Hiến pháp 1946 ra đời, thiết lập các thiết chế của một bộ máy nhà nước dân chủ theo chính thể cộng hoà. Hiến pháp 1946 chỉ có 70 điều ngắn gọn mà hàm súc, chứa đựng tư tưởng lập hiến rất tiến bộ - đó là tư tưởng pháp quyền, được khẳng định trên các bình diện:

Sự phân công các nhánh quyền lực nhà nước, đó là: 1) Quyền lập pháp (Điều 23- Nghị viện nhân dân có quyền ban hành pháp luật); 2) Quyền hành pháp (Điều 43- Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc); 3) Quyền tư pháp (Điều 63- Hệ thống toà án nhân dân chuyên xét xử các vụ án hình sự). Cơ chế phân công quyền lực nhà nước ở đây chịu ảnh hưởng từ học thuyết “tam quyền phân lập” được vận dụng rộng rãi trong các nhà nước theo chế độ tư sản. Tính ưu việt của nó là quyền lực nhà nước nói chung, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước được quy định rành mạch, tránh được sự chồng chéo trong hoạt động thực tiễn. Ở Hiến pháp 1946, sự phân công quyền lực nhà nước đó còn là tiền đề và tất yếu cho sự ra đời thiết chế nguyên thủ quốc gia với thực quyền cần phải có.

Điểm đặc trưng của thiết chế nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 1946, là: Chủ tịch nước (CTN), vừa là người đứng đầu Nhà nước vừa là người đứng đầu cơ quan hành pháp, có quyền hạn rất lớn:

- Thẩm quyền chung về mặt đối nội, đối ngoại: Được thay mặt Nhà nước; là Tổng chỉ huy quân đội và các lực lượng vũ trang; tặng thưởng huy chương, bằng cấp danh dự của Nhà nước; ký hiệp ước; tuyên bố đình chiến hay tuyên chiến.

- Thẩm quyền đối với các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp:

Đối với quyền lập pháp: CTN là thành viên của Nghị viện nhân dân (NVND), ban bố các đạo luật, sắc lệnh đã được Nghị viện thông qua; quyền phủ quyết luật (yêu cầu Nghị viện thảo luận lại luật trước khi ban bố); quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc bất tín nhiệm Nội các; quyền triệu tập phiên họp bất thường.

Đối với quyền hành pháp: CTN là thành viên Chính phủ, trực tiếp điều hành Chính phủ thông qua việc chủ toạ các phiên họp Chính phủ; ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, các nhân vật cao cấp của Nội các, các đại sứ; ký sắc lệnh của Chính phủ.

Đối với quyền tư pháp: CTN có quyền đặc xá và công bố đại xá.

Hiến pháp 1946 đặt ra các quyền hạn cho CTN và Chính phủ mà không đặt ra các quyền hạn riêng cho Thủ tướng; đồng thời cũng không quy định bắt buộc phải có Phó Thủ tướng mà chỉ là “có thể có Phó Thủ tướng” (Điều 44). Quy định như vậy cho thấy, vai trò của Thủ tướng chỉ là người giúp việc cho CTN. Quyền hạn tập trung thống nhất cho người đứng đầu cơ quan hành pháp, cũng như vai trò cá nhân của các thành viên Nội các, được đề cao. Tổ chức cơ quan hành chính như vậy sẽ thông suốt, tinh gọn.  

Sự phân công triệt để các nhánh quyền lực nhà nước và đặc trưng của thiết chế nguyên thủ quốc gia ở Hiến pháp 1946 là sự vận dụng, kết hợp sáng tạo của hình thức chính thể Cộng hoà tổng thống và Cộng hoà đại nghị ở các nhà nước theo chế độ tư sản (tiêu biểu là Mỹ và Pháp). Vì thế chúng ta có thể gọi Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp “mang dáng dấp tư sản”. 

Hai là, Hiến pháp 1946 có sự kiểm soát quyền lực nhà nước và đối trọng quyền lực không gay gắt,điều đó thể hiện:

Giữa CTN và NVND: CTN dù có quyền hạn rất lớn nhưng vẫn bị kiểm soát để tránh lạm quyền. Cụ thể: CTN là thành viên của Nghị viện do Nghị viện bầu ra với 2/3 số phiếu tán thành, nếu không đủ số phiếu ấy thì bầu lần thứ hai theo đa số tương đối. Về nhiệm kỳ, Nghị viện được bầu 3 năm một lần (Điều 24) nhưng nhiệm kỳ của CTN được bầu 5 năm một lần (Điều 45). Như vậy nhiệm kỳ của CTN dài hơn nhiệm kỳ Nghị viện. Điều đó cho thấy sự ổn định và tính độc lập cao của CTN, tránh phụ thuộc vào Nghị viện trong bất cứ hoàn cảnh nào. CTN dù có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các đạo luật đã biểu quyết nhưng luật đã đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc CTN phải ban bố (Điều 31). Như vậy, vai trò quyết định của NVND vẫn được đề cao. Quyền hạn “phủ quyết luật” của CTN ở Hiến pháp 1946 giống với nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp Mỹ và ở nhiều nước theo chế độ tư sản, song sự phát triển sáng tạo của Hiến pháp 1946 là ở chỗ: NVND chỉ cần biểu quyết lại, CTN phải công bố luật đó (điều này giúp tránh sự lạm quyền của CTN), không như Hiến pháp Mỹ, nếu Tổng thống phủ quyết luật, cần phải có sự chấp thuận lần thứ hai của hai Viện (Hạ viện và Thượng viện) với 2/3 thành viên của mỗi Viện thì Tổng thống mới ban bố dự luật đó[1].

Mặt khác, Điều 54 Hiến pháp 1946 quy định: Trong thời hạn 24 giờ, nếu Nghị viện bất tín nhiệm Nội các thì CTN có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận thứ hai phải cách cuộc thảo luận thứ nhất 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết lại này, nếu Nội các vẫn mất tín nhiệm thì Nội các phải từ chức. Điều này cũng cho thấy quyền hạn CTN là rất lớn, nhưng vai trò quyết định vẫn là NVND.

Về trách nhiệm pháp lý đối với CTN: CTN Việt Nam không phải chịu trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc (Điều 50). Đây là một điều đặc biệt, chỉ có quy định ở Hiến pháp 1946 nước ta. Có thể lý giải rằng, lúc bấy giờ tình hình đất nước rối ren “thù trong, giặc ngoài”, mâu thuẫn giữa các đảng phái chính trị và mâu thuẫn giai cấp gay gắt, đất nước đứng trước nguy cơ bị xâm lược nên CTN cần có nhiều quyền hạn và thời gian để lãnh đạo đất nước. Tuy nhiên, nếu phản bội tổ quốc thì CTN sẽ bị xét xử bởi một toà án đặc biệt do Nghị viện thành lập. Như vậy, Hiến pháp 1946 đã gián tiếp quy định tội phản bội tổ quốc là tội nặng nhất; dù là nguyên thủ quốc gia vẫn không tránh khỏi bị xét xử bởi toà án do Nghị viện thành lập. Tư tưởng pháp quyền thể hiện rất rõ trong hoạt động lập pháp. Nó có thể đặt nền móng cho việc thành lập toà án hiến pháp ở Việt Nam mà trong lịch sử lập hiến và lập pháp nước ta chưa bao giờ có.

Giữa Chính phủ và NVND:NVND là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (Điều 22). Điều này cho thấy các cơ quan nhà nước khác phải phục tùng Nghị viện. Thuật ngữ “cơ quan có quyền cao nhất” giúp cho công dân dễ hiểu rằng: quyền ở đây là quyền hạn cao nhất. Tuy điều luật không quy định NVND là cơ quan lập hiến, lập pháp nhưng bản thân Điều 23 của Hiến pháp đã quy định thẩm quyền của NVND là được đặt ra pháp luật (tức là thực hiện hoạt động lập pháp) và Điều 70 về sửa đổi Hiến pháp thì NVND chính là cơ quan duy nhất quyết định việc sửa đổi Hiến pháp, đưa Hiến pháp ra toàn dân phúc quyết (tức là thực hiện hoạt động lập hiến). Cơ quan hành pháp phải phục tùng Nghị viện, như: các đạo luật Nghị viện ban hành, được công bố áp dụng trên quy mô toàn quốc, Chính phủ phải có trách nhiệm thi hành và làm cho các đạo luật đó đi vào cuộc sống; Nghị viện chuẩn y các Hiệp ước mà Chính phủ đã ký với nước ngoài thì nó mới có hiệu lực (Điều 23); Nghị viện biểu quyết ngân sách (Điều 23) - quyền hạn này sẽ tác động trực tiếp đến cơ quan hành pháp và tư pháp. Ngược lại, Chính phủ cũng có quyền tác động trực tiếp đến Nghị viện, cụ thể như: quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện, dự án Sắc luật ra trước Ban Thường vụ trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt (Điều 52). Sự kiểm soát quyền lực phần nào tạo ra sự “cân bằng quyền lực”[2] giữa NVND và cơ quan hành pháp còn được biểu hiện đặc sắc ở các quy định: khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ (Điều 36); khi Nghị viện không họp được, Ban Thường vụ cùng với Chính phủ có quyền quyết định tuyên chiến hay đình chiến (Điều 38).   

Trách nhiệm cá nhân của các thành viên cao cấp của Nội các, được quy định rõ tại Điều 54: Bộ trưởng phải được tín nhiệm, nếu không được tín nhiệm thì phải từ chức; Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các; và tập thể Nội các không phải liên đới chịu trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng. Có thể thấy, Hiến pháp 1946 đã đặt trách nhiệm pháp lý cá nhân đối với các thành viên Chính phủ và văn hoá từ chức được ấn định. Trong khi ở Hiến pháp 1992, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và các thành viên Chính phủ còn chưa phân hoá cụ thể. Thực tế Hiến pháp 1992 và pháp luật thực định chưa xác lập cơ chế từ chức, do đó trong sinh hoạt chính trị cũng chưa có văn hoá từ chức. Có nhiều trường hợp vi phạm pháp luật hoặc năng lực công tác yếu hoặc người có lối sống, đạo đức xấu bị dư luận lên án đáng lẽ phải từ chức ngay nhưng cứ đương nhiệm, bố trí công tác khác hoặc chờ để được “miễn nhiệm”, “bãi miễn”.

Giữa cơ quan tư pháp (Toà án) và cơ quan hành pháp (Chính phủ):Thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm, nhưng khi xét xử chỉ tuân theo pháp luật, không chịu sự can thiệp của bất cứ cơ quan nào khác (Điều 69). Ở đây, thiết chế Toà án đã có sự độc lập trong hoạt động xét xử.

(i) Hiến pháp 1946 với tên quốc gia là Việt Nam dân chủ cộng hoà, vừa khoa học vừa phù hợp với chế độ kinh tế của nước ta đang trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 xác định tên nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là chưa chính xác). Nên “trả lại đúng tên gọi có ý nghĩa sâu sắc của nước ta mà Bác Hồ đã suy ngẫm rất kỹ khi sử dụng nó trong Hiến pháp năm 1946”[3].

 (ii) Hiến pháp 1946 thành lập ra các Uỷ ban hành chính (UBHC), tên gọi cơ quan này vừa phù hợp với khoa học quản lý hành chính vùa phù hợp với nhận thức của người dân. Rất tiếc là nó đã được thay thế bởi các Uỷ ban nhân dân (UBND) trong Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992. Tên gọi UBND, một mặt không phản ánh thống nhất với quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất (Điều 109) và với thuật ngữ sự phân chia các đơn vị hành chính (Điều 118).  Thiết nghĩ cụm từ “nhân dân” chỉ nên đặt cho cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân (HĐND) thì phù hợp hơn (Hiến pháp 1946 xác định tên gọi cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là HĐND xuyên suốt cho đến ngày nay).

(iii) Điều đáng chú ý là Hiến pháp 1946 không tổ chức HĐND cấp huyện. Điều 58 nêu rõ: “Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra UBHC. Ở bộ và huyện, chỉ có UBHC. UBHC bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra. UBHC huyện do Hội đồng các xã bầu ra”[4]. Như vậy ngay từ Hiến pháp 1946, cơ quan dân biểu cũng đã được tổ chức rất tinh gọn, khi không có HĐND huyện thì UBHC huyện do Hội đồng các xã bầu ra.

 Điều 21 quy định nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia. Đây là một quy định quan trọng và rất tiến bộ, cần phải có trong một nhà nước pháp quyền đích thực. Quy định đó bảo đảm cho nhân dân tham gia sinh hoạt chính trị dân chủ, bày tỏ chính kiến của mình. Các bản Hiến pháp sau này xác lập việc trưng cầu ý dân (Điều 53) nhưng không quy định rõ quyền phúc quyết Hiến pháp của nhân dân. Quyền phúc quyết hiến pháp ghi trong Hiến pháp 1946 đến ngày nay vẫn còn nguyên giá trị, đặc biệt có ý nghĩa khi Quốc hội ban hành Luật Trưng cầu ý dân.   

Quyền lực thuộc về nhân dân được khẳng định đanh thép ngay ở Điều 1 Hiến pháp 1946: Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, tôn giáo. Như vậy, bao nhiêu quyền hạn cũng là của dân. Ai cũng có bình đẳng về quyền, không phân biệt địa vị, giai cấp, tôn giáo. Điều luật xoá bỏ hoàn toàn luật, lệ, phong tục hà khắc bất bình quyền của chế độ phong kiến tồn tại gần một ngàn năm và hơn 80 năm thực dân đô hộ đối với dân ta.

Tư tưởng quyền lực thuộc về nhân dân ở Hiến pháp 1946 biểu hiện sâu sắc khi nó được hiện thực hoá trong việc toàn dân bầu ra NVND, và nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu mình đã bầu ra (Điều 20); nhân dân được phúc quyết hiến pháp và các vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia; trong việc tổ chức, phân chia quyền lực nhà nước nhằm phục vụ lợi ích của dân, mà giá trị cốt lõi của nó được khẳng định ngay từ Lời nói đầu của Hiến pháp, là một trong ba nguyên tắc xây dựng Hiến pháp, đó là: “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”; thực hiện quyền bầu cử, ứng cử bình đẳng, dân chủ.

Hiến pháp 1946 xoá bỏ mọi đặc quyền, đặc lợi của chế độ cũ. Hai tiếng gọi thiêng liêng: “công dân” đã được ghi nhận trong văn bản pháp lý cao nhất của quốc gia. Công dân Việt Nam ngang quyền về mọi phương diện: chính trị, kinh tế, văn hoá và đều bình đẳng trước pháp luật. Điều này được các bản hiến pháp sau này kế thừa. Mặt khác, quyền lợi của công dân được gắn với nghĩa vụ phải tôn trọng Hiến pháp và chấp hành pháp luật (Điều 4), cho thấy tinh thần thượng tôn pháp luật - một đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền. Ngoài sự bình đẳng về quyền lợi, Hiến pháp còn quan tâm đến các đối tượng chịu nhiều thiệt thòi trong xã hội, như: người dân là đồng bào dân tộc thiểu số được Nhà nước giúp đỡ về mọi phương diện để nhanh chóng tiến kịp trình độ chung (Điều 8); quyền bình đẳng của phụ nữ Việt Nam trên mọi phương diện (Điều 9)[5]; công dân già cả hoặc tàn tật được Nhà nước giúp đỡ và trẻ em được săn sóc về mặt giáo dưỡng (Điều 14); trẻ em học sơ học là bắt buộc và không phải đóng học phí, đồng bào dân tộc thiểu số có quyền học bằng tiếng của mình, học trò nghèo được Chính phủ giúp đỡ. Bên cạnh đó, Nhà nước cho phép mở trường tư nhưng phải dạy theo chương trình của Nhà nước (Điều 15)[6]. Những quy định này cho thấy Hiến pháp 1946 có những quy định vô cùng tiến bộ nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong xã hội ta. Ở đó thể hiện những giá trị nhân văn cao quý về bản chất của một nhà nước dân chủ ưu việt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Những quy định đó được Hiến pháp 1992 kế thừa, phát triển và vẫn còn nguyên giá trị thời đại.

Nghiên cứu Hiến pháp 1946 cho thấy, điểm đặc biệt trong cách thiết kế vị trí Chương về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân (Chương II) được đặt ngay sau chương Chính thể (Chương I), trước cả các chương về các thiết chế trong bộ máy nhà nước (Chương III-NVND, Chương IV- Chính phủ, Chương V- HĐND và UBHC, Chương VI- Cơ quan Tư pháp, Chương VII- Sửa đổi Hiến pháp). Đây cũng là một minh chứng cho thấy, Hiến pháp 1946 rất coi trọng, đề cao quyền con người, quyền công dân. Càng về sau, các bản Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến 1992 càng đặt lùi dần Chương về Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân sau các thiết chế khác. Thiết nghĩ, các nhà lập pháp cần đặt đúng vị trí Chương về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân như Hiến pháp 1946 để đảm bảo khoa học, tính hợp lý của nó khi nhìn nhận đúng đắn về các giá trị quyền con người, quyền công dân trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam trở thành hiện thực[7].

Sự tiếp thu các giá trị cao quý về quyền con người trong hiến pháp các nhà nước theo chế độ tư sản, đặc biệt là Mỹ[8] và Pháp, thấy rõ trong nội dung các quyền tự do cá nhân ở Hiến pháp 1946, cụ thể các quyền: tự do ngôn luận; tự do xuất bản (Hiến pháp 1959 không có); tự do tổ chức và hội họp; tự do tín ngưỡng; tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài (Hiến pháp 1959 không có). Và có thể khẳng định, các quyền tự do cá nhân này có phần bị hạn chế trong các bản hiến pháp sau này của nước ta.

Hiến pháp 1946 bảo đảm quyền con người bằng các quy định cụ thể như: tư pháp chưa quyết định thì không được bắt bớ và giam cầm, không ai được xâm phạm nhà ở và thư tín một cách trái pháp luật (Điều 11); ghi nhận quyền tư hữu tài sản được bảo đảm (Điều 12) - quyền này tiêu biểu cho hình thức sở hữu tư nhân, nó phù hợp với thực tế khách quan và dung hoà các lợi ích của các giai tầng trong xã hội lúc bấy giờ.

Với ý nghĩa và những giá trị cơ bản của Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1946 là “bản hiến văn dân chủ vào loại bậc nhất Đông Nam Á lúc bấy giờ”[9] và “chứa đựng những tư tưởng dân chủ hơn hẳn hệ thống luật pháp của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa”[10]; và đến nay “vẫn còn nguyên giá trị cho một xã hội dân chủ pháp quyền ở Việt Nam”[11]. Một nhận xét khác cho rằng, Hiến pháp 1946 không theo bất kỳ một nguyên mẫu Hiến pháp nào có sẵn trong lịch sử. Hiến pháp 1936 của Liên Xô rất nổi tiếng, nhưng Chủ tịch Hồ Chí Minh - một người chịu ảnh hưởng sâu sắc chủ nghĩa Mác-Lênin - cũng không lấy bản Hiến pháp này là khuôn mẫu khi xây dựng Hiến pháp 1946[12]./.

       

---