Trong chừng mực nào đó, có thể hình dung một quốc gia như một tổ chức theo đuổi mục tiêu lợi nhuận, một doanh nghiệp. Quốc gia xây dựng và khuếch trương cơ nghiệp kinh doanh của mình trên cơ sở kiểm soát một lãnh thổ chiếm một phần của quả đất và quản lý một cộng đồng dân cư sinh sống, làm ăn trên lãnh thổ ấy. Quốc gia (State) có sứ mạng phải làm thế nào để đất nước (Nation) ngày càng thịnh vượng, phồn vinh[1].

Chính quyền trung ương (CQTƯ) là cơ quan đầu não của quốc gia - doanh nghiệp tự nhiên có xu hướng vươn tay rộng khắp trên phạm vi lãnh thổ quốc gia để có thể tổ chức việc quản lý, khai thác các nguồn lực của đất nước một cách có hiệu quả theo các tiêu chí kinh tế được đặt ra. Tuy nhiên, đối với những nước có diện tích rộng, kết cấu địa lý tự nhiên, nhân văn và cả lịch sử hình thành, phát triển phức tạp, sự kiểm soát trực tiếp của CQTƯ khó có thể (nếu không muốn nói là không thể và cũng không nên) được thiết lập trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Chưa nói đến việc kiểm soát tập trung và trực tiếp trong một không gian rộng và trên một cự ly dài có thể đòi hỏi chi phí cao, khiến cho hiệu quả kiểm soát bị đánh giá thấp về phương diện kinh tế[2]. Cách làm tốt nhất trong trường hợp này là tổ chức những chân rết của CQTƯ tại các vùng, miền, khu vực của đất nước. Các chân rết ấy gọi là chính quyền địa phương (CQĐP).

Điều chắc chắn là một khi được hình thành, CQĐP, với tư cách là một tổ chức có mục đích tồn tại nhất định, sẽ có xu hướng tự nhận dạng, tự khẳng định để cho thấy sự tồn tại của mình là hợp lý, là thiết thực và có ích. Với xu hướng đó, các CQĐP tự nhiên có thiên hướng độc lập trong mối quan hệ với CQTƯ.

Bài toán đặt ra cho CQTƯ, đồng thời là người có thẩm quyền xây dựng cơ sở pháp lý cho việc thành lập, vận hành của CQĐP, là làm thế nào dung hoà giữa một bên là nhu cầu của CQTƯ trong việc nắm giữ quyền quản trị đối với toàn bộ đất nước về mọi phương diện, và bên kia là nhu cầu của CQĐP trong việc thiết lập và củng cố quyền quản trị của mình trong phạm vi địa phương, nhằm đạt các mục tiêu mà địa phương theo đuổi. CQTƯ không muốn mất quyền kiểm soát đối với bất kỳ phần nào, dù nhỏ, của lãnh thổ quốc gia, cũng như đối với cộng đồng dân cư trên lãnh thổ quốc gia, bởi điều đó cũng đồng nghĩa với mất nước; nhưng mặt khác, CQTƯ cũng cần có CQĐP mạnh, bởi điều đó góp phần thúc đẩy sự phát triển chung của đất nước.   

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 dường như chưa đặt ra và giải quyết bài toán này. Đọc Dự thảo, phần liên quan đến CQĐP tại Chương IX, người ta dễ có cảm giác người soạn thảo chỉ ghi nhận hiện trạng tổ chức các cấp chính quyền, chưa chỉ ra được lý do tồn tại của các thực thể trong tổ chức bộ máy nhà nước: Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ở địa phương được đặt ra để làm gì và làm như thế nào? Trong khi đó, các cơ quan thuộc CQTƯ (Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao…) đều có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tương đối cụ thể được hiến định.  

Đặc biệt ở góc độ kinh tế, nếu CQTƯ được hình dung như một doanh nghiệp, thì CQĐP ít nhiều cũng mang dáng dấp đó. Vả lại, cũng như CQTƯ đảm nhận vai trò nhà chức trách có thẩm quyền quản lý đối với các hoạt động kinh tế của các tổ chức, cá nhân diễn ra trên phạm vi lãnh thổ quốc gia, CQĐP cũng vào vai tương tự đối với các hoạt động kinh tế thực hiện trên phạm vi địa phương.

Công ty vệ tinh, công ty con hoặc chi nhánh. Hình dung quốc gia như một doanh nghiệp, đúng hơn là một công ty cổ phần với các cổ đông là những công dân có quyền bỏ phiếu, thì CQĐP có thể được mô tả như là công ty vệ tinh, công ty con, hoặc chi nhánh. Vấn đề phải giải quyết là mô hình tổ chức nào thích hợp với địa phương nào.  

Nhưng trước hết cần nhấn mạnh rằng, ở góc nhìn pháp luật chủ thể, công ty con, công ty vệ tinh hoàn toàn khác với chi nhánh. Một công ty dù chỉ là một thành viên khiêm tốn trong một nhóm công ty, vẫn là một pháp nhân đầy đủ, nghĩa là có tư cách chủ thể độc lập, có tài sản và có năng lực xác lập quyền, nghĩa vụ nhân danh chính mình. Trong khi đó, chi nhánh chỉ là cánh tay nối dài của công ty, là hình ảnh của công ty tại một địa bàn nhất định: nó không có thân phận pháp lý riêng, phân biệt với công ty.

Kinh nghiệm của các nước cho thấy, các địa phương được cho là có vị trí địa lý, điều kiện giao thương thuận lợi và có tiềm năng to lớn sẽ có sức thu hút mạnh đối với con người và do đó, có sức phát triển mạnh; bộ máy chính quyền ở những nơi ấy thường có xu hướng và nhu cầu tự chủ, tự quản cao; bởi, một cách tự nhiên, một khi có ít nhiều tiềm lực vật chất, thì người ta mong muốn có điều kiện tự mình quyết định các giải pháp khai thác tiềm lực ấy theo ý mình, không lệ thuộc hẳn vào ý chí, mệnh lệnh của ai khác. Trái lại, những địa phương yếu kém về tiềm lực, theo bản năng sinh tồn, thường coi CQTƯ là chỗ dựa, nơi che chắn, bảo hộ vững chắc cho sự tồn tại của mình.

CQĐP mà có khả năng tự quản cao cần được trao tư cách pháp nhân, nghĩa là được tổ chức theo mô hình công ty. Có thể coi đó là một doanh nghiệp độc lập trong hệ thống doanh nghiệp mà trong đó, quốc gia là doanh nghiệp mẹ. Trong khi đó, những địa phương yếu kém về điều kiện vật chất, không có khả năng tự đi trên đôi chân của mình chỉ nên tồn tại như các chi nhánh hoặc cơ quan đại diện của doanh nghiệp - quốc gia đóng ở địa phương. Một cách ngoại lệ, các địa phương không có nhiều tiềm lực vật chất để tự phát triển, nhưng do có các đặc điểm riêng về cấu trúc dân cư theo sắc tộc, về di sản văn hoá nắm giữ… nên được tổ chức như một thiết chế tự quản để có điều kiện bảo tồn, phát huy các giá trị riêng. 

Cơ cấu tổ chức. Các địa phương có xu hướng tự quản, trên nguyên tắc, là những địa phương nắm giữ các nguồn lực có giá trị kinh tế cao. Có tài sản trong tay, các địa phương cần được tổ chức như thế nào để quản lý, khai thác tài sản hiệu quả: cho phép cộng đồng dân cư cùng thụ hưởng những giá trị vật chất được tạo ra, đồng thời tiếp tục có tích lũy. Điều quan trọng nữa là việc quản lý, khai thác tài sản công của địa phương phải được thực hiện theo một cơ chế minh bạch, chặt chẽ để tránh thất thoát do tham nhũng, lãng phí.

Với các yêu cầu đó, về phương diện quản trị nội tại, pháp nhân CQĐP phải xây dựng các thiết chế cho phép thực hiện sự giám sát hỗ tương trực tiếp và thường xuyên. Theo học thuyết pháp lý phương Tây[3], một pháp nhân, được hiểu là một nhóm người theo đuổi một mục tiêu chung, phải có ba cơ quan chức năng: quyết nghị (deliberating), quản lý (managing) và kiểm soát (controlling). Cơ quan quyết nghị (CQQN) tập họp các thành viên của pháp nhân, tức là những người đã góp vốn và/hoặc công sức để thành lập pháp nhân là cơ quan quyết định cao nhất của pháp nhân đối với những vấn đề quan trọng nhất, bao gồm xây dựng và sửa đổi điều lệ của pháp nhân và phân bổ phúc lợi. Cơ quan quản lý (CQQL) điều hành pháp nhân trong công việc hàng ngày, đồng thời đại diện cho pháp nhân trong quan hệ giao dịch với các chủ thể khác. Cơ quan kiểm soát (CQKS)có chức năng kiểm soát hoạt động của pháp nhân, đặc biệt là của CQQL. Các công ty cổ phần là ví dụ tiêu biểu về tổ chức pháp nhân theo mô hình này.

Áp dụng lý thuyết đó vào việc tổ chức CQĐP, thì có thể hình dung sự tương đồng về chức năng giữa CQQN với cơ quan đại diện dân cử, CQQL với nhà chức trách hành chính và CQKS với hệ thống tư pháp. CQĐP có tư cách pháp nhân phải có đủ ba loại cơ quan đó[4].

Đối với các địa phương không có xu hướng tự quản, thì chỉ cần tổ chức bộ máy quản lý hành chính. Các cơ quan hành chính của địa phương loại này hoạt động dưới sự giám sát của chính quyền cấp trên, bao gồm CQQN, CQQL và CQKS cấp trên.       

Nhà đầu tư trong các lĩnh vực kinh tế. Có chức năng kinh tế, nhưng khó có thể hình dung CQĐP (và cả CQTƯ) như một doanh nghiệp trực tiếp sản xuất hoặc kinh doanh trong một hay nhiều lĩnh vực chuyên môn của đời sống kinh tế. Đúng hơn, hoạt động kinh tế được CQĐP thực hiện trong một tư thế đặc thù: tư thế của một doanh nghiệp chuyên về hoạt động đầu tư vốn.  

CQĐP tự quản là chủ sở hữu của các tài sản đa dạng. Nó có quyền quyết định việc sử dụng các tài sản trong khuôn khổ các dự án đầu tư. Cụ thể, chính quyền có thể dùng các tài sản có trong tay để thành lập các doanh nghiệp hoặc tham gia thành lập doanh nghiệp trên cơ sở hợp tác với các chủ thể khác. CQĐP cũng có thể gián tiếp tham gia vào hoạt động kinh tế bằng cách trao vốn của mình cho các tổ chức tín dụng hoặc các quỹ đầu tư, thông qua các hợp đồng cho vay. Để có được vốn đầu tư cần thiết, CQĐP tự quản có thể không chỉ huy động các tài sản của mình, mà còn có thể vay vốn của các tổ chức, cá nhân, đặc biệt dưới hình thức phát hành trái phiếu địa phương[5].

CQĐP không có xu hướng tự quản đảm nhận vai trò người nhận uỷ thác của CQTƯ để thực hiện chức năng kinh tế của CQTƯ theo nội dung nhiệm vụ, quyền hạn được phân giao. Điều chắc chắn là CQĐP không tự quản, không thực hiện hoạt động đầu tư dưới danh nghĩa riêng, cũng không tự chịu trách nhiệm về những nghĩa vụ tài sản mà nó xác lập trong quá trình thực hiện các hoạt động kinh tế dưới danh nghĩa CQTƯ đặt tại địa phương.    

Hoạt động kinh tế diễn ra tại địa phương. Hoạt động kinh tế diễn ra trên phạm vi địa phương được hiểu là những hoạt động mang tính chuyên nghiệp nhằm mang lại lợi nhuận cho người thực hiện là một tổ chức hoặc cá nhân. Đó không nhất thiết là hoạt động của các tổ chức, cá nhân có trụ sở kinh doanh tại địa phương, cũng không nhất thiết là hoạt động diễn ra toàn bộ trên phạm vi địa phương. Tiêu chí số một để nhận dạng hoạt động kinh tế chịu sự quản lý của CQĐP là sự tham gia của nó vào việc hình thành bức tranh đời sống kinh tế của địa phương và/hoặc sự tác động của nó đối với đời sống kinh tế địa phương.

Dù địa phương có hay không có quyền tự quản, CQĐP có trách nhiệm và có quyền quản lý đối với đời sống kinh tế diễn ra trên phạm vi địa phương. Tuy nhiên, nội dung thẩm quyền quản lý được xác định tuỳ theo chính quyền có được trao tư cách pháp nhân độc lập hay không.      

Nội dung quản lý chung. Với tư cách là người chịu trách nhiệm quản lý đời sống kinh tế diễn ra trên phạm vi địa phương, chính quyền ở địa phương có tư cách pháp nhân độc lập có quyền đặt ra các quy tắc ứng xử có tính pháp lý phù hợp với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của mình, nhằm chi phối hành vi của các chủ thể tham gia vào đời sống kinh tế của địa phương.  

CQĐP có tư cách pháp nhân độc lập cũng phải được trao quyền xây dựng và thông qua quy hoạch phát triển kinh tế địa phương trung hạn và dài hạn trên cơ sở tôn trọng quy hoạch phát triển kinh tế chung của quốc gia. Dựa trên quy hoạch chung, CQĐP xây dựng và thông qua kế hoạch phát triển kinh tế hàng năm với các chỉ tiêu phát triển và tăng trưởng cụ thể. Việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế trong bối cảnh nền kinh tế vận hành theo quy luật thị trường đòi hỏi sự điều hoà, phối hợp của nhà chức trách, không phải bằng các mệnh lệnh hành chính, mà phải bằng các công cụ điều tiết đặc thù.

Cụ thể, để dung hoà giữa sự tôn trọng nguyên tắc tự do kinh doanh và việc bảo đảm thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế đã được vạch ra, nhà chức trách dùng công cụ thuế để điều tiết các hoạt động kinh tế, nói chung các hoạt động tạo ra lợi nhuận cho một chủ thể nào đó. CQĐP có tư cách pháp nhân độc lập phải có quyền đặt ra các sắc thuế địa phương không trùng lắp với các sắc thuế do CQTƯ đặt ra. Thuế địa phương cũng là một trong những nguồn thu chính bảo đảm cân đối ngân sách hoạt động của địa phương.

Tính tự quản, độc lập không ngăn cản CQĐP nhận sự uỷ quyền của CQTƯ để thu các loại thuế áp dụng trên phạm vi quốc gia và được thu tại địa phương.

Phân công quản lý. CQQN và CQQL của CQĐP có tư cách pháp nhân phải có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cần thiết cho việc thực hiện chức năng quản lý kinh tế của mình trên phạm vi địa phương. CQKS, theo đúng thiên hướng của một cơ quan bảo đảm thực thi pháp luật, chỉ có quyền áp dụng pháp luật chứ không có quyền làm ra luật.

Về nội dung, trên nguyên tắc, CQQN là đại diện của các thành phần dân cư trong địa phương, do đó, phải là cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong việc đề ra các quy tắc ứng xử có giá trị pháp lý trong mọi lĩnh vực áp dụng trên phạm vi địa phương. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQQL được xác định tuỳ theo cơ quan này được CQQN hoặc chính nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra.

Một cách hợp lý, nếu CQQL do CQQN bầu ra, thì nó chỉ được coi là cơ quan chấp hành của CQQN. Về thẩm quyền lập quy, CQQL loại này chỉ có thể ra các văn bản mang tính chất quy định chi tiết thi hành các văn bản lập quy của CQQN. Trái lại, nếu CQQL được dân cử một cách trực tiếp thông qua đầu phiếu dân chủ, thì nó phải được trao thẩm quyền lập quy độc lập, chứ không chỉ đơn giản làm công việc hướng dẫn, quy định thể thức thi hành các văn bản của CQQN. Trong trường hợp này, luật cần có quy định rõ về phân chia địa hạt lập quy của hai cơ quan, để tránh xung đột, tranh cãi. Suy cho cùng, CQQN, do bản chất của nó là một thiết chế đại diện cho các thành phần xã hội, phải được trao quyền lập quy cơ bản; quyền lập quy của CQQL chỉ nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng quản lý, điều hành.

Việc xây dựng và thông qua quy hoạch phát triển kinh tế dài hạn, trung hạn và kế hoạch phát triển kinh tế hàng năm cũng phải thuộc thẩm quyền của CQQN. CQQL đảm nhận vai trò người tổ chức thực hiện.

Tương tự, các sắc thuế địa phương phải được quyết định một cách dân chủ tại CQQN. CQQL tổ chức việc thu thuế.  

Người được uỷ quyền quản lý. CQĐP không có tư cách pháp nhân không nên được trao quyền đặt ra các quy phạm pháp luật áp dụng trong phạm vi địa phương, dù là để thực hiện chức năng quản lý, điều hành. Đại diện cho CQTƯ tại địa phương, CQĐP loại này chỉ thực hiện các chức năng quản lý được phân giao nhân danh CQTƯ.

Địa phương không tự quản không xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế độc lập. Sự phát triển kinh tế của địa phương được hình dung như một phần của sự phát triển kinh tế chung của cả nước, được hoạch định ở cấp quốc gia. Tất nhiên, CQTƯ vẫn giao các chỉ tiêu cụ thể cho CQĐP để có cơ sở đánh giá hiệu quả công tác. Trong quá trình quản lý, CQĐP có thể ra những quyết định cần thiết; trách nhiệm vật chất liên quan đến việc thực hiện các quyết định này thuộc CQTƯ, còn CQĐP chỉ chịu trách nhiệm kỷ luật trước cấp đã bổ nhiệm mình.  

Luật pháp được áp dụng tại các địa phương này là luật pháp được áp dụng chung trong phạm vi cả nước; trong trường hợp cần có những quy định đặc thù cho địa phương, thì CQTƯ ban hành văn bản quy phạm theo thẩm quyền của mình, nhưng chỉ áp dụng trong phạm vi địa phương

 

---