC ngày 2/10/2012 của Bộ Tài chính quy định về trình tự, thủ tục kiểm soát chi NSNN qua KBNN; tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí hành chính của các đơn vị sử dụng NSNN được quy định trong Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ hay Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 26/6/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế, và tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; Thông tư số 164/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định về thu chi tiền mặt qua hệ thống KBNN, ghi nhận nguyên tắc thanh toán không dùng tiền mặt trong chi NSNN và khuyến khích trong thu NSNN. Cùng với việc chuyển từ phương thức kiểm soát, thanh toán chi thường xuyên theo hạn mức chi quý sang quản lý theo dự toán ngân sách hàng năm đã giảm bớt thủ tục trong thanh toán và tăng tính minh bạch. Kiểm soát cam kết chi đã được quy định tại Thông tư số 113/2008/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 27/11/2008. 

-  Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN: Pháp luật đã quy định rõ vai trò và trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước và nhà thầu, trong đó KBNN được giao việc quản lý và kiểm soát chi tiêu vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN và trái phiếu Chính phủ; kiểm soát thanh toán vốn cho nhà thầu theo đúng quy định trong hợp đồng. Tuy nhiên việc giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn có sự tham gia của một số cơ quan quản lý như cơ quan kế hoạch và đầu tư nên đã làm cho công tác kiểm soát bị phân tán: đối với vốn đầu tư trực tiếp từ NSNN được giải ngân qua KBNN căn cứ vào kế hoạch vốn được giao; cơ quan tài chính kiểm soát hồ sơ đề nghị rút vốn của các dự án thuộc nguồn vốn ODA qua tài khoản đặc biệt.

KTNN là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Trên thực tế, KTNN đã từng bước góp phần tích cực trong việc cung cấp thông tin, tư vấn để Quốc hội có thêm căn cứ giám sát dự toán NSNN, làm minh bạch tài chính ngân sách thông qua việc kiểm toán báo cáo tài chính của các tổ chức, các cấp ngân sách. Song việc giám sát của KTNN đến nay vẫn không tránh khỏi những hạn chế:

-  Luật KTNN chưa quy định cụ thể nhiệm vụ kiểm toán thuế nói chung của cơ quan KTNN cũng như thẩm quyền kiểm toán nghĩa vụ nộp NSNN của các tổ chức, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế.

-  Chưa có sự phân tách rõ ràng chức năng kiểm toán và chức năng tự đánh giá của Chính phủ. Chức năng kiểm toán tuân thủ của KTNN đôi khi nhầm lẫn với hoạt động thanh tra, kiểm tra của Nhà nước khi kiểm toán có quyền đánh giá việc tuân thủ các quy chế nội bộ của đơn vị sử dụng ngân sách.

Điều đó cho thấy, vai trò, chức năng của KTNN rất quan trọng nhưng chưa tương xứng với địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam so với KTNN các nước có địa vị pháp lý tương tự.

- Pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải đảm bảo tính toàn diện và sâu rộng: do hoạt động thu - chi NSNN gắn liền với lợi ích, trách nhiệm và quyền hạn của nhiều chủ thể khác nhau nên việc hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này thực sự là một yêu cầu khách quan và vô cùng bức thiết. “Miếng bánh ngân sách” thì nhỏ mà nhu cầu chi cho đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi trả nợ hàng năm quá lớn, do đó sự điều chỉnh của pháp luật về giám sát NSNN không chỉ mang tính toàn diện mà còn phải sâu rộng, bao trùm lên toàn bộ quá trình lập dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN. Từ đó, làm cơ sở pháp lý quan trọng điều chỉnh, giám sát NSNN một cách hiệu quả, chống thất thoát, tham nhũng và lãng phí.

- Pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải đảm bảo tính đồng bộ: bất kỳ hệ thống pháp luật của quốc gia nào cũng cần phải đảm bảo tính đồng bộ. Tính đồng bộ được thể hiện qua các quy định của pháp luật do Nhà nước ban hành có mối quan hệ nội tại thống nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau, không được mâu thuẫn hay trùng chéo, nhằm hướng tới sự hiệu quả, minh bạch và nhất quán.  

- Pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải phù hợp với thực tiễn:với thực tiễn nước ta hiện nay, nguồn thu NSNN có hạn mà nhu cầu chi thì lớn, chúng ta không chỉ phải gồng mình trả các khoản nợ cũ mà còn phải tiếp tục vay thông qua các nguồn vốn trong và ngoài nước khác nhau nhằm ổn định và phát triển kinh tế. Trước những đòi hỏi và thách thức như vậy, yêu cầu các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát NSNN phải bám sát thực tiễn, lấy thực tiễn làm gốc để kịp thời điều chỉnh một cách hợp lý, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý NSNN.

- Hiến pháp năm 2013 đã quy định thẩm quyền của Quốc hội trong lĩnh vực NSNN là “… quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; … quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN” ( khoản 4 Điều 70). Từ quy định này, trong xu hướng phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương, Quốc hội sẽ giao cho địa phương quyền phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Quốc hội chỉ xem xét báo cáo quyết định NSNN được cơ quan có thẩm quyền trình lên.

- Theo Hiến pháp năm 2013, KTNN là một chế định hiến định độc lập. Vai trò của KTNN là hết sức quan trọng, cần phải tạo ra cơ chế độc lập để KTNN đủ mạnh, thực quyền trong việc kiểm tra, giám sát và kiểm soát việc quản lý và sử dụng NSNN, làm trong sạch và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Do vậy, cần thiết phải hoàn thiện nhanh chóng tổ chức và hoạt động của KTNN (hệ thống chuẩn mực kiểm toán, quy trình kiểm toán, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán để nâng cao chất lượng kiểm toán) hướng tới minh bạch, hiệu quả trong công tác quản lý NSNN.

- Hoàn thiện Luật NSNN năm 2002: Luật NSNN năm 2002 cần được sửa đổi phù hợp với tinh thần Hiến pháp năm 2013, bổ sung thêm một số quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của KTNN trong công tác lập và quyết toán NSNN; bổ sung, sửa đổi Luật NSNN năm 2002 theo hướng phân biệt rõ phạm vi của NSNN và các quỹ tài chính ngoài NSNN; bổ sung quy định về địa vị pháp lý của KBNN để tăng cường tính minh bạch và hiệu quả hoạt động cho KBNN.

- Tiếp tục hoàn thiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội: Phân định rõ thẩm quyền giám sát cũng như xây dựng cơ chế phối hợp hoạt động giám sát giữa các cơ quan của Quốc hội và với Quốc hội; cần mở rộng quyền chất vấn của Quốc hội cho phép Quốc hội chất vấn Tổng KTNN, Tổng Giám đốc KBNN, có văn bản đánh giá kết quả chất vấn và trả lời chất vấn, làm cơ sở pháp lý cho Quốc hội theo dõi giải quyết các nội dung “hậu chất vấn” để nâng cao hiệu quả giám sát. Bên cạnh đó, hoàn thiện việc xây dựng Luật Tổ chức Chính quyền địa phương để có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh.

- Tiếp tục hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội: Cụ thể, tăng cường cả về số lượng và chất lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách có am hiểu về lĩnh vực tài chính ngân sách.

- Không ngừng công khai, minh bạch hoạt động giám sát NSNN: Đây thực sự là vấn đề nhạy cảm, vì công khai đến đâu và minh bạch đến đâu luôn là nội dung thắc mắc của nhiều đại biểu Quốc hội và hầu hết người dân. Chúng ta càng rõ ràng, minh bạch hóa cao trong chu trình ngân sách thì mức độ hiệu quả trong quản lý NSNN càng cao.

Có thể thấy, còn rất nhiều vấn đề đang tồn tại, phức tạp, trùng chéo, đan xen cần phải được nâng cấp, sửa đổi, bổ sung và không ngừng hoàn thiện các quy định của pháp luật về giám sát NSNN một cách đầy đủ, sâu rộng và khoa học để hướng tới những tiêu chí: minh bạch, hiệu quả và văn minh trong xu thế hội nhập toàn cầu./.

 

---