Ở nhiều nước trên thế giới, người đứng đầu Chính phủ có thể là Tổng thống hoặc TTCP và thông thường, vai trò chủ yếu trong Chính phủ thuộc về cá nhân người đứng đầu đó, tập thể Chính phủ chỉ là thứ yếu, thậm chí “đôi khi chỉ là cơ quan tư vấn”[1]. Ở nước ta, Chính phủ là cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể, do vậy hoạt động của tập thể Chính phủ mới là hình thức hoạt động chủ đạo của cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) cao nhất này. Hiến pháp 1980 hầu như chỉ đề cao vai trò của Hội đồng Bộ trưởng (HĐBT) - một “Chính phủ tập thể”. Chủ tịch HĐBT - tuy là người đứng đầu HĐBT, lãnh đạo, quản lý và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của HĐBT; đại diện Chính phủ trong quan hệ quốc tế, nhưng dấu ấn cá nhân rất mờ nhạt, nhiệm vụ quyền hạn (vốn được đề cập sơ sài trong Hiến pháp 1980[2]) chỉ trên tinh thần “điều hòa”, “phối hợp”, “đôn đốc” là chính. Tuy nhiên, Hiến pháp 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sđ, bs 2001) đã “quy định cho TTCP những nhiệm vụ, quyền hạn lớn, bảo đảm cho TTCP hoạt động với tính cách là người điều hành hoạt động của Chính phủ”[3].

Có thể nói, Hiến pháp 1992 đã tăng cường mạnh mẽ vị trí, vai trò của người đứng đầu Chính phủ. TTCP Chính phủ (TTCP) là nhân vật trung tâm của nền HCNN, không chỉ “đứng đầu Chính phủ”[4] mà còn đứng đầu cả hệ thống HCNN. Hiến pháp đã đặt TTCP vào vị trí “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, UBND các cấp…”[5] Bởi vậy, TTCP không chỉ triệu tập, chủ tọa, điều khiển các phiên họp của Chính phủ (với tư cách người đứng đầu Chính phủ) mà còn chỉ đạo, điều hành các hoạt động của hệ thống HCNN theo thẩm quyền độc lập được Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ (Luật TCCP) trao cho cá nhân TTCP với tư cách là người đứng đầu hệ thống. TTCP trở thành nhân tố điều hòa các mục tiêu chung và thúc đẩy toàn bộ hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật[6].

Ngày nay, TTCP là một thiết chế hùng mạnh trong cơ chế quyền lực nhà nước. Dưới quyền của TTCP là một hệ thống hùng hậu, bao gồm 18 Bộ, 4 cơ quan ngang Bộ, 63 Ủy ban nhâ dân (UBND) cấp tỉnh, 700 UBND cấp huyện, 11.112 UBND cấp xã[7]. Trong phạm vi điều hành, quản lý, chỉ đạo của TTCP là tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh tế, tài chính, thương mại, đất đai, khoáng sản, tài nguyên, văn hóa, giáo dục, y tế đến quốc phòng, an ninh, bảo vệ pháp luật và ngoại giao... So với thiết chế Chủ tịch nước, thiết chế TTCP là một thiết chế có “thực chất” và “thực quyền” hơn. Với Hiến pháp 1992, trên tinh thần tăng cường vai trò và trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu một cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể, lại là cơ quan đảm trách một lĩnh vực có tính độc lập tương đối - lĩnh vực HCNN, TTCP thật sự đã được gia tăng quyền hành. Bên cạnh những nhiệm vụ, quyền hạn mà trước đây các TTCP, Chủ tịch HĐBT vẫn thực hiện, Hiến pháp đã bổ sung thêm cho người đứng đầu Chính phủ khá nhiều những quyền hạn mới, rất đáng kể. Trong số những quyền hạn mới và lớn đó, quyền đề nghị Quốc hội thành lập hoặc bãi bỏ các bộ và các cơ quan ngang bộ[8]; quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ[9]; quyền đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ[10] trước đây chỉ thuộc về tập thể HĐBT[11]; quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên[12] vốn thuộc về tập thể HĐBT và cả HĐND cấp tỉnh[13]…Đặc biệt, TTCP ở Hiến pháp 1992còn có những quyền hạn mà Hiến pháp 1980 không hề giao cho tập thể HĐBT, chứ chưa nói đến cá nhân Chủ tịch HĐBT, ví dụ, quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND cấp tỉnh[14].

Rõ ràng, với những nhiệm vụ, quyền hạn Hiến định nói trên, TTCP trở thành một thiết chế mạnh trong nền HCNN. Thẩm quyền của TTCP được mở rộng và tăng cường mạnh mẽ đến mức hầu như ở mắt xích quan trọng nào của nền HCNN người ta cũng có thể cảm nhận được tầm ảnh hưởng của TTCP. Trước hết, về bộ máy: TTCP tuy không có quyền quyết định nhưng lại vẫn có quyền “trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và từ chức đối với Phó TTCP, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”[15], nghĩa là, để trở thành thành viên của Chính phủ nhất thiết phải có sự đề nghị của TTCP. Thứ trưởng - người giúp việc cho Bộ trưởng lại do đích thân TTCP bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức[16]. Chủ tịch UBND cấp tỉnh do HĐND cùng cấp bầu ra nhưng phải được TTCP phê chuẩn. Có thể quyền phê chuẩn ít nhiều mang tính hình thức nhưng quyền “điều động”, “cách chức” mà TTCP có đối với Chủ tịch UBND cấp tỉnh lại là thực chất. Tất cả những điều đó cho thấy quyền hạn của TTCP ở giác độ tổ chức bộ máy không hề nhỏ, TTCP có thể bao quát hầu như toàn bộ hệ thống hành chính mà mình là người đứng đầu. Thứ hai, về thẩm quyền xử lý văn bản: Hiến pháp 1992 (sđ, bs 2001) trao cho TTCP thẩm quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ là điều dễ hiểu,bởinếu nhìn từ góc độ Bộ trưởng - người đứng đầu ngành, lĩnh vực - thì không nghi ngờ gì nữa, TTCP là cấp trên của Bộ trưởng. Hiến pháp 1992 còn trao thêm cho TTCP quyền đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ và quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên cũng là một sự hợp lý, nhằm bảo đảm “nhịp độ” điều hành, quản lý, giúp giải quyết công việc nhanh chóng, vừa phát huy vai trò tích cực của TTCP vừa xác định rõ trách nhiệm cá nhân, đảm bảo tính thứ bậc, trật tự trên dưới trong hoạt động chấp hành - điều hành nhà nước.

Tóm lại, cùng với việc tăng cường mạnh mẽ vai trò, vị trí của người đứng đầu Chính phủ, Hiến pháp 1992 đã đưa thiết chế TTCP đến gần hơn, phù hợp hơn với thông lệ của chức danh TTCP nói chung và về cơ bản, đã biến hoạt động lãnh đạo, điều hành của TTCP thành một hình thức hoạt động quan trọng, không thể thiếu của Chính phủ.

Điều 112 và Điều 114 Hiến pháp 1992 đã có sự phân định về nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ và TTCP. Luật TCCP, bên cạnh việc quy định khá cụ thể 8 nhóm vấn đề quan trọng, liên quan tới việc hoạch định chính sách, điều hành vĩ mô mà Chính phủ buộc phải thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số[17], cũng đã dành Điều 20 để làm rõ hơn những nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP. Tuy nhiên, sự phân định đó còn chồng chéo, trùng lắp, thể hiện sự bối rối nhất định trong quá trình nhận thức vị trí, vai trò của Chính phủ và của TTCP.

Khoản 1 Điều 112 Hiến pháp 1992 (sđ,bs 2001) quy định: Chính phủ “lãnh đạo công tác của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp…”. Nhưng khoản 1 Điều 114 lại cũng ghi nhận: TTCP “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, UBND các cấp…”. Ở đây, rõ ràng đã có sự chồng lấn về nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ và TTCP. Nếu nghiên cứu riêng từng điều, chúng ta sẽ khó nhận ra điều bất hợp lý này. Vì với tư cách là cơ quan HCNN cao nhất, đương nhiên Chính phủ sẽ lãnh đạo toàn bộ hệ thống HCNN, từ các Bộ - cơ quan của Chính phủ đến UBND các cấp - cấp dưới của Chính phủ. Và với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN, TTCP không thể không điều hành hoạt động hàng ngày của Chính phủ, không thể không lãnh đạo, chỉ đạo các Bộ trưởng - những người được giao phụ trách, đảm nhiệm những ngành, lĩnh vực nhất định, dưới quyền TTCP, không thể không đưa ra những mệnh lệnh quản lý đối với UBND các cấp - các cơ quan HCNN ở địa phương để toàn bộ hệ thống HCNN vận hành thống nhất, xuyên suốt, theo một thứ bậc chặt chẽ. Tuy nhiên, nếu đặt hai điều bên cạnh nhau, chúng ta sẽ thấy:

Thứ nhất, cả Chính phủ và TTCP đều lãnh đạo công tác của UBND các cấp. Vậy thực chất hai sự lãnh đạo đối với cùng một đối tượng đó có gì khác nhau không? Phải chăng Luật TCCP 2001 đã nhận thấy điều đó và đã có sự bổ sung: TTCP “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp”. Song, nếu suy cho cùng, thì lãnh đạo UBND và lãnh đạo Chủ tịch UBND là không đồng nhất. UBND là một tập thể, còn Chủ tịch UBND chỉ là cá nhân “lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND”[18], “lãnh đạo… các thành viên của UBND, cơ quan chuyên môn thuộc UBND”[19], một cá nhân mà trước những vấn đề biểu quyết tập thể đạt tỷ lệ 50/50, lá phiếu của ông ta không hề có giá trị “hơn một” như lá phiếu của TTCP[20].

Thứ hai, liệu có sự khác nhau giữa “lãnh đạo công tác của các Bộ, cơ quan ngang Bộ” với “lãnh đạo công tác của các thành viên Chính phủ”, trong khi các thành viên Chính phủ đồng thời là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ mà các Bộ, cơ quan ngang Bộ lại hoạt động theo chế độ thủ trưởng? Vậy trên thực tế, TTCP hay Chính phủ mới là chủ thể thật sự có quyền “lãnh đạo các thành viên Chính phủ”?

Thực ra ở nước ta, TTCP không phải là thủ trưởng hay cấp trên của thành viên Chính phủ. Vì Chính phủ là cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể, phiên họp của Chính phủ là hình thức hoạt động quan trọng nhất của Chính phủ, tại đó - với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, TTCP chỉ có trách nhiệm triệu tập, chỉ đạo việc chuẩn bị và chủ trì phiên họp của Chính phủ, chứ không có quyền đưa ra quyết định cuối cùng. Nếu ý kiến của TTCP thuộc về phía thiểu số thì TTCP vẫn phải chấp hành quyết định của Chính phủ đã được biểu quyết theo đa số. Chỉ trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì mới thực hiện theo ý kiến mà TTCP đã biểu quyết. Vậy nếu trong trường hợp tập thể thành viên Chính phủ quyết định không theo hướng của TTCP, giả sử có sai lầm thì TTCP - người đứng đầu Chính phủ, người lãnh đạo các thành viên Chính phủ - có phải chịu trách nhiệm không, chịu trách nhiệm như thế nào, chịu trách nhiệm đến đâu?

Điều đáng nói là, Bộ trưởng là chủ thể “hai trong một”, vừa là thành viên Chính phủ vừa là “viên tư lệnh” của ngành, lĩnh vực. Ở tư cách thứ hai, Bộ trưởng lại là cấp dưới của TTCP, phải chịu trách nhiệm trước TTCP về lĩnh vực, ngành mình phụ trách[21]. Nói cách khác, quan hệ giữa TTCP với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là quan hệ giữa cấp trên với cấp dưới theo chế độ thủ trưởng.[22] Vậy là, trong phiên họp Chính phủ, nơi Bộ trưởng là thành viên Chính phủ, Bộ trưởng có thể biểu quyết khác với ý chí của TTCP, có thể hành động độc lập để thực hiện trách nhiệm trước Quốc hội[23]. Nhưng trong hoạt động chấp hành - điều hành hàng ngày trên cương vị của người đứng đầu ngành, lĩnh vực, Bộ trưởng lại phải phục tùng mệnh lệnh, quyết định quản lý của TTCP, nên đương nhiên, thực hiện tư cách “hai trong một” sẽ không hề dễ dàng. Từ đó, chúng ta có thể nhận thấy những quy định của Hiến pháp về tổ chức của Chính phủ đã dẫn đến “tình trạng các quan hệ và trách nhiệm không mạch lạc, hơi chút mơ hồ giữa TTCP và các thành viên của Chính phủ, vai trò của TTCP không rõ, vừa như được coi trọng lại vừa như không được coi trọng”[24].

Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng nói trên nằm trong khâu nhận thức về vị trí, vai trò, chức năng của Chính phủ và TTCP. Ngay trong Hiến pháp hiện hành, vai trò của Chính phủ còn chưa được nhìn nhận thẳng thắn, đúng như vai trò vốn có của nó - một cơ quan hành pháp, mà chuẩn xác hơn là cơ quan thực thi quyền hành pháp, và bởi vậy, nên TTCP tuy được khẳng định là người đứng đầu của cơ quan HCNN cao nhất, hàng ngày điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống HCNN song cái vị thế tương đối độc lập ấy đôi khi vẫn còn thiếu sự minh định. Tình trạng lẫn lộn nhiệm vụ, quyền hạn vẫn xảy ra như một điều khó tránh khỏi, trong nhiều trường hợp Chính phủ - bằng Nghị định đương nhiên quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho TTCP, ngược lại cũng không ít tình huống TTCP quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ, thậm chí không hiếm khi phải có chỉ đạo của TTCP, Chính phủ mới ra nghị định, nghị quyết[25].

Như đã phân tích, Hiến pháp 1992 (sđ,bs 2001) đã tăng cường mạnh mẽ vị trí, vai trò của TTCP, làm cho TTCP trở thành một thiết chế năng động, nổi bật và quyền lực hơn hẳn so với Chủ tịch HĐBT trước đây. Xu hướng đó là đúng đắn và cần thiết, phù hợp với việc xây dựng một cơ quan HCNN cao nhất hoạt động theo chế độ tập thể lãnh đạo nhưng gắn liền với vai trò cá nhân của người “đứng mũi chịu sào”, đưa Chính phủ của chúng ta đến gần hơn với chế độ thủ trưởng mà nhiều quốc gia phát triển đang thực hiện. Tuy nhiên, thực tiễn pháp luật và thực tiễn hoạt động của TTCP trong thời gian qua đã cho thấy sự “quá tải” thật sự của thiết chế TTCP. Theo nhiều chuyên gia pháp lý, TTCP hiện “được giao quá nhiều thẩm quyền và không làm hết việc”, trong khi đó thẩm quyền của Chủ tịch nước - nguyên thủ quốc gia lại “quá hạn chế và rất ít việc”[26].

Một là, TTCP đang phải mất rất nhiều thời gian cho việc quản lý cùng một lúc quá nhiều lĩnh vực của hoạt động thuộc nhánh quyền hành pháp, “cùng một lúc vừa phải chỉ đạo điều hành nền kinh tế vĩ mô lại vừa phải quản lý bốn cơ cấu đối ngoại, quốc phòng, an ninh, bảo vệ pháp luật của đất nước”[27], vì vậy, sẽ không tránh khỏi tình trạng có lúc có nơi Chính phủ điều hành còn kém hiệu quả hoặc TTCP làm không xuể, không bao quát hết tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước.

Hai là, thẩm quyền của TTCP đã không ngừng được mở rộng, thậm chí còn được mở rộng hơn so với khuôn khổ Hiến pháp. Chẳng hạn, theo khoản 4 Điều 84 Hiến pháp 1992 (sđ, bs 2001), Quốc hội có thẩm quyền “quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia” nhưng Điều 3 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam 2010 lại giới hạn thẩm quyền của Quốc hội, theo đó cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất chỉ quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm - tức chỉ một phần của chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia - còn quyền quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia lại được giao cho TTCP và Thống đốc Ngân hàng nhà nước. Hoặc khoản 9 Điều 103 Hiến pháp 1992 quy định Chủ tịch nước có quyền phong hàm, cấp sỹ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân nhưng Luật Sỹ quan Quân đội nhân dân Việt Nam lại quy định cụ thể theo hướng Chủ tịch nước chỉ phong, thăng quân hàm đại tướng, thượng tướng và tương đương, thẩm quyền phong, thăng quân hàm thiếu tướng, trung tướng và tương đương lại thuộc về TTCP[28].

Ba là, TTCP đã và đang phải giải quyết vô số các công việc sự vụ cụ thể, đến mức không thể tập trung nhiều thời gian và trí tuệ cho việc hoạch định chính sách, điều hành vĩ mô[29]. Từ việc phê duyệt các dự án đầu tư nhóm A theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 và Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 đến xét duyệt, quyết định việc bổ sung vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước; từ việc thực hiện quyền của sở hữu nhà nước đối với đất đai, quyết định cấp đất, thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai đến giải quyết khiếu nại đối với một số trường hợp xem xét lại quyết định giải quyết cuối cùng có vi phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, của Bộ trưởng theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; từ việc thực hiện thẩm quyền xử lý các vấn đề cụ thể về tài chính, ngân sách cho các doanh nghiệp nhà nước với tư cách là chủ sở hữu như cấp vốn, cho vay, xóa nợ, khoanh nợ, hoãn nợ, miễn giảm thuế… đến việc quyết định phê duyệt các chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực, các chương trình muc tiêu quốc gia trên các lĩnh vực, các quy hoạch, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực do các bộ, ngành xây dựng, trình…[30] Trong số những công việc cụ thể nêu trên, có không ít loại công việc nếu chúng ta phân cấp quản lý tốt thì đâu cần TTCP phải đích thân giải quyết. Theo chúng tôi, Chính phủ và TTCP không phải và không nên là những thiết chế “ôm đồm” những công việc “sự vụ cụ thể” vì chính những công việc “sự vụ cụ thể” đó sẽ phá hỏng tầm nhìn tổng thể, vĩ mô và tâm thế bình tĩnh, sáng suốt hoạch định chính sách của một cơ quan được coi là “đầu não” của hệ thống hành chính, thực hiện chức năng hành pháp và của một chức danh được coi là người đứng đầu cơ quan đầu não đó.

Bốn là, TTCP “quá tải” nhiệm vụ, quyền hạn không chỉ vì được giao quá nhiều thẩm quyền mà còn vì một xu hướng “ngược”, khá bất hợp lý, đó là không ít công việc từ cấp dưới cứ được tích tụ và dồn lên cấp trên. Ở đây, chúng tôi không đề cập đến những trường hợp “xét thấy cần thiết vì tính chất quan trọng, cấp bách của công việc, TTCP có thể trực tiếp chỉ đạo xử lý công việc thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh”[31], bởi một người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN đương nhiên phải có quyền này. Điều đáng nói là có những loại việc đáng lẽ thuộc về thẩm quyền giải quyết của Bộ trưởng hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh và các chủ thể này hoàn toàn có thể giải quyết, nhưng cuối cùng vẫn được trình lên cho TTCP xem xét, quyết định. Ví dụ, trong lĩnh vực bưu chính, việc chỉ định doanh nghiệp bưu chính của Nhà nước quản lý mạng bưu chính công cộng (Khoản 2 Điều 32 Luật Bưu chính 2010), quyết định danh mục các dịch vụ bưu chính công ích, cơ chế hỗ trợ dịch vụ bưu chính công ích (Khoản 2 Điều 44 Luật Bưu chính 2010) phải do TTCP quyết định. Hay trong việc chuyển đổi, cổ phần hóa doanh nghiệp 100% vốn của Nhà nước, TTCP cũng phải tham gia một cách quá sâu, quá cụ thể, từ phê duyệt kế hoạch cổ phần hóa các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần giữ 100% vốn, phương án cổ phần hóa các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước và một số doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực đặc biệt cho đến quyết định cơ chế quản lý và sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp, quyết định điều động nguồn quỹ giữa các công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước... Điều này một mặt cho thấy, vấn đề phân công, phân cấp quản lý chưa diễn ra một cách tích cực trong hệ thống HCNN Việt Nam, khuynh hướng tập trung quyền lực vẫn chưa được khắc phục, mặt khác cũng bộc lộ một thực tế - chúng ta chưa làm rõ và đề cao một cách thỏa đáng vai trò, trách nhiệm của các Bộ trưởng trong quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực. Vậy nên, thay vì phải “đứng mũi chịu sào” như một "viên tư lệnh" thật sự của ngành, lĩnh vực được giao, các Bộ trưởng trở nên thiếu chủ động  hơn, khó quyết đoán hơn, thậm chí khó có thể quyết đoán đến cùng. Bởi thế, mới có tình trạng "nhiều công việc, kể cả việc ban hành thể chế, thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, bị đẩy lên cho Chính phủ và TTCP quyết định", "ngay cả các luật, pháp lệnh cũng đẩy phần lớn việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng cho Chính phủ, TTCP"[32].

Từ những phân tích ở trên, để tiếp tục hoàn thiện thiết chế TTCP gắn liền với việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, chúng tôi xin đề xuất một số kiến nghị sau:

Có thể phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa hai thiết chế này dựa trên các tiêu chí: đối tượng, phạm vi và phương thức lãnh đạo công tác. Cần khẳng định chính thức trong Hiến pháp, Chính phủ là “cơ quan thực hiện quyền hành pháp” thay vì chỉ nói theo cách nói trước đây “Chính phủ là cơ quan HCNN cao nhất”. Cần quy định nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP dựa trên hai tư cách vốn có của chức danh này. Nêu rõ với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, TTCP có trách nhiệm định hướng chính trị (chính sách) cho hoạt động của Chính phủ; triệu tập, chuẩn bị nội dung và chủ tọa các phiên họp Chính phủ; với tư cách là người đứng đầu hệ thống hành chính, TTCP có trách nhiệm điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống HCNN từ trung ương đến địa phương theo chế độ thủ trưởng.

Với Điều 102 và Điều 104 trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, có hai vấn đề tưởng đã sáng tỏ hơn. Vấn đề thứ nhất, là cơ quan HCNN cao nhất, Chính phủ “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia… ; lãnh đạo công tác của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp…”[33]. Vấn đề thứ hai, là cá nhân đứng đầu Chính phủ và hệ thống HCNN, TTCP: “Lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp; định hướng chính sách và điều hành hoạt động của Chính phủ”[34]. Tuy nhiên, nhìn chung những quy định đó mới chỉ khắc phục được về mặt hình thức sự chồng lấn, trùng lắp về nhiệm vụ quyền hạn giữa Chính phủ và TTCP trong Hiến pháp hiện hành. Mối quan hệ giữa TTCP và các thành viên Chính phủ vẫn chưa được minh định rành mạch. Nói Chính phủ “lãnh đạo công tác của các Bộ”, TTCP “lãnh đạo các thành viên Chính phủ” mà TTCP thì “lãnh đạo công tác của Chính phủ” và các thành viên Chính phủ lại đồng thời là Bộ trưởng, vậy theo phép suy luận bắc cầu, TTCP mới chính là người lãnh đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ? Điều này cho thấy sự lúng túng của chúng ta trong việc xác định mô hình hoạt động của Chính phủ. Bởi thế, chúng tôi vẫn cho rằng, mối quan hệ giữa TTCP và các thành viên Chính phủ chỉ thực sự thay đổi về chất khi xác lập chế độ thủ trưởng trong tổ chức bên trong của Chính phủ.

Chỉ với chế độ thủ trưởng mới có thể giải quyết cơ bản những vấn đề đặt ra từ mô hình Chính phủ hiện tại, mới có thể minh định được mối quan hệ giữa TTCP và các thành viên Chính phủ. Chỉ với chế độ thủ trưởng, TTCP mới thực sự trở thành một thiết chế năng động, mạnh mẽ, không bị khuất lấp bởi sự lãnh đạo tập thể và trách nhiệm tập thể. Đương nhiên, nếu xác lập chế độ thủ trưởng trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ thì quy định “Chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số” sẽ không còn ý nghĩa nữa. Chính phủ vận hành như thế nào là do cá nhân TTCP chịu trách nhiệm. TTCP sẽ có cơ hội để “tỏa sáng”, thực sự trở thành trung tâm của nền HCNN nhưng với điều kiện TTCP phải là cá nhân có thực tài, có khả năng tập hợp và phát huy những người tài, có bản lĩnh chính trị dám nói - dám làm - dám chịu trách nhiệm và tầm ảnh hưởng sâu rộng.

Tuy nhiên, dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 không những không đi theo hướng này mà lại một lần nữa nhấn mạnh: “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số”[35] trong khi Hiến pháp hiện hành chỉ nói: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”[36]. Quy định như vậy phải chăng là đã có bước thụt lùi so với Hiến pháp 1992 (sđ, bs 2001)? Chính phủ nước ta cần phải đến gần hơn nữa với chế độ thủ trưởng, trước khi chuyển hẳn sang chế độ thủ trưởng, để phù hợp hơn với chức năng thực thi quyền hành pháp, đáp ứng tốt hơn yêu cầu của quản lý HCNN.

Chúng tôi đồng tình với quan điểm của một số nhà khoa học khi đề nghị rằng, nên chăng, chúng ta đưa một số bộ như Quốc phòng, Ngoại giao, Công an, Nội vụ, Tư pháp và cơ quan giải quyết các tình trạng khẩn cấp về trực thuộc Chủ tịch nước[37]. Phương án này có nhiều ưu điểm nổi bật: cho thấy sự phân công lao động quyền lực ngay trong nội bộ một nhánh quyền lực (quyền hành pháp); thực chất hóa quyền lực của nguyên thủ quốc gia; góp phần chia sẻ hợp lý gánh nặng quản lý nhà nước với TTCP; khắc phục đáng kể tình trạng “quá tải” về nhiệm vụ, quyền hạn mà thiết chế TTCP của Hiến pháp hiện hành đang gặp phải; tạo điều kiện để TTCP tập trung thời gian, trí tuệ và sức lực cho việc nâng cao hiệu quả điều hành vĩ mô nền kinh tế quốc dân…

Trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ càng được tăng cường thì TTCP càng được “giải phóng” khỏi những công việc sự vụ cụ thể. Khi TTCP không phải “ôm đồm” nhiều việc, không phải tham dự quá sâu, quá chi tiết vào hoạt động HCNN cụ thể, TTCP mới thật sự là người “nhạc trưởng” của toàn thể nền HCNN, thể hiện đúng vai trò chính yếu - điều hành vĩ mô, hoạch định chính sách. Vì vậy, bên cạnh việc phân quyền, giao quyền nhiều hơn cho Bộ trưởng, chúng ta cần nhấn mạnh trách nhiệm của Bộ trưởng trên bốn mặt công tác: trách nhiệm trước Quốc hội (được Quốc hội phê chuẩn), trách nhiệm trước Chính phủ với tư cách là thành viên của tập thể, trách nhiệm trước TTCP với tư cách là người được TTCP tín nhiệm, lựa chọn và đề nghị Quốc hội phê chuẩn, trách nhiệm trước Bộ ngành với tư cách là người đứng đầu ngành, lĩnh vực[38].

Nhìn chung, chúng tôi nhất trí với Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 về quy định “các thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm cá nhân trước Chính phủ, Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ” (Điều 101 và Điều 106). Nhưng việc Dự thảo bỏ đi quy định “Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước TTCP”[39] là điều không nên. Vì chúng ta cần phải hướng đến một Chính phủ tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng, ở đó, để TTCP thực sự là Tổng tư lệnh của nền HCNN thì Bộ trưởng - với tư cách là cấp dưới - không thể không chịu trách nhiệm trước TTCP - cấp trên.

Cần đảm bảo sự giám sát của nhân dân và cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân trong quá trình TTCP thực thi quyền lực nhà nước (việc TTCP thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân qua các phương tiện thông tin đại chúng những vấn đề quan trọng mà Chính phủ phải giải quyết theo Khoản 6 Điều 114 Hiến pháp 1992 chỉ là một biểu hiện nhỏ)./.

 

---