Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) thì Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nước ta và là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân[1]. Thành viên của Quốc hội là các đại biểu Quốc hội (ĐBQH), “những công dân ưu tú trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước và xã hội”[2], những người được nhân dân trực tiếp bầu ra trên cơ sở tổng tuyển cử tự do trên phạm vi cả nước[3]. “ĐBQH là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước”[4].

Quyền lực nhà nước của nước ta được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa,[5] nghĩa là tất cả quyền lực là thuộc về nhân dân[6]. Và do đó, tất cả các cơ quan nhà nước một cách trực tiếp (đối với những cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra như Quốc hội và Hội đồng nhân dân - HĐND) hay gián tiếp (đối với những cơ quan phái sinh từ Quốc hội hoặc HĐND) đều nhận quyền lực từ nhân dân[7]. ĐBQH do nhân dân trực tiếp bầu, nên ĐBQH cũng mang quyền lực nhà nước. Do đó, hoạt động của ĐBQH có tác động to lớn đến xã hội và kết quả hoạt động của ĐBQH ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhân dân. Bên cạnh đó, ĐBQH có vai trò quyết định trong việc thực hiện ba chức năng lớn của Quốc hội là lập hiến và lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao[8] bởi vì hiệu quả hoạt động của Quốc hội được đảm bảo bằng chính hiệu quả hoạt động của ĐBQH[9].

Hoạt động của ĐBQH có vai trò rất quan trọng trong bộ máy nhà nước. Vì thế, để giúp cho các hoạt động của ĐBQH đạt được hiệu quả cao nhất, Luật tổ chức Quốc hội và Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH đã có những đảm bảo hết sức thiết thực dành cho ĐBQH. Cụ thể:

Đảm bảo về mặt tư pháp hay là quyền miễn trừ của ĐBQH được quy định như sau: “Không có sự đồng ý của Quốc hội và trong thời gian Quốc hội không họp, không có sự đồng ý của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) thì không được bắt giam, truy tố ĐBQH và không được khám xét nơi ở và nơi làm việc của ĐBQH. Việc đề nghị bắt giam, truy tố, khám xét nơi ở và nơi làm việc của ĐBQH thuộc thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Nếu vì phạm tội quả tang mà ĐBQH bị tạm giữ, thì cơ quan tạm giữ phải lập tức báo cáo để Quốc hội hoặc UBTVQH xét và quyết định”[10].

Như vậy do tính chất quan trọng của những hoạt động do ĐBQH thực hiện và có lẽ cũng chính vì ĐBQH là người mang quyền lực do chính nhân dân trao cho, nên những tác động của các cơ quan nhà nước khác đến cá nhân đại biểu cần phải được tiến hành theo trình tự đặc biệt, phải được sự đồng ý Quốc hội hoặc UBTVQH.

Tương tự như quyền bất khả xâm phạm thì về mặt việc làm, ĐBQH cũng được đảm bảo bằng quy định của Luật tổ chức Quốc hội. Có hai đảm bảo khác nhau được áp dụng cho hai nhóm đại biểu khác nhau là đại biểu chuyên trách và đại biểu không chuyên trách.

Đại biểu chuyên trách là những người thoát ly hoàn toàn với công việc nghề nghiệp trước khi được bầu làm ĐBQH và “phải được dành toàn bộ thời gian làm việc cho hoạt động của Quốc hội”[11]. Theo quy định hiện hành thì số lượng đại biểu chuyên trách chiếm tối thiểu hai mươi lăm phần trăm tổng số ĐBQH[12]. Chính vì đặc điểm trên mà vấn đề đặt ra là trong trường hợp kết thúc nhiệm kỳ thì việc làm của đại biểu được giải quyết như thế nào. Để tạo sự an tâm cho đại biểu có thể tập trung vào các hoạt động của Quốc hội, Nhà nước đã đảm bảo rằng “khi ĐBQH hoạt động chuyên trách thôi làm nhiệm vụ đại biểu thì cơ quan, tổ chức có thẩm quyền có trách nhiệm bố trí công tác cho ĐBQH” và “thời gian ĐBQH hoạt động chuyên trách được tính vào thời gian công tác liên tục”[13].

Thứ hai là đảm bảo dành cho ĐBQH không chuyên trách. Theo quy định, đại biểu không chuyên trách là những đại biểu chỉ phải “dành ít nhất một phần ba thời gian làm việc để thực hiện nhiệm vụ đại biểu”[14]. Điều này đồng nghĩa với việc là đại biểu không chuyên trách phải làm hai công việc cùng lúc: công việc của ĐBQH (ít nhất một phần ba thời gian làm việc) và công việc nghề nghiệp của họ (nhiều nhất hai phần ba thời gian). Như vậy, khi một người trở thành ĐBQH thì chắc chắn là hiệu quả công việc gắn với nghề nghiệp của họ ít nhiều bị ảnh hưởng. Mặc dù luật đã quy định là “cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi đại biểu làm việc có trách nhiệm tạo Điều kiện để đại biểu thực hiện nhiệm vụ”[15] nhưng khó có thể nói rằng, họ không thể bị mất việc từ sự ảnh hưởng trên. Điều này sẽ là một mối bận tâm rất lớn đối với những ai trở thành đại biểu không chuyên trách. Vì sợ mất việc làm, họ sẽ chỉ tập trung cho công việc nghề nghiệp và sẽ xao nhãng nhiệm vụ đại biểu. Chính vì lý do đó, ĐBQH không chuyên trách được đảm bảo rằng sẽ “không thể bị cơ quan, đơn vị nơi đại biểu làm việc cách chức, buộc thôi việc, nếu không được UBTVQH đồng ý”[16].

Bên cạnh đảm bảo về mặt tư pháp và việc làm thì ĐBQH còn được đảm bảo trong việc tiếp cận thông tin và tài liệu có liên quan đến Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; được cung cấp Công báo, báo và tạp chí có liên quan đến hoạt động của đại biểu[17].

ĐBQH được cung cấp các dịch vụ chăm sóc sức khỏe[18], ưu tiên trong việc đi lại[19], được đài thọ lương, phụ cấp và hoạt động phí[20].

Như đã phân tích ở trên, những đảm bảo được đặt ra là nhằm giúp cho các ĐBQH có đầy đủ các điều kiện cần thiết cũng như sự an tâm về công việc để có thể tập trung thực hiện nhiệm vụ đại biểu. Trong những đảm bảo trên thì đảm bảo về công việc là một đảm bảo hết sức thiết thực, đặc biệt là đảm bảo dành cho ĐBQH không chuyên trách. Bởi vì hiện nay, số lượng ĐBQH không chuyên trách chiếm một tỷ lệ rất lớn trên tổng số ĐBQH. Quốc hội khóa XIII có 346 ĐBQH không chuyên trách trên tổng số 500 đại biểu, chiếm 69,2%[21]. Vì vậy, trong trường hợp các ĐBQH không chuyên trách hoạt động không hiệu quả chỉ vì sự bất an liên quan đến công việc của họ thì rõ ràng hiệu quả hoạt động chung của cả Quốc hội sẽ bị ảnh hưởng rất lớn. Tuy nhiên, nhìn vào quy định của Luật tổ chức Quốc hội và Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH về đảm bảo này cùng với những quy định pháp luật có liên quan, chúng ta sẽ thấy một bất cập rất lớn cần phải được bổ sung. Theo quy định tại đoạn 5 Điều 58 Luật tổ chức Quốc hội 2001 thì “ĐBQH không thể bị cơ quan, đơn vị nơi đại biểu làm việc cách chức, buộc thôi việc, nếu không được UBTVQH đồng ý”. Như vậy đối tượng được hưởng sự đảm bảo này là các ĐBQH, cụ thể là ĐBQH không chuyên trách; cơ quan thực hiện sự đảm bảo là UBTVQH; trường hợp được đảm bảo là khi ĐBQH bị cơ quan, đơn vị nơi đại biểu làm việc áp dụng một trong hai hình thức kỷ luật là cách chức hoặc buộc thôi việc.

Đối với trường hợp bị cách chức thì không có vấn đề gì, tuy nhiên trường hợp bị áp dụng hình thức kỷ luật dẫn đến bị mất việc thì luật lại giới hạn đối tượng áp dụng. Bởi nếu dựa vào Điều 58 Luật tổ chức Quốc hội 2001 và đối chiếu với các quy định có liên quan của Luật Cán bộ công chức 2008, Luật Viên chức 2010 và Bộ luật Lao động 1994[22] thì đối tượng được hưởng sự đảm bảo về việc làm trong trường hợp bị mất việc không phải bao gồm tất cả các ĐBQH không chuyên trách, mà chỉ bao gồm các đại biểu là công chức và viên chức và loại trừ những ĐBQH là cán bộ và người lao động “làm việc trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, tại các cơ quan, tổ chức nước ngoài hoặc quốc tế đóng trên lãnh thổ Việt Nam và người nước ngoài làm việc trong các doanh nghiệp, tổ chức và cho cá nhân Việt Nam trên lãnh thổ Việt Nam”[23]. Bởi vì theo quy định thì ĐBQH chỉ được đảm bảo về việc làm khi và chỉ khi bị buộc thôi việc và hình thức kỷ luật này chỉ áp dụng đối với công chức và viên chức. Cụ thể như sau:

Khoản 1 Điều 79 Luật Cán bộ công chức 2008:

Khoản 1 Điều 52 Luật Viên chức 2010

Còn đối với các ĐBQH là cán bộ thuộc sự điều chỉnh của Luật Cán bộ công chức và những người lao động thuộc đối tượng điều chỉnh của Bộ luật Lao động thì hình thức kỷ luật nặng nhất của cơ quan, đơn vị nơi họ làm việc dành cho họ không phải là buộc thôi việc mà là bãi nhiệm và sa thải:

Khoản 1 Điều 78 Luật Cán bộ công chức 2008:

Trong cả ba trường hợp cách chức, bãi nhiệm và sa thải, nếu xét về mặt chủ thể thì chỉ có một chủ thể là ĐBQH không chuyên trách, và về mặt tính chất thì các hình thức kỷ luật đều tương tự nhau, đó là hình thức kỷ luật nặng nhất và dẫn đến tình trạng là ĐBQH sẽ mất đi công việc nghề nghiệp của họ. Trên cơ sở này, chúng ta có thể dễ dàng vận dụng phương pháp áp dụng tương tự pháp luật[24] để kết luận rằng, cơ quan hay đơn vị nơi ĐBQH làm việc muốn bãi nhiệm hay sa thải đại biểu phải được sự đồng ý của UBTVQH. Tuy nhiên dù sao đây cũng chỉ là kết luận mang tính chất học thuật, còn dựa trên câu chữ của luật thì ĐBQH nếu bị cơ quan, đơn vị nơi họ làm việc bãi nhiệm hay sa thải sẽ không nhận được bất kỳ sự đảm bảo nào cả. Điều này sẽ dẫn đến một số hệ lụy tiêu cực sau:

- Thứ nhất, các ĐBQH không chuyên trách là cán bộ và người lao động sẽ không yên tâm và tập trung cho các nhiệm vụ đại biểu. Trong trường hợp này, một phần ba thời gian làm việc mà họ dành ra để tham gia các hoạt động của Quốc hội chỉ là hình thức, làm cho có. Quốc hội sẽ có những “nghị gật” đúng nghĩa nếu tình trạng này diễn ra. Bên cạnh đó, ý nghĩa tích cực của những đảm bảo dành cho ĐBQH như đã phân tích ở trên cũng sẽ không đạt được.

- Thứ hai, sự hạn chế này sẽ dẫn đến tình trạng bất bình đẳng không hề nhỏ giữa các ĐBQH không chuyên trách. Cùng thuộc một nhóm ĐBQH có địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn giống nhau và trong trường hợp cùng chịu hình thức kỷ luật nặng nhất của cơ quan, đơn vị nơi làm việc dẫn đến mất việc thì một số người được sự đảm bảo từ UBTVQH, còn một số khác thì không đươc. Điều này rõ ràng là vô lý và không công bằng.

- Thứ ba, quy định hiện nay của Luật tổ chức Quốc hội sẽ không khuyến khích những người là cán bộ và người lao động trong các doanh nghiệp hăng hái tham gia ứng cử vào Quốc hội. Từ đây có thể dễ dàng suy ra một hệ lụy tiếp theo là Quốc hội, cơ quan quyền lực cao nhất và đại diện cho toàn thể nhân dân Việt Nam không bao gồm hết được “những công dân ưu tú trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước và xã hội”[25].

Từ những phân tích trên, chúng tôi kiến nghị, trong lần xem xét sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội sắp tới, Quốc hội nên bổ sung nhằm hoàn thiện các quy định về đảm bảo có liên quan đến việc làm cho các ĐBQH không chuyên trách. Quốc hội nên sửa đổi đoạn 5 Điều 58 theo một trong hai hướng như sau:

- Hướng thứ nhất: nên bổ sung thêm vào hai hình thức kỷ luật bãi nhiệm và sa thải: “ĐBQH không thể bị cơ quan, đơn vị nơi đại biểu làm việc cách chức, buộc thôi việc, bãi nhiệm hoặc sa thải nếu không được UBTVQH đồng ý.

- Hướng thứ hai: nên bổ sung thêm một cụm từ mang tính chất mở vào để có thể áp dụng cho các trường hợp bị áp dụng các hình thức kỷ luật tương đương: “ĐBQH không thể bị cơ quan, đơn vị nơi đại biểu làm việc áp dụng hình thức kỷ luật cách chức, buộc thôi việc hay một hình thức kỷ luật tương đương nếu không được UBTVQH đồng ý.”Quy định này sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong trường hợp các văn bản luật có liên quan bổ sung thêm một hình thức kỷ luật nào mới tương tự thì cũng không cần phải sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội. Nhưng nếu chọn cách sửa đổi này thì cần phải có một văn bản dưới luật để giải thích hình thức kỷ luật tương đương là những hình thức nào./.

---