Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 (Hiến pháp năm 2013). Đây là văn bản chính trị pháp lý quan trọng đối với sự phát triển của đất nước ta và là cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.

Trên cơ sở kế thừa và phát triển các bản Hiến pháp trước đây (Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992), Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân[1]. Tiếp đó, Hiến pháp năm 2013 khẳng định “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…”[2]; “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [3]. Đồng thời, Hiến pháp khẳng định “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” [4]. Các quy định này thể hiện tính dân chủ và pháp quyền của Nhà nước ta và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc thực hiện quyền lập pháp ở nước ta.

Các quy định có tính nguyên tắc nêu trên liên quan đến việc thực hiện quyền lập pháp đã được cụ thể hóa một bước ngay trong Hiến pháp năm 2013. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất[5] và phân công giao cho “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”[6]; Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp”[7]; Tòa án nhân dân “thực hiện quyền tư pháp” [8]. Tiếp đó, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn “làm luật và sửa đổi luật”[9].

Như vậy, có thể khẳng định rằng, khác với Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đây, Hiến pháp năm 2013 đã phân công cụ thể và rõ ràng hơn cho các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Giống như nghị viện ở hầu hết các nước trên thế giới, Quốc hội nước ta được giao “thực hiện quyền lập pháp”. Tuy nhiên, câu hỏi được đặt ra ở đây là “Quốc hội thực hiện quyền lập pháp” được hiểu như thế nào cho đúng?

Về vấn đề này, còn có nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng: “Quốc hội thực hiện quyền lập pháp” được hiểu chỉ đơn thuần là Quốc hội có “quyền làm luật và sửa đổi luật”[10]. Theo quan điểm này thì phải chăng ở Việt Nam nhiều cơ quan nhà nước khác[11] đương nhiên có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật theo nghĩa lập pháp (không phải là văn bản áp dụng pháp luật) để mọi người thực hiện mà không cần Quốc hội uỷ quyền? Nếu như vậy thì sự thống nhất của quyền lực nhà nước trong việc đặt ra các quy phạm pháp luật (lập pháp) cũng như sự thống nhất của hệ thống pháp luật khó có thể được bảo đảm. Hơn nữa, điều này không phù hợp với quan điểm Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam do không có sự thống nhất quyền lực nhà nước vào một đầu mối và nguyên tắc dân chủ đại diện, mà ở đây Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.

Vì vậy, chúng tôi nhất trí với loại ý kiến cho rằng, khái niệm “quyền lập pháp” trong cụm từ “Quốc hội thực hiện quyền lập pháp” phải được hiểu trong nghĩa rộng, theo đó Quốc hội là cơ quan không chỉ có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc mọi người thực hiện[12] dưới hình thức các đạo luật thông qua hoạt động “làm luật và sửa đổi luật”[13] mà còn thực hiện quyền lập pháp thông qua việc ủy quyền lập pháp cho các cơ quan nhà nước khác ban hành văn bản pháp luật (VBQPPL) và kiểm soát hoạt động này.

Như đã trình bày ở trên, bên cạnh việc thực hiện quyền lập hiến, Quốc hội nước ta với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân được Hiến pháp năm 2013 phân công, giao thực hiện quyền lập pháp. Để thực hiện quyền này, Quốc hội không chỉ có quyền ban hành các đạo luật thông qua hoạt động “làm luật và sửa đổi luật” mà còn có quyền ủy quyền lập pháp và kiểm soát hoạt động này. Cụ thể là Hiến pháp năm 2013 có quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có nhiệm vụ và quyền hạn “ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao”[14]; Chủ tịch nước có quyền “đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được Ủy ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất”[15].

Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 có quy định về quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể như “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật[16] để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” [17]; đề cập đến lệnh của Chủ tịch nước[18], nghị quyết của Hội đồng nhân dân[19]; “văn bản” của Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC)[20]; ... Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 cũng có quy định nhiều vấn đề phải do luật định[21].  

Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho UBTVQH là cơ quan thường trực của Quốc hội ban hành VBQPPL dưới hình thức pháp lệnh là vẫn còn cần thiết, vì yêu cầu ban hành các quy phạm pháp luật là rất lớn, trong khi Quốc hội nước ta thường họp mỗi năm chỉ có hai kỳ[22]. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý là việc uỷ quyền lập pháp là phải trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 2013. Vì vậy, đối với những vấn đề quan trọng được Hiến pháp năm 2013 quy định phải do luật định thì Quốc hội phải tự mình ban hành VBQPPL dưới hình thức một đạo luật, mà không được phép uỷ quyền lập pháp cho UBTVQH hoặc các chủ thể khác ban hành VBQPPL.

Mặc dù Hiến pháp năm 2013 không quy định cụ thể việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho các chủ thể khác như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ,… ban hành VBQPPL, nhưng việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho các chủ thể này ban hành VBQPPL là cần thiết, nhằm bổ sung và cụ thể hóa đạo luật do Quốc hội ban hành(theo nghĩa lập pháp). Bởi vì Quốc hội (ngay cả trường hợp Quốc hội hoạt động thường xuyên[23]) không thể tự mình và không nhất thiết phải tự mình ban hành các đạo luật để quy định chi tiết về tất cả các vấn đề thuộc quyền lập pháp. Hơn nữa, để giảm nhẹ gánh nặng cho Quốc hội đối với những vấn đề ít quan trọng và đối với những quan hệ xã hội chưa ổn định thì việc uỷ quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp ban hành VBQPPL là cần thiết, nhằm bảo đảm cho cơ quan hành pháp có sự năng động cần thiết; và qua đó góp phần bảo đảm cho quy phạm pháp luật luôn phù hợp với thực tế xã hội.  

Đồng thời, cũng cần lưu ý là việc ủy quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp cũng phải trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 2013 và không tạo ra gánh nặng cho cơ quan hành pháp vì “phải làm thay công việc của cơ quan lập pháp” để các cơ quan hành pháp dành thời gian thực hiện tốt quyền hành pháp được giao theo Hiến pháp năm 2013.

Như vậy, có thể khẳng định rằng, việc uỷ quyền lập pháp là cần thiết và phải trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 chỉ mới quy định cho phép Quốc hội ủy quyền lập pháp cho UBTVQH ban hành pháp lệnh và vai trò “kiểm soát” của Chủ tịch nước đối với văn bản pháp lệnh do UBTVQH ban hành[24]. Hiến pháp năm 2013 chưa quy định cụ thể về việc Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho các chủ thể khác như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, v.v.. ban hành VBQPPL mà giao cho Quốc hội ban hành luật để quy định cụ thể về vấn đề này[25]. Hơn nữa, Hiến pháp năm 2013 cũng không quy định về các yêu cầu đối với việc uỷ quyền lập pháp (quy phạm uỷ quyền có phải quy định rõ về nội dung, mục đích và phạm vi uỷ quyền hay không); việc uỷ quyền tiếp cho cấp dưới ban hành VBQPPL trong trường hợp nào thì được phép; hình thức giám sát (kiểm soát) của Quốc hội đối với hoạt động lập pháp được uỷ quyền như thế nào. Đây cũng là những vấn đề cần được luật quy định cụ thể.

2.2. Ủy quyền lập pháp theo Luật ban hành VBQPPL năm 2008

Để cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về thực hiện quyền lập pháp, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008[26]. Luật này đã quy định các chủ thể có quyền ban hành VBQPPL và các loại hình VBQPPL do từng chủ thể này[27] ban hành cũng như nội dung các loại hình văn bản quy pháp pháp luật này[28].

Ngoài những chủ thể có quyền ban hành VBQPPL được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1992, Quốc hội với việc ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã giao cho một số chủ thể khác có quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành VBQPPL. Cụ thể là:

Hội đồng Thẩm phán TANDTC ban hành nghị quyết, Chánh án TANDTC ban hành thông tư; Viện trưởng VKSNDTC ban hành thông tư; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành quyết định[29].

Bên cạnh đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 còn quy định một số loại VBQPPL do các cơ quan nhà nước phối hợp ban hành. Đó là nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án TANDTC với Viện trưởng VKSNDTC; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ[30].

Ngoài ra, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 còn quy định về việc ủy quyền để quy định chi tiết nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động này[31] (Ủy quyền lập pháp trong trường hợp cụ thể).

Như vậy, có thể nhận thấy, ngoài việc uỷ quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh về những vấn đề cụ thể[32] theo Hiến pháp năm 1992, Quốc hội với việc ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã phân công, giao một phần thẩm quyền lập pháp cho nhiều chủ thể khác ban hành VBQPPL. Điều này có ưu điểm là tạo điều kiện thuận lợi cho “các chủ thể lập pháp khác” chủ động ban hành VBQPPL nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế. Đặc biệt, phạm vi thẩm quyền lập pháp của Chính phủ được Quốc hội giao là rất rộng, theo đó Chính phủ có quyền ban hành nghị định“Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội”[33] (Nghị định không đầu). Đồng thời, điều này còn góp phần làm giảm bớt gánh nặng cho Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp trong điều kiện Quốc hội nước ta thường họp mỗi năm hai kỳ và phần lớn các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm.

Bên cạnh những mặt được nêu trên, thì việc phân công, giao một phần thẩm quyền lập pháp (ủy quyền lập pháp theo nghĩa rộng) của Quốc hội cho nhiều chủ thể khác nhau ban hành VBQPPL dưới các hình thức khác nhau, có một số hạn chế sau đây:

Một là, có quá nhiều chủ thể cùng có thẩm quyền ban hành VBQPPL theo nghĩa lập pháp và tiêu chí phân định về mặt nội dung giữa các loại hình VBQPPL do các chủ thể này ban hành nhìn chung là không rõ ràng. Điều này cho thấy sự phân công quyền lực không rõ ràng và nó có thể gây khó khăn trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, khó bảo đảm tính thống nhất trong việc thực thi quyền lập pháp, khó kiểm soát hoạt động lập pháp cũng như tạo gánh nặng cho các cơ quan hành pháp vì các cơ quan này vừa phải thực hiện quyền hành pháp và còn vừa phải thực hiện một phần thẩm quyền lập pháp theo “phân công của Quốc hội” trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.

Hai là, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chưa có sự phân định rõ ràng trong việc ban hành VBQPPL nhằm thực hiện quyền lập pháp và việc ban hành văn bản pháp luật có chứa quy phạm pháp luật (văn bản áp dụng pháp luật/văn bản quyết định hành chính có chưa quy phạm pháp luật, ví dụ như lệnh do Chủ tịch nước ban hành để công bố Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội,…) nhằm thực hiện quyền hành pháp. Việc phân định không rõ ràng như vậy cũng gây khó khăn cho việc thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực thích hợp đối với việc thực hiện quyền lập pháp cũng như đối với việc thực hiện quyền hành pháp.

Ba là, Hội đồng thẩm phán TANDTC có quyền ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật để hướng dẫn các Toà án áp dụng thống nhất pháp luật[34]; Chánh án TANDTC ban hành thông tư có chứa quy phạm pháp luật để thực hiện việc quản lý các Toà án nhân dân địa phương và Toà án quân sự về tổ chức; quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án TANDTC[35]. Điều này có thể dẫn đến hạn chế là trong trường hợp có sự xung đột về mặt lợi ích khi thực hiện đồng thời hai chức năng là lập pháp và tư pháp thì các quy phạm pháp luật do cơ quan này ban hành khó bảo đảm tính khách quan, bảo đảm tính đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân.

Bốn là, với việc phân chia một phần không nhỏ thẩm quyền lập pháp của mình cho Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác “một cách phóng khoáng, thiếu cụ thể”[36] (không phải là ủy quyền lập pháp về một vấn đề cụ thể như ở CHLB Đức và một số nước khác), thì vai trò của Quốc hội là “cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” theo Hiến pháp năm 1992 (Cơ quan thực hiện quyền lập pháp theo Hiến pháp năm 2013) bị giảm đi đáng kể. Liệu Quốc hội, với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam có còn là cơ quan thực hiện quyền lập pháp (cơ quan duy nhất có quyền lập pháp trước đây) nữa hay không? Đây là vấn đề lớn, cần được tiếp tục nghiên cứu, trao đổi, làm rõ nhằm góp phần bảo đảm giúp Quốc hội thực hiện đúng và đầy đủ chức năng lập pháp của mình - một chức năng truyền thống lâu đời của nghị viện các nước trên thế giới, trong đó có Quốc hội nước ta.

Trên thực tế trong thời gian qua, Quốc hội đã giao cho UBTVQH ban hành VBQPPL dưới hình thức pháp lệnh[37] bằng Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm[38]; và tại các điều khoản cụ thể trong văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội.

Bên cạnh đó, tại các điều khoản cụ thể trong luật, nghị quyết của mình, Quốc hội đã giao cho một số chủ thể (như Chính phủ[39], các Bộ[40], Bộ trưởng[41]) ban hành VBQPPL[42] hoặc văn bản hướng dẫn thi hành[43].

UBTVQH bằng các điều khoản cụ thể trong pháp lệnh, nghị quyết của mình giao cho các chủ thể (như Chính phủ[44], các Bộ[45]) ban hành VBQPPL.

Ngoài ra, để đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, Chính phủ đã phải ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị định về những vấn đề chưa có luật, pháp lệnh[46]. Trong trường hợp này, theo quy định tại điểm 4 Điều 14 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì Chính phủ cần phải xin phép. Trên thực tế, Chính phủ cũng đã tuân thủ quy định này, nhưng việc xin phép UBTVQH cũng không phù hợp với chức năng của Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp theo Hiến pháp năm 1992 (cơ quan thực hiện quyền lập pháp theo Hiến pháp năm 2013).

Qua nghiên cứu, phân tích ở trên và để bảo đảm cho Quốc hội thực hiện tốt quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện tốt quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện tốt quyền tư pháp nhằm góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, chúng tôi xin có một số kiến nghị phục vụ việc xây dựng Luật Ban hành VBQPPL (hợp nhất) và các văn bản pháp luật khác có liên quan như sau:

a) Luật Ban hành VBQPPL cần cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về thực hiện quyền lập pháp nói chung và ủy quyền lập pháp nói riêng; trong đó đặc biệt cần quy định rõ về việc phân công, phối hợp và kiểm soát thích hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp;

b) Hoàn thiện các quy định của pháp luật về ủy quyền lập pháp nên theo hướng các cơ quan hành pháp chỉ tiến hành lập pháp khi được ủy quyền lập pháp trong các trường hợp cụ thể. Điều này góp phần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền giữa cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền hành pháp nhằm bảo đảm cho từng loại cơ quan này có thể thực hiện đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình được phân công, giao theo Hiến pháp năm 2013và từ đó có cơ sở để thiết lập cơ chế kiểm soát thích hợp nhằm bảo đảm tính thống nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nước (quyền lập pháp) và tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam. Ở đây, cần lưu ý là ngoài việc thực hiện hoạt động lập pháp theo ủy quyền, các cơ quan hành pháp đương nhiên có quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật trong các trường hợp cụ thể mà không cần có sự ủy quyền vì đây là hoạt động thực hiện quyền hành pháp;

c) Xác định rõ các chủ thể có thể được Quốc hội uỷ quyền lập pháp theo hướng giảm số lượng chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL theo nghĩa lập pháp (không phải là thẩm quyền ban hành văn bản áp dụng pháp luật của cơ quan thực hiện quyền hành pháp);

d) Quy định rõ các yêu cầu đặt ra đối với việc ủy quyền lập pháp trong quy phạm uỷ quyền (nội dung, mục đích và phạm vi uỷ quyền);

e) Các yêu cầu đặt ra đối với việc uỷ quyền lập pháp tiếp cho cấp dưới (chẳng hạn như chỉ được uỷ quyền tiếp cho cấp dưới, nếu trong quy phạm uỷ quyền cho phép);

f) Cần có cơ chế kiểm soát thích hợp, hiệu quả đối với việc thực hiện hoạt động lập pháp theo ủy quyền để Quốc hội thực hiện tốt quyền lập pháp và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật[47];

g) Xoá bỏ loại hình “nghị định không đầu” do Chính phủ ban hành để cơ quan này có điều kiện tập trung vào việc thực hiện quyền hành pháp được phân công, giao theo Hiến pháp năm 2013;

h) Cần nghiên cứu xoá bỏ loại hình VBQPPL theo nghĩa lập pháp do Tòa án nhân dân ban hành để cơ quan này có điều kiện tập trung vào hoạt động xét xử, thực hiện quyền tư pháp được phân công, giao theo Hiến pháp năm 2013;

i) Cần tiếp tục tăng cường số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách theo hướng xây dựng một Quốc hội hoạt động thường xuyên hơn để có đủ điều kiện và năng lực thực hiện tốt chức năng lập pháp của mình, tăng cường ban hành VBQPPL dưới hình thức luật;

j) Giảm việc ban hành VBQPPL dưới hình thức pháp lệnh;

k) Hạn chế việc ban hành VBQPPL liên tịch;

l) Cần nghiên cứu, xây dựng lộ trình áp dụng án lệ trong hoạt động xét xử để bảo đảm quyền bình đẳng của công dân trước pháp luật./.

 

---