Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) là cơ quan đặc thù trong bộ máy nhà nước các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN)[1]. Trong bộ máy nhà nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất do cử tri cả nước trực tiếp bầu ra và trực tiếp trao cho quyền lực. Nhưng Quốc hội lại làm việc không thường xuyên theo kỳ họp nên phải lập ra UBTVQH với tư cách là cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên để thay mặt Quốc hội giải quyết các công việc phát sinh giữa hai kỳ họp Quốc hội. Do đó, nếu trao nhiều quyền hạn cho UBTVQH sẽ dẫn đến tình trạng “vô hiệu hóa” Quốc hội và làm cho Quốc hội trở nên “hình thức”. Việc trao nhiều quyền hạn cho UBTVQH còn có khả năng dẫn đến ngộ nhận rằng, UBTVQH là cơ quan cấp trên của Quốc hội, cơ quan lãnh đạo của Quốc hội. Vì thế, các lần sửa đổi Hiến pháp ở nước ta từ năm 1992 đến nay đều có xu hướng thu hẹpquyền hạn của UBTVQH nhằm mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Quốc hội ngày càng thực quyền, tự mình giải quyết những trọng trách mà nhân dân giao phó, xứng đáng hơn với niềm tin của nhân dân; Quốc hội hoạt động ngày một thường xuyên và chuyên trách hơn

Điều 27 Hiến pháp năm 1946 quy định về Ban thường vụ Nghị viện nhân dân (NVND): “NVND bầu một Nghị trưởng, 2 Phó Nghị trưởng, 12 ủy viên chính thức, 3 ủy viên dự khuyết để lập thành Ban thường vụ”. Quy định này cho thấy, vì NVND theo Hiến pháp 1946 hoạt động không thường xuyên, mỗi năm chỉ họp hai lần vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch (Điều 28 Hiến pháp năm 1946) nên phải lập Ban thường vụ để thay mặt Nghị viện giải quyết một số công việc giữa hai lần họp.

Tuy nhiên, Hiến pháp 1946 áp dụng nguyên tắc phân quyền. Một là, Hiến pháp bảo đảm tính độc lập của quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; hai là, khẳng định có tính nguyên tắc là các cơ quan: Nghị viện, Chính phủ và Tòa án đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, mỗi cơ quan nhà nước nắm một bộ phận quyền lực nhà nước. Chính những quy định này đã thể hiện sự phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước khá rạch ròi[1]; ba là, thừa nhận sự kiểm soát và đối trọng lẫn nhau giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp[2]. Vì thế, NVND trong Hiến pháp 1946 chỉ là cơ quan thực hiện một loại quyền lực (quyền lập pháp) với những quyền hạn “khiêm tốn” hơn so với Quốc hội trong các bản Hiến pháp sau này[3]. Vì thế, cơ quan thường trực của NVND là Ban thường vụ cũng có những quyền hạn “khiêm tốn” hơn so với UBTVQH trong các bản Hiến pháp sau này. Đặc biệt là Hiến pháp 1946 quy định theo hướng “tối thiểu hóa” các quyền hạn của Ban thường vụ Nghị viện với tư cách là một cơ quan thường trực. Tức là khi Nghị viện không họp mà phát sinh những công việc nào là cấp bách, cần phải giải quyết ngay thì mới giao cho Ban thường vụ như: Điều 36 Hiến pháp năm 1946 quy định “Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: a) Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ; b) Triệu tập NVND; c) Kiểm soát và phê bình Chính phủ”; Điều 38 Hiến pháp năm 1946 quy định “Khi Nghị viện không họp được, Ban thường vụ cùng với Chính phủ quyết định tuyên chiến hay đình chiến”.

Cơ quan thường trực của Quốc hội là UBTVQH gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư ký, các ủy viên do Quốc hội bầu ra. Quyền hạn của UBTVQH được quy định tại Điều 53 của Hiến pháp năm 1959 gồm 18 nhiệm vụ, quyền hạn: 1) Tuyên bố và chủ trì việc tuyển cử đại biểu Quốc hội; 2) Triệu tập Quốc hội; 3) Giải thích pháp luật; 4) Ra pháp luật; 5) Quyết định việc trưng cầu ý dân; 6) Giám sát công tác của Hội đồng Chính phủ, của Toà án nhân dân tối cao, VKSND tối cao; 7) Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh; sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương, và giải tán các HĐND nói trên trong trường hợp các HĐND đó làm thiệt hại đến quyền lợi của nhân dân một cách nghiêm trọng; 8) Trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định việc bổ nhiệm hoặc bãi miễn Phó Thủ tướng và những thành viên khác của Hội đồng Chính phủ; 9) Bổ nhiệm hoặc bãi miễn Phó Chánh án, thẩm phán Tòa án nhân dân (TAND) tối cao; 10) Bổ nhiệm hoặc bãi miễn các Phó Viện trưởng, kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) tối cao; 11) Quyết định việc bổ nhiệm hoặc bãi miễn các đại diện toàn quyền ngoại giao của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ở nước ngoài; 12) Quyết định việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ những hiệp ước ký với nước ngoài, trừ trường hợp UBTVQH xét cần phải trình Quốc hội quyết định; 13) Quy định hàm và cấp quân sự, ngoại giao và những hàm và cấp khác; 14) Quyết định đặc xá; 15) Quy định và quyết định việc tặng thưởng huân chương và danh hiệu vinh dự của Nhà nước; 16) Trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh trong trường hợp nước nhà bị xâm lược; 17) Quyết định việc tổng động viên hoặc động viên cục bộ; 18) Quyết định việc giới nghiêm trong toàn quốc hoặc từng địa phương.

Qua nghiên cứu chế định UBTVQH trong Hiến pháp 1959, có thể nhận thấy rằng, Hiến pháp 1959 áp dụng nguyên tắc tập quyền XHCN, đề cao vị trí, quyền hạn của Quốc hội trong bộ máy nhà nước. Nhưng Quốc hội lại là cơ quan hoạt động không thường xuyên theo kỳ họp (mỗi năm họp hai kỳ) nên hệ quả tất yếu là quyền hạn của UBTVQH cũng được đề cao. Hiến pháp 1959 đã quy định theo hướng “tối đa hóa” các quyền hạn của UBTVQH:

Một là, so với Ban thường vụ Nghị viện trong Hiến pháp 1946 thì Hiến pháp 1959 quy định thêm cho UBTVQH rất nhiều quyền hạn mới. Điều đáng lưu ý là có rất nhiều quyền hạn lẽ ra là của Quốc hội thì Hiến pháp 1959 quy định cho UBTVQH quyết định như: Quyết định việc trưng cầu ý dân; Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật; Quyết định việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ những hiệp ước ký với nước ngoài; Quy định hàm và cấp quân sự, ngoại giao và những hàm và cấp khác;…

Bên cạnh đó, nhiều quyền hạn lẽ ra là của Nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước) thì Hiến pháp 1959 quy định cho UBTVQH quyết định như: Bổ nhiệm hoặc bãi miễn Phó Chánh án, thẩm phán TAND tối cao; Bổ nhiệm hoặc bãi miễn các Phó Viện trưởng, kiểm sát viên VKSND tối cao; Quyết định việc bổ nhiệm hoặc bãi miễn các đại diện toàn quyền ngoại giao của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ở nước ngoài; Quyết định đặc xá; Quyết định việc tặng thưởng huân chương và danh hiệu vinh dự của Nhà nước;…

Xét về số lượng các quyền, Hiến pháp 1959 quy định cho UBTVQH đến 18 loại quyền hạn, trong khi đó chỉ quy định cho Quốc hội có 16 loại quyền hạn (Điều 50 Hiến pháp 1959). Không chỉ dừng lại ở 18 loại quyền hạn, Hiến pháp 1959 còn quy định: “Ngoài những quyền hạn được quy định trong Hiến pháp, Quốc hội có thể trao cho UBTVQH những quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết”.

Hai là, Hiến pháp 1959 sửa đổi một số quyền của UBTVQH so với Ban thường vụ trong Hiến pháp 1946 theo hướng tăng cường quyền hạn cho chế định này:

- Nếu Hiến pháp 1946 quy định: “Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ” thì Hiến pháp 1959 quy định UBTVQH được quyền trực tiếp “Ra pháp luật”.

- Hiến pháp 1946 quy định: Khi Nghị viện không họp được (ngoài hai kỳ họp thường lệ thì Ban thường vụ phải triệu tập Nghị viện họp bất thường mà Nghị viện vẫn không họp bất thường được) thì Ban thường vụ cùng với Chính phủ quyết định tuyên chiến hay đình chiến; trong khi đó, Hiến pháp 1959 quy định: Trong thời gian Quốc hội không họp (tức là ngoài hai kỳ họp thường lệ của Quốc hội), thì UBTVQH được tự mình quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh trong trường hợp nước nhà bị xâm lược.

Điều 98 Hiến pháp 1980: “Hội đồng Nhà nước (HĐNN) là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”. Như vậy, HĐNN vừa thực hiện chức năng của cơ quan thường trực của Quốc hội vừa thực hiện chức năng của Nguyên thủ quốc gia. Thành phần của HĐNN theo Điều 99 Hiến pháp 1980 bao gồm: Chủ tịch HĐNN; các Phó Chủ tịch HĐNN; Tổng thư ký HĐNN; các ủy viên HĐNN. Các thành viên của HĐNN do Quốc hội bầu ra trong số các Đại biểu Quốc hội. Quyền hạn của HĐNN gồm có 21 loại được quy định tại Điều 100 Hiến pháp 1980: 1) Tuyên bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội; 2) Triệu tập các kỳ họp của Quốc hội; 3) Công bố luật; 4) Ra pháp lệnh; 5) Giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh; 6) Quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân; 7) Giám sát công tác của Hội đồng Bộ trưởng, của TAND tối cao và Viện trưởng VKSND tối cao; 8) Đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những Nghị quyết, Nghị định, Quyết định của Hội đồng Bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh; 9) Giám sát và hướng dẫn hoạt động của HĐND các cấp nhằm phát huy chức năng cơ quan đại biểu nhân dân của HĐND; 10) Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của các HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp tương đương, giải tán các Hội đồng nói trên trong trường hợp các Hội đồng đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến quyền lợi của nhân dân; 11)  Trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định việc thành lập, hoặc bãi bỏ các Bộ, các Ủy ban Nhà nước; 12) Trong thời gian Quốc hội không họp, cử và bãi miễn các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Bộ trưởng, các Chủ nhiệm Ủy ban Nhà nước; 13) Cử và bãi miễn các Phó Chánh án, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân của TAND tối cao; cử và bãi miễn các Phó Viện trưởng và Kiểm sát viên VKSND tối cao; 14) Bổ nhiệm, bãi miễn và triệu hồi các đại diện toàn quyền ngoại giao của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam ở nước ngoài và ở các tổ chức quốc tế; 15) Tiếp nhận các đại diện toàn quyền ngoại giao của nước ngoài; 16) Phê chuẩn hoặc bãi bỏ những hiệp ước quốc tế, trừ trường hợp xét thấy cần trình Quốc hội quyết định; 17) Quy định hàm và cấp quân sự ngoại giao và những hàm và cấp khác; 18) Quy định và quyết định việc tặng thưởng huân chương, huy chương và các danh hiệu vinh dự nhà nước; 19) Quyết định đặc xá; 20) Trong thời gian Quốc hội không họp, tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược; 21) Quyết định việc tổng động viên hoặc động viên cục bộ, việc giới nghiêm trong toàn quốc hoặc từng địa phương.

Trong các quyền hạn nói trên thì những quyết định thành lập hoặc bãi bỏ các Bộ, các Ủy ban Nhà nước; cử và bãi miễn các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Bộ trưởng, các Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước; việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược, HĐNN phải trình Quốc hội phê chuẩn trong kỳ họp gần nhất.

Có thể nhận thấy rằng, Hiến pháp 1980 tiếp tục áp dụng nguyên tắc tập quyền XHCN, đề cao vị trí, quyền hạn của Quốc hội trong bộ máy nhà nước. Điều 82 Hiến pháp 1980 xác định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, những mục tiêu phát triển kinh tế và văn hóa, những quy tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”. Trên cơ sở đó, Điều 83 Hiến pháp 1980 trao cho Quốc hội 15 loại nhiệm vụ, quyền hạn. Cũng theo quy định của Hiến pháp 1980, Quốc hội họp mỗi năm hai kỳ thường lệ. Thời gian tiến hành kỳ họp trên thực tế thường rất ngắn, khoảng từ 5 đến 10 ngày. Với một khoảng thời gian ngắn như vậy, Quốc hội không thể nào giải quyết được tất cả những nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp quy định. Vì vậy, giữa hai kỳ họp, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được trao lại khá nhiều cho HĐNN đảm nhiệm. Hiến pháp 1980 tiếp tục quy định theo hướng “tối đa hóa” các quyền hạn của HĐNN: 1) HĐNN vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thường trực hoạt động thường xuyên của Quốc hội, vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Nguyên thủ quốc gia; 2) Nhiều quyền hạn lẽ ra là của Quốc hội thì Hiến pháp 1980 tiếp tục trao cho HĐNN; 3) Xét về số lượng các quyền thì Hiến pháp 1980 quy định cho HĐNN đến 21 loại quyền hạn, trong khi đó chỉ quy định cho Quốc hội có 15 loại quyền hạn; 4) Không chỉ dừng lại ở 21 loại quyền hạn, Hiến pháp 1980 còn quy định: “Quốc hội có thể giao cho HĐNN những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết”.

Hiến pháp 1992 đã tách chế định HĐNN trong Hiến pháp 1980 thành hai chế định độc lập là UBTVQH và Chủ tịch nước. Theo Điều 90 Hiến pháp 1992: “UBTVQH là cơ quan thường trực của Quốc hội. UBTVQH gồm có: Chủ tịch Quốc hội; Các Phó Chủ tịch Quốc hội; Các ủy viên. Số thành viên UBTVQH do Quốc hội quyết định. Thành viên UBTVQH không thể đồng thời là thành viên Chính phủ”. Theo Điều 91 Hiến pháp 1992, UBTVQH có 11 loại nhiệm vụ quyền hạn sau:

1- Công bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội;

2- Tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp Quốc hội;

3- Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh;

4- Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao;

5- Giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; giám sát hoạt động của Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao; đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc hủy bỏ các văn bản đó; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH;

6- Giám sát và hướng dẫn hoạt động của HĐND; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tán HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân;

7- Chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; hướng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của các đại biểu Quốc hội;

8- Trong thời gian Quốc hội không họp, phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội;

9- Trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược và trình Quốc hội phê chuẩn quyết định đó tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội;

10- Quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương;

11- Thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội;

12- Tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội.

Như vậy, Hiến pháp 1992 đã nhận thức lại nguyên tắc tập quyền XHCN, thay vào đó là là cơ chế phân công và phối hợp quyền lực. Trên tinh thần này, Hiến pháp 1992 đã xây dựng một mô hình Quốc hội “cốt ở chỗ thực quyền chứ không cốt ở chỗ toàn quyền” [4]. Bên cạnh đó, mặc dù Hiến pháp 1992 vẫn quy định Quốc hội họp một năm hai kỳ thường lệ nhưng trên thực tế, mỗi kỳ họp Quốc hội hiện nay kéo dài trên dưới một tháng. Điều này dẫn đến hệ quả tất yếu là Hiến pháp 1992 đã thu hẹp quyền hạn của UBTVQH, cụ thể:

Thứ nhất, việc thành lập HĐNN với tư cách là Chủ tịch tập thể của nước ta đồng thời là cơ quan thường trực của Quốc hội như Hiến pháp trên thực tế đã bộc lộ những yếu điểm nhất định mà Quốc hội khoá VIII tại kỳ họp thứ 11 đã nêu lên: cơ cấu thành viên HĐNN thiếu nhiều người chuyên trách và chưa đáp ứng với vị trí, chức năng của mình. Do mọi vấn đề đều phải bàn bạc tập thể và quyết định theo đa số nên công việc tiến hành chậm. Trách nhiệm của Chủ tịch HĐNN chưa rõ ràng. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐNN trong các kỳ họp Quốc hội không được quy định… Vì thế, Hiến pháp 1992 đã tách chế định HĐNN trong Hiến pháp 1980 thành hai chế định độc lập là UBTVQH và Chủ tịch nước. UBTVQH theo Hiến pháp 1992 chỉ còn những nhiệm vụ, quyền hạn của một cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên của Quốc hội; chứ không còn nhiệm vụ, quyền hạn của Nguyên thủ quốc gia.

Hiến pháp 1992 còn trao cho Chủ tịch nước một số nhiệm vụ, quyền hạn mà trước đây Hiến pháp 1959 trao cho UBTVQH, Hiến pháp 1980 trao cho HĐNN: bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án, Thẩm phán TAND tối cao; Phó viện trưởng, Kiểm sát viên VKSND tối cao (Khoản 8 điều 103 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001); quyết định tặng thưởng huân, huy chương, giải thưởng nhà nước và danh hiệu vinh dự nhà nước (Khoản 9 Điều 103 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001); Quyết định đặc xá (Khoản 12 Điều 103 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001)…

Thứ hai, ngay cả khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thường trực thì Hiến pháp 1992 cũng đã có những sửa đổi theo hướng thu hẹp nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH so với HĐNN:

- Nếu Khoản 4 Điều 100 Hiến pháp 1980 quy định HĐNN có quyền ra pháp lệnh thì Khoản 4 Điều 91 Hiến pháp 1992 quy định UBTVQH được ra pháp lệnh nhưng pháp lệnh này phải nằm trong khuôn khổ những vấn đề được Quốc hội giao.

- Nếu Khoản 6 Điều 100 Hiến pháp 1980 quy định HĐNN có quyền quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân thì Khoản 11 Điều 91 Hiến pháp 1992 quy định UBTVQH chỉ được tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội.

 - Nếu Khoản 8 Điều 100 Hiến pháp 1980 quy định HĐNN có quyền đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những Nghị quyết, Nghị định, Quyết định của Hội đồng Bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, thì Khoản 5 Điều 91 Hiến pháp 1992 quy định UBTVQH có quyền đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc hủy bỏ các văn bản đó; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.

- Theo Hiến pháp 1980, trong thời gian Quốc hội không họp, Hội đồng Bộ trưởng, TAND tối cao, VKSND tối cao phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước HĐNN. Trong khi đó, theo Hiến pháp 1992, trong thời gian Quốc hội không họp thì Chính phủ, TAND tối cao và VKSND tối cao chỉ phải báo cáo công tác chứ không phải chịu trách nhiệm trước UBTVQH.

- Hiến pháp 1992 quy định Quốc hội có quyền “Quy định hàm, cấp trong các lực lượng vũ trang nhân dân; hàm, cấp ngoại giao; quy định các loại huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước” (Khoản 11 điều 84 Hiến pháp 1992). Trong khi đó Hiến pháp 1980 quy định quyền này cho HĐNN.

Thứ ba, xét về số lượng các quyền thì Hiến pháp 1992 quy định cho UBTVQH có 11 loại nhiệm vụ, quyền hạn so với 15 loại nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Đặc biệt, Hiến pháp 1992 bỏ đi thẩm quyền “mở” là: Quốc hội có thể giao cho UBTVQH những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết.

Nghị quyết số 51/2001/NQ-QH có hai điểm mới liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH so với Hiến pháp 1992:

Một là, Khoản 8 Điều 91 Hiến pháp 1992 quy định: “Trong thời gian Quốc hội không họp, phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội”. Nghị quyết số 51/2001/NQ-QH đã bỏ đi thẩm quyền của UBTVQH trong việc phê chuẩn nhân sự của Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng trong thời gian Quốc hội không họp. Việc bỏ đi thẩm quyền này của UBTVQH là nhằm khẳng định quyền phê chuẩn nhân sự của Chính phủ là thẩm quyền riêng của Quốc hội, tránh tình trạng các chủ thể khác lợi dụng quy định này đặt Quốc hội trong “tình thế đã rồi”.  

Hai là,Khoản 9 Điều 91 Hiến pháp 1992 quy định: “Trong thời gian Quốc hội không họp, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược và trình Quốc hội phê chuẩn quyết định đó tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội”. Nghị quyết số 51/2001/NQ-QH ngày 25/12/2001 quy định lại thẩm quyền này của UBTVQH như sau: “Trong trường hợp Quốc hội không thể họp được, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược và báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội”. Như vậy, Nghị quyết số 51/2001/NQ-QH đã dùng cụm từ “trong trường hợp Quốc hội không thể họp được” (ngoài hai kỳ họp thường lệ thì UBTVQH phải triệu tập Quốc hội họp bất thường mà Quốc hội vẫn không họp bất thường được thì lúc này UBTVQH mới được quyền quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh) thay cho cụm từ “trong thời gian Quốc hội không họp” (ngoài hai kỳ họp thường lệ của Quốc hội thì UBTVQH được quyền quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh). Cách quy định nàyđã góp phần đáng kể trong việc thu hẹp phạm vi quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh của UBTVQH.   

Những phân tích trên cho thấy, Nghị quyết số 51/2001/NQ-QH ngày 25/12/2001 tiếp tục thu hẹp quyền hạn của UBTVQH nhằm mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội: Quốc hội ngày càng thực quyền, tự mình giải quyết những trọng trách mà nhân dân giao phó, xứng đáng hơn với niềm tin của nhân dân; Quốc hội hoạt động ngày một thường xuyên và chuyên trách hơn. Điều này là hệ quả tất yếu khi nguyên tắc tập quyền đã được nhận thức lại, kỳ họp Quốc hội ngày càng được kéo dài hơn và số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ngày càng nhiều hơn.

Điều 74 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp quy định UBTVQH có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1. Tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp Quốc hội;

2. Ban hành pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao; giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh;

3. Giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; giám sát hoạt động của Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao, Kiểm toán Nhà nước;

4. Đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH;

5. Chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; hướng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của các đại biểu Quốc hội;

6. Giám sát và hướng dẫn hoạt động của HĐND; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tán HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân;

7. Quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

8. Trong trường hợp Quốc hội không thể họp được, quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh và báo cáo Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất;

9. Quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương;

10. Thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội;

11. Tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội.

Như vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 không những không thể hiện được xu hướng thu hẹp quyền hạn của UBTVQH, trái lại, Khoản 7 Điều 74 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp còn quy định thêm cho UBTVQH quyền: “Quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Chúng tôi đề xuất, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này nên tiếp tục thu hẹp quyền hạn của UBTVQH cho phù hợp với cơ chế “phân công, phối hợp và kiểm soát” quyền lực ở nước ta hiện nay và với số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ngày càng được tăng dần qua các nhiệm kỳ Quốc hội. Cụ thể, Điều 74 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần sửa đổi như sau: 

Thứ nhất, bỏ thẩm quyền ban hành pháp lệnh của UBTVQH ở Khoản 2 điều 74 Dự thảo, để phù hợp với đường lối chỉ đạo mang tính chất định hướng của Đảng tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X (2006):“Đổi mới hơn nữa quy trình xây dựng luật, giảm mạnh việc ban hành pháp lệnh”; đồng thời, pháp lệnh là một loại văn bản có tính chất “lập pháp ủy quyền” được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh, chưa ổn định nên Quốc hội chưa kịp ban hành luật để điều chỉnh. Vì thế, Quốc hội giao cho UBTVQH ban hành pháp lệnh tạm thời điều chỉnh đến khi nào quan hệ xã hội được ổn định và Quốc hội có điều kiện sẽ nâng pháp lệnh đó lên thành luật. Trong thời gian vừa qua, nhiều pháp lệnh đã được ban hành, nhưng những năm gần đây, số lượng pháp lệnh đã dần ít đi vì hoạt động làm luật của Quốc hội đã được tăng cường do các luật mới được ban hành hoặc nâng cấp từ các pháp lệnh thành luật. Do đó, sự tồn tại quyền hạn ban hành pháp lệnh của UBTVQH không còn phù hợp nữa.

Thứ hai, giao quyền hạn giải thích Hiến pháp ở Khoản 2 Điều 74 Dự thảo cho Hội đồng Hiến pháp (nếu cơ quan này được thành lập); giao quyền hạn giải thích luật ở Khoản 2 Điều 74 Dự thảo cho TAND tối cao, vì thẩm quyền giải thích Hiến pháp cần giao cho một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp, gắn liền với chức năng tài phán những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp có nhiệm vụ giải thích chính thức Hiến pháp như một nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp. Hội đồng Hiến pháp do Quốc hội lập ra được nêu ra trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp là cơ quan phù hợp, có thể đảm đương chức năng giải thích Hiến pháp thay cho UBTVQH như hiện nay. Bên cạnh đó, trên thực tế, hầu như UBTVQH rất ít thực hiện chức năng giải thích luật; mà việc giải thích luật thường được hiểu thông qua “hoạt động lập quy” của Chính phủ hay các nghị quyết tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật của TAND tối cao. Hơn ai hết, thông qua việc xét xử các vụ việc cụ thể, với thực tiễn áp dụng pháp luật phong phú, TAND tối cao là chủ thể có điều kiện giải thích luật một cách tốt nhất.

Thứ ba, bỏ quyền hạn “Quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” trong Khoản 7 Điều 74 Dự thảo. Theo giải trình của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 thì việc chuyển quyền này từ Chính phủ sang UBTVQH là do vấn đề lãnh thổ là vấn đề quan trọng, cần phải do cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân xem xét, quyết định. Trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên thì việc này giao cho UBTVQH quyết định là phù hợp. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, quy định quyền này là không phù hợp với chức năng của UBTVQH. UBTVQH, với tư cách là cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên của Quốc hội chứ không phải là cơ quan quản lý nên liệu UBTVQH có nắm hết được tình hình, nhu cầu của các địa phương trong việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính lãnh thổ? Vì vậy, Ban soạn thảo nên giữ nguyên thẩm quyền này cho Chính phủ như trong Hiến pháp hiện hành

---