Suốt một thời gian dài, trong pháp luật nước ta, thuật ngữ viên chức không thực sự có ý nghĩa xác định, nên pháp luật cũng không có quy định riêng mang tính đặc thù đối với viên chức. Điều này phù hợp với điều kiện lịch sử, xã hội cụ thể của nước ta trong những năm trước đây. Tuy nhiên, cùng với yêu cầu phân công lao động ngày càng rõ rệt do xác định lại vai trò của Nhà nước đối với xã hội, lao động của những người trực tiếp sử dụng quyền lực nhà nước và những người không sử dụng quyền lực nhà nước (nhưng ít nhiều thay mặt nhà nước cung cấp những dịch vụ thiết yếu cho nhân dân - dịch vụ công) ngày càng có sự khác biệt. Nhu cầu chuyên biệt hóa trong sự điều chỉnh của pháp luật đối với những nhóm lực lượng lao động khác nhau này ngày càng lớn là nguyên nhân dẫn tới việc tách các quy định về viên chức ra khỏi các quy định về cán bộ, công chức và vì vậy, Luật Viên chức đã được ban hành.

Với 6 chương, 62 điều, Luật Viên chức đã đưa ra những quy định tương đối toàn diện, đầy đủ làm cơ sở cho việc xác định những người là viên chức, cho việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức và khen thưởng, xử lý vi phạm pháp luật đối với viên chức.

Nếu so sánh Luật Viên chức với Luật Cán bộ, công chức, có thể thấy những nét tương đồng nhất định giữa hai luật này. Sự tương đồng tập trung trong các quy định về quyền, nghĩa vụ của cán bộ, công chức và viên chức; về tuyển dụng công chức và viên chức; về đánh giá, biệt phái công chức và viên chức; về khen thưởng, xử lý vi phạm đối với công chức và viên chức… Sự tương đồng trong một số quy định của hai Luật này là tất yếu, vì hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức đều có mục đích chính là phục vụ lợi ích công. Những điểm hợp lý, tiến bộ của Luật Cán bộ, công chức so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức cũng được đưa vào Luật Viên chức như quy định về quyền, nghĩa vụ của cán bộ, công chức; đánh giá cán bộ, công chức; thời hạn, thời hiệu xử lý kỷ luật…

Mặc dù đều đảm bảo mục đích phục vụ lợi ích công, nhưng hoạt động của viên chức và các đơn vị sự nghiệp công lập đòi hỏi tính linh hoạt, chủ động, sáng tạo nhiều hơn so với cán bộ, công chức và các cơ quan nhà nước, đồng thời ít nhiều có tính cạnh tranh nên các quy định của Luật Viên chức cũng có những điểm đặc thù. Điều này thể hiện rõ nhất trong chế định hợp đồng làm việc.

Hợp đồng nói chung là sự thỏa thuận giữa các bên tham gia ký kết về việc xác lập, thay đổi, chấm dứt quyền, nghĩa vụ. Hợp đồng làm việc là sự thỏa thuận bằng văn bản giữa viên chức hoặc người được tuyển dụng làm viên chức với người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập về vị trí việc làm, tiền lương, chế độ đãi ngộ, điều kiện làm việc, quyền và nghĩa vụ của mỗi bên[1]. Có hai loại hợp đồng làm việc. Một là, hợp đồng xác định thời hạn. Hợp đồng này được áp dụng đối với người trúng tuyển làm viên chức. Hai là, hợp đồng không xác định thời hạn. Hợp đồng này áp dụng đối với trường hợp viên chức đã thực hiện xong hợp đồng xác định thời hạn được tiếp tục ký kết hợp đồng và trường hợp cán bộ, công chức chuyển thành viên chức. Nội dung hợp đồng ghi nhận sự thỏa thuận giữa hai bên về công việc, nhiệm vụ, vị trí việc làm, địa điểm làm việc; quyền và nghĩa vụ của các bên; loại hợp đồng, thời hạn, điều kiện chấm dứt hợp đồng; tiền lương, tiền thưởng, thời gian làm việc, thời gian nghỉ ngơi, điều kiện làm việc, vấn đề bảo hộ lao động…

So với chế độ viên chức là “người trong biên chế” trước đây, chế độ hợp đồng đã tạo sự thay đổi căn bản quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp công lập với viên chức. Về phía đơn vị sự nghiệp công lập, việc quản lý, sử dụng viên chức theo hợp đồng làm việc cho phép đơn vị có thể tuyển chọn và thường xuyên duy trì được đội ngũ những người làm việc có ý thức tổ chức kỷ luật, có năng lực chuyên môn tốt, bởi lẽ nếu viên chức trong thời gian thực hiện hợp đồng có thời hạn không đáp ứng yêu cầu của công việc thì khi hết hạn hợp đồng, người đứng đầu đơn vị sẽ không ký kết hợp đồng tiếp với người đó nữa. Còn nếu viên chức đang trong thời gian thực hiện hợp đồng không thời hạn thì đơn vị sự nghiệp công lập cũng có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng nếu viên chức có 02 năm liên tiếp bị phân loại đánh giá ở mức độ không hoàn thành nhiệm vụ hoặc viên chức bị buộc thôi việc theo quy định của Luật Viên chức. Về phía viên chức, sẽ không còn tâm lý ỷ lại sự an ổn của người “vào biên chế đã khó, ra khỏi biên chế còn khó hơn” nên phải thường xuyên trau dồi kinh nghiệm, học hỏi kiến thức để đáp ứng yêu cầu của công việc. Đồng thời, viên chức cũng không bị ràng buộc mãi mãi với một đơn vị cụ thể mà có thể lựa chọn cho mình nơi làm việc, vị trí việc làm, loại công việc phù hợp với nhu cầu, khả năng của mình tương đối dễ dàng thông qua việc chấm dứt hợp đồng làm việc ở đơn vị này để dự tuyển vào đơn vị khác. Về nguyên tắc, cả viên chức và đơn vị sự nghiệp công lập đều có thể yêu cầu thay đổi, chấm dứt hợp đồng theo quy định của pháp luật. Những quy định này cho thấy mối quan hệ giữa viên chức với đơn vị sự nghiệp công lập sử dụng viên chức không phải là mối quan hệ quyền lực - phục tùng như giữa cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức của cơ quan mà mang tính chất khá bình đẳng, tương tự mối quan hệ giữa người lao động và người sử dụng lao động do luật lao động điều chỉnh.

Sự ra đời của Luật Viên chức với chế định hợp đồng làm việc chắc chắn sẽ tạo nên sự chuyển biến tích cực trong tuyển dụng, quản lý, sử dụng viên chức, qua đó ảnh hưởng tích cực đến chất lượng các dịch vụ công được cung cấp bởi các đơn vị sự nghiệp công lập. Lần đầu tiên chế định hợp đồng làm việc đối với viên chức được quy định tập trung, rõ ràng trong một văn bản có hiệu lực pháp lý cao nên chế định này tạo thành điểm nhấn quan trọng trong Luật Viên chức. Song cũng vì lý do trên mà chế định này lại có một số điểm chưa thật hài hòa, chặt chẽ.

Một là, quy định về các trường hợp thay đổi nội dung hợp đồng. Khoản 1 Điều 28 quy định về thay đổi nội dung hợp đồng làm việc “Trong quá trình thực hiện hợp đồng làm việc, nếu một bên có yêu cầu thay đổi nội dung hợp đồng làm việc thì phải báo cho bên kia biết trước ít nhất 03 ngày làm việc. Khi đã chấp thuận thì các bên tiến hành sửa đổi, bổ sung nội dung liên quan của hợp đồng làm việc. Trong thời gian tiến hành thoả thuận, các bên vẫn phải tuân theo hợp đồng làm việc đã ký kết. Trường hợp không thoả thuận được thì các bên tiếp tục thực hiện hợp đồng làm việc đã ký kết hoặc thoả thuận chấm dứt hợp đồng làm việc”. Quy định này chứa đựng các nội dung sau:

- Nhu cầu thay đổi nội dung hợp đồng: nhu cầu của bất kỳ bên tham gia ký kết nào;

- Lý do thay đổi nội dung hợp đồng: bất cứ lý do gì;

- Thời điểm đề xuất thay đổi nội dung hợp đồng: trong quá trình thực hiện hợp đồng;

- Quy trình thay đổi nội dung hợp đồng: (i) Bên có nhu cầu thay đổi đưa ra yêu cầu thay đổi nội dung hợp đồng; (ii) Bên kia chấp thuận việc thay đổi; (iii) Hai bên tiến hành sửa đổi, bổ sung nội dung hợp đồng;

- Trách nhiệm thi hành hợp đồng cũ trong thời gian chưa thỏa thuận xong;

- Phương hướng giải quyết nếu hai bên không thỏa thuận được nội dung mới của hợp đồng.

Khoản 3 Điều 32 quy định “Khi chuyển sang vị trí việc làm mới, việc sửa đổi, bổ sung nội dung hợp đồng làm việc hoặc có thay đổi chức danh nghề nghiệp được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 28 và Điều 31 của Luật này”. Quy định này nêu rõ lý do sửa đổi, bổ sung nội dung hợp đồng là do viên chức chuyển sang vị trí việc làm mới hoặc có thay đổi chức danh nghề nghiệp. Chẳng hạn các trường hợp viên chức được bổ nhiệm giữ chức vụ quản lý khi họ hết nhiệm kỳ nhưng không được bổ nhiệm lại và được bố trí vào vị trí việc làm theo nhu cầu công tác, phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ của viên chức (Khoản 3 Điều 37); viên chức sau khi được thôi giữ chức vụ quản lý hoặc được miễn nhiệm được bố trí việc làm theo nhu cầu công tác, phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ (Khoản 3 Điều 38); viên chức bị cấm hành nghề hoặc hạn chế hoạt động nghề nghiệp trong một thời hạn nhất định theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền được bố trí vào việc làm khác không liên quan đến hoạt động nghề nghiệp bị cấm hoặc bị hạn chế (Khoản 5 Điều 56). Các vấn đề khác về sửa đổi, bổ sung nội dung hợp đồng được thực hiện theo Khoản 1 Điều 28 nói trên. Kết hợp các quy định trên thì bất kỳ bên nào tham gia ký kết hợp đồng làm việc đều có thể yêu cầu thay đổi nội dung hợp đồng, kể cả trường hợp vị trí việc làm của viên chức có thay đổi hay không và vấn đề sửa đổi nội dung hợp đồng chỉ được đặt ra nếu có yêu cầu của một bên ký kết hợp đồng và được bên kia chấp thuận. Mặc dù quy định trên thể hiện rõ tính chủ động cần thiết của các bên tham gia ký kết hợp đồng, nhưng ngược lại, quy định đó trong một số trường hợp cũng có thể gây bất lợi cho viên chức.

Giả thiết rằng, viên chức chuyển sang vị trí việc làm mới và nếu áp dụng hợp đồng cũ viên chức sẽ bị bất lợi. Khi đó, có thể có hai tình huống xảy ra: tình huống thứ nhất, vì lý do nào đó, viên chức không ý thức một cách đầy đủ về sự thiệt thòi của mình nên không đưa ra yêu cầu thay đổi nội dung hợp đồng và người đứng đầu đơn vị cũng không đưa ra yêu cầu thay đổi nên hợp đồng cũ vẫn được giữ nguyên để thực hiện. Tình huống thứ hai, viên chức đưa ra yêu cầu thay đổi nội dung hợp đồng và yêu cầu này phải được người đứng đầu đơn vị sự nghiệp chấp thuận rồi sau đó hai bên thỏa thuận về nội dung cần thay đổi. Nếu yêu cầu của viên chức không được người đứng đầu đơn vị chấp thuận thì khả năng thay đổi nội dung hợp đồng không xảy ra. Khi đó viên chức chỉ có thể hoặc là chấp nhận nội dung hợp đồng cũ dù bất lợi cho mình, hoặc là đơn phương chấm dứt hợp đồng.

Trong trường hợp này, viên chức rõ ràng ở thế yếu trong khi bản chất của hợp đồng là sự thỏa thuận giữa các bên bình đẳng với nhau. Để tránh thiệt thòi cho viên chức, Khoản 3 Điều 32 không nên dẫn chiếu đến Khoản 1 Điều 28 về quy trình thay đổi nội dung hợp đồng mà nên có quy định riêng theo một trong hai hướng: một là, quy định trường hợp vị trí việc làm của viên chức thay đổi thì đơn vị sự nghiệp công lập phải có trách nhiệm chủ động đề xuất việc thay đổi nội dung hợp đồng; hai là, quy định trường hợp vị trí việc làm của viên chức thay đổi nếu viên chức có yêu cầu thay đổi nội dung hợp đồng thì đơn vị sự nghiệp phải có trách nhiệm cùng với viên chức thỏa thuận lại về nội dung hợp đồng, nếu không thỏa thuận được thì các bên tiếp tục thực hiện hợp đồng đã ký kết hoặc thỏa thuận chấm dứt hợp đồng làm việc.

Hai là, các trường hợp viên chức có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng. Theo Khoản 4 Điều 29 “Viên chức làm việc theo hợp đồng làm việc không xác định thời hạn có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng nhưng phải thông báo bằng văn bản cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập biết trước ít nhất 45 ngày; trường hợp viên chức ốm đau hoặc bị tai nạn đã điều trị 06 tháng liên tục thì phải báo trước ít nhất 03 ngày”, viên chức làm việc theo hợp đồng làm việc không xác định thời hạn có thể đơn phương chấm dứt hợp đồng vì bất cứ lý do gì, không bị hạn chế trong bất cứ trường hợp nào. Trong khi đó, theo Khoản 5 Điều này thì viên chức làm việc theo hợp đồng làm việc có thời hạn chỉ có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc trong 6 trường hợp sau:

- Không được bố trí theo đúng vị trí việc làm, địa điểm làm việc hoặc không được bảo đảm các điều kiện làm việc đã thỏa thuận trong hợp đồng làm việc;

- Không được trả lương đầy đủ hoặc không được trả lương đúng thời hạn theo hợp đồng làm việc;

- Bị ngược đãi; bị cưỡng bức lao động;

- Bản thân hoặc gia đình thật sự có hoàn cảnh khó khăn không thể tiếp tục thực hiện hợp đồng;

- Viên chức nữ có thai phải nghỉ việc theo chỉ định của cơ sở chữa bệnh;

- Viên chức ốm đau hoặc bị tai nạn đã điều trị từ 03 tháng liên tục mà khả năng làm việc chưa hồi phục.

 Như vậy, ngoài các trường hợp nói trên ra, viên chức đang thực hiện hợp đồng không thời hạn không được phép đơn phương chấm dứt hợp đồng. Thậm chí, theo Khoản 2 Điều 45, nếu viên chức đơn phương chấm dứt hợp đồng ngoài 6 trường hợp đã được quy định thì viên chức không được hưởng trợ cấp thôi việc.

So sánh trường hợp viên chức đơn phương chấm dứt hợp đồng đối với hai loại hợp đồng làm việc sẽ thấy quy định của pháp luật không hoàn toàn thỏa đáng.

Đối với hợp đồng xác định thời hạn: thực chất đây là một hình thức để đơn vị sự nghiệp có thời gian, điều kiện kiểm tra năng lực, trình độ, ý thức của người được tuyển dụng trước khi quyết định sử dụng họ lâu dài. Nếu năng lực, trình độ, ý thức của họ không đáp ứng được yêu cầu của công việc thì khi hết thời hạn hợp đồng, đơn vị có thể không ký kết hợp đồng tiếp và lựa chọn người khác thích hợp hơn. Hợp đồng xác định thời hạn ở đây hoàn toàn không mang tính chất vụ việc nên nếu viên chức chấm dứt hợp đồng trước khi hết hạn hợp đồng thì công việc không hề bị ảnh hưởng bất lợi. Trong khi đó, đối với hợp đồng không thời hạn: đây là trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập đã khẳng định được viên chức có đủ năng lực, trình độ, ý thức để hoàn thành nhiệm vụ và đã có kế hoạch sử dụng họ lâu dài, thậm chí có thể đã giao họ nắm giữ những vị trí, thực hiện những nhiệm vụ quan trọng của đơn vị. Do vậy, việc viên chức làm việc theo hợp đồng không thời hạn đơn phương chấm dứt hợp đồng có khả năng gây bất lợi cho đơn vị nhiều hơn so với việc viên chức làm việc theo hợp đồng xác định thời hạn. Kết quả so sánh này cho thấy, việc quy định không hạn chế các trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng đối với viên chức làm việc theo hợp đồng không thời hạn nhưng lại hạn chế các trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng đối với viên chức làm việc theo hợp đồng có thời hạn là thiếu sức thuyết phục.

Mặt khác, nếu so sánh với Luật Cán bộ, công chức thì cán bộ được xin thôi làm nhiệm vụ khi không đủ sức khỏe; không đủ năng lực, uy tín; theo yêu cầu nhiệm vụ; hoặc vì lý do khác (Điều 30 Luật Cán bộ, công chức); công chức được thôi việc trong trường hợp: do sắp xếp tổ chức; theo nguyện vọng và được cấp có thẩm quyền đồng ý; khi công chức hai năm liên tiếp không hoàn thành nhiệm vụ (Điều 59 Luật Cán bộ, công chức). Mặc dù cán bộ, công chức là người trong biên chế, tức là mối quan hệ ràng buộc của họ với cơ quan họ làm việc chặt chẽ hơn mối quan hệ giữa viên chức với đơn vị sự nghiệp và hoạt động của cán bộ, công chức là hoạt động công vụ, song các quy định của Luật Cán bộ, công chức về trường hợp được xin thôi làm nhiệm vụ và thôi việc nói trên rất cởi mở. Trong các trường hợp thôi làm nhiệm vụ, thôi việc bao gồm cả trường hợp chỉ vì nguyện vọng cá nhân của cán bộ, công chức.

Từ phân tích trên có thể thấy, Luật Viên chức quy định về hai loại hợp đồng làm việc, các trường hợp áp dụng của mỗi loại hợp đồng và quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng, như vậy thực chất pháp luật vẫn chú trọng việc tạo thuận lợi cho đơn vị sự nghiệp công lập hơn là bảo đảm quyền tự quyết của viên chức, đặc biệt thể hiện rõ đối với loại hợp đồng xác định thời hạn. Để đảm bảo sự công bằng, bình đẳng giữa các bên tham gia ký kết hợp đồng cũng như bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của viên chức, pháp luật nên quy định viên chức làm việc theo hợp đồng xác định thời hạn cũng có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng một cách không hạn chế giống như viên chức làm việc theo hợp đồng không xác định thời hạn./.

 

---