Trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 của nước ta đều có hai điều quy định hoàn toàn giống nhau là “Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”, và “chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần phần ba tổng số Đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”. Còn trong Hiến pháp năm 1946 thì lại quy định tương đối cụ thể hơn tại Điều thứ 70 về cách thức sửa đổi Hiến pháp là:

“Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây:

a) Do hai phần ba tổng số Nghị viện yêu cầu.

b) Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi.

c) Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”.

Những quy định trên đây đã phân định hai việc khác nhau là “làm Hiến pháp” và “sửa đổi Hiến pháp”. Nhưng trong các văn bản pháp luật hiện hành của Nhà nước ta lại chưa có những quy định cụ thể về “cách thức” Quốc hội thực hiện nhiệm vụ này. Mới đây nhất là tại khoản 1 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng chỉ đề cập một cách chung chung như sau: “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định”. Nhưng cho đến nay, do Quốc hội chưa có các quy định cụ thể nên trong nhiều cuộc hội thảo, tọa đàm và trên sách báo đang có nhiều ý kiến khác nhau về “làm Hiến pháp” và “sửa đổi Hiến pháp”. Ngay trong quá trình Quốc hội đang thực hiện việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 hiện nay, cũng chưa có sự thống nhất nhận thức về vấn đề này.

Chúng ta đều biết rằng, sau ngày Tổng tuyển cử thành công (ngày 06/01/1946), Quốc hội đã “được quốc dân giao cho trách nhiệm thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Đây chính là việc Quốc hội “làm Hiến pháp” vì Hiến pháp năm 1946 là bản “Hiến pháp đầu tiên”, trước đó chưa có bản Hiến pháp nào nên không có việc sửa đổi Hiến pháp. Có lẽ cũng chính vì thế mà trong Hiến pháp năm 1946 chỉ quy định về “sửa đổi Hiến pháp” chứ không có quy định về việc Quốc hội “làm Hiến pháp”. Và sau này, khi đã có Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 thì mới có việc sửa đổi Hiến pháp trước để ban hành Hiến pháp sau. Theo suy nghĩ của chúng tôi thì đấy cũng chính là việc Quốc hội “làm Hiến pháp”, vì sau khi Quốc hội “sửa đổi Hiến pháp” năm 1946 đã ban hành Hiến pháp năm 1959, tức là Quốc hội “làm Hiến pháp” năm 1959. Việc Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 1980 thay Hiến pháp 1959 và Hiến pháp năm 1992 thay Hiến pháp 1980 chúng tôi cũng hiểu là như vậy. Bản Hiến pháp đã được sửa đổi bằng việc ban hành bản Hiến pháp mới, thì không còn hiệu lực nữa. Song qua hai lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1980 vào năm 1988 thì chỉ nhập những nội dung sửa đổi, bổ sung này vào những điều đó, còn về cơ bản và về hiệu lực thì Hiến pháp năm 1980 vẫn giữ nguyên giá trị. Việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001 cũng diễn ra tương tự như vậy. Kết quả của việc sửa đổi, bổ sung này là việc Quốc hội thông qua một nghị quyết, chẳng hạn như “Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992” (Nghị quyết số 51/2001/QH10, ngày 25/12/2001).

Nghiên cứu hoạt động lập hiến của Quốc hội nước ta trong mấy chục năm qua, chúng tôi thấy có một vấn đề đặt ra là hiện nay Quốc hội đang sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 hay sửa đổi Hiến pháp năm 1992 để ban hành Hiến pháp mới? Phân định rõ hai việc làm này có ý nghĩa rất lớn cả về mặt lý luận và thực tế. Việc xác định mục đích yêu cầu, nhiệm vụ và quyết định kế hoạch, quy trình, tiến độ thực hiện chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp rất khác với việc sửa đổi Hiến pháp, tức là ban hành (làm) Hiến pháp mới. Thế nhưng qua nghiên cứu các tài liệu thì chưa rõ là hiện nay Quốc hội đang tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 hay sửa đổi Hiến pháp này. Chúng tôi xin dẫn ra một số văn bản để chứng minh.

Tại Điều 1 Nghị quyết số 06/2011/QH13, ngày 06/8/2011 của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và thành lập Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992   đã ghi rõ: “Quyết định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001) phù hợp với tình hình mới, với mục đích, yêu cầu, quan điểm và định hướng sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 được nêu trong Tờ trình số 11/TTr-UBTVQH13, ngày 02/8/2011 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH)”. Nếu phân tích kỹ cả 3 mục đích và yêu cầu, 6 quan điểm và 7 định hướng lớn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 đã nêu trong tờ trình của UBTVQH thì, theo chúng tôi, phải khẳng định là Quốc hội đang sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Tại Điều 2 Nghị quyết số 06/2011/QH13 của Quốc hội cũng đã ghi rõ là: “Thành lập Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992” chứ không phải là Ủy ban Dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992. Phân tích kỹ hơn nữa 7 định hướng lớn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nêu trong Tờ trình số 11 của UBTVQH là: 1) Về chế độ chính trị; 2) Về chế độ kinh tế; 3) Về văn hóa, giáo dục, khoa học và công nghệ; 4) Về bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa; 5) Về quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân; 6) Về tổ chức bộ máy nhà nước; 7) Về kỹ thuật trình bày các quy định của Hiến pháp, cũng cho thấy, đây là những vấn đề rất cơ bản và quan trọng trong Hiến pháp mà nếu được nghiên cứu kỹ để sửa đổi, bổ sung các điều cụ thể thì thực sự Quốc hội đang làm bản Hiến pháp mới. Chúng tôi xin đặc biệt nhấn mạnh mục đích, yêu cầu thứ nhất của việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 là “Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải bám sát vào nội dung Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011), các nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI và các văn kiện khác của Đảng, và ba nội dung trong định hướng số 1 về chế độ chính trị là: “- Khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Theo đó phải làm rõ cách thức sử dụng quyền lực nhà nước của nhân dân thông qua cơ chế dân chủ đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) và cơ chế dân chủ trực tiếp

- Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp để mỗi cơ quan thực thi có hiệu quả chức năng nhiệm vụ của mình theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật, với sự phối hợp chặt chẽ tạo nên sức mạnh tổng hợp của quyền lực nhà nước. Theo đó phải phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm, cơ chế phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong Hiến pháp”. Định hướng này có liên quan rất mật thiết với định hướng số 6 về tổ chức bộ máy nhà nước. Chúng tôi cho rằng, thực hiện đúng và đầy đủ những mục đích, yêu cầu và những định hướng đã đề ra thì có thể khẳng định là Quốc hội “làm Hiến pháp” mới. Có thể chứng minh nhận định này bằng việc Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã công bố để lấy ý kiến nhân dân bản “Dự thảo Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi năm 2013)”. Bản Dự thảo này có 11 chương, 124 điều, ít hơn Hiến pháp hiện hành 1 chương, 23 điều (Hiến pháp hiện hành có 12 chương, 147 điều). Về số lượng chương, điều đã sửa đổi nhiều như vậy, về chất lượng thì có nhiều sửa đổi quan trọng hơn. Trong bản Dự thảo, chỉ có 14 điều của Hiến pháp năm 1992 được giữ nguyên, trong đó có 3 điều được giữ nguyên nhưng lại sáp nhập với 1 điều khác có sửa đổi để thành 1 điều trong Dự thảo; sửa đổi, bổ sung 133 điều và Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1992 thành Lời nói đầu và 109 điều của Dự thảo, bổ sung 10 điều hoàn toàn mới rất quan trọng như Điều 50 quy định về Nhà nước thống nhất quản lý, sử dụng công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khai; Điều 68 về bảo vệ môi trường; Điều 120 về Hội đồng Hiến pháp; Điều 121 về Hội đồng bầu cử quốc gia; Điều 122 về Kiểm toán Nhà nước và v.v.. Chúng tôi đặc biệt chú ý những nội dung sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1992, trong đó có đoạn mới với tính cương lĩnh rất quan trọng là “Hiến pháp này tiếp tục khẳng định ý chí của nhân dân và chủ quyền quốc gia; phát huy dân chủ, sức mạnh đại đoàn kết dân tộc; xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân; phát triển kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường; thực hiện công bằng xã hội; tăng cường quan hệ hữu nghị về hợp tác với các nước trên thế giới.

Nhân dân Việt Nam, với truyền thống yêu nước, đoàn kết một lòng, xây dựng và thi hành Hiến pháp vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Phải chăng, do những sửa đổi lớn như vậy mà Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp phải có Công văn về việc tiếp tục triển khai Nghị quyết của Quốc hội lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, trong đó có nội dung “Kể từ sau ngày 31/3/2013 cho đến thời điểm 30/4/2013 và cho đến 30/9/2013 trước khi Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua, nhân dân vẫn tiếp tục đóng góp ý kiến vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Các cơ quan, tổ chức, địa phương có trách nhiệm tiếp nhận, tập hợp, tổng hợp đầy đủ các ý kiến góp ý của nhân dân và gửi về Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp. Các ý kiến góp ý của nhân dân sẽ được nghiêm túc nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp trình Quốc hội xem xét, quyết định” (Công văn không số ngày 06/3/2013)[1]. Vấn đề này đã được đặt ra ngay từ đầu và suốt quá trình tổ chức lấy ý kiến nhân dân về bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp. Tại Hội nghị triển khai lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Chủ tịch Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã khẳng định: “Lấy ý kiến nhân dân về Hiến pháp là cách thức dân chủ, thể hiện quyền và vai trò làm chủ của nhân dân đối với các vấn đề quốc gia đại sự; tạo điều kiện người dân có thể thể hiện các quan điểm, chính kiến về toàn bộ bản Hiến pháp nói chung cũng như đối với từng điều khoản cụ thể của Hiến pháp”[2]. Tiếp theo, tại cuộc làm việc với thành phố Hồ Chí Minh về  việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp trên địa bàn thành phố, Chủ tịch Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp còn nhấn mạnh: “Ngay cả ý kiến khác trái chiều cũng phải ghi nhận một cách thấu đáo. Chúng ta phải trân trọng những ý kiến đóng góp, phải học tìm kiếm trong đó những tinh hoa từ thực tiễn để giúp chất lượng Hiến pháp cao hơn”[3]. Đây là chủ trương, là những ý kiến chỉ đạo đúng đắn, và theo chúng tôi, nếu thực hiện đúng thì Quốc hội đang làm Hiến pháp mới, sau này Quốc hội thông qua Dự thảo vào năm nào thì Hiến pháp mới ghi năm đó.

Chủ trương tiếp tục lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cho đến 30/9/2013 là đúng đắn và cần thiết vì theo chúng tôi, Quốc hội khóa XIII đang làm Hiến pháp mới trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tương tự như Quốc hội các khóa trước đã làm Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992. Với những nội dung mới về sửa đổi, bổ sung như trong Dự thảo Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi năm 2013) đã công bố để lấy ý kiến nhân dân mà chúng tôi đã phân tích ở trên thì phải khẳng định rằng, phải sửa đổi Nghị quyết số 06/2011/QH13, ngày 06/8/2011 của Quốc hội khóa XIII về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và thành lập Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có Điều 1 như chúng tôi đã trích dẫn ở trên, đồng thời cũng phải sửa Nghị quyết số 38/2012/QH13, ngày 23/11/2012 về tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, cụ thể là sửa Điều 7 về thời gian lấy ý kiến nhân dân theo “quy trình ngược” là để bảo đảm “theo đúng” công văn của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp mà chúng tôi đã dẫn chứng ở trên. Nghiên cứu bản Báo cáo về việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5 (Báo cáo số 287/BC-UBDTSĐHP, ngày 17/5/2013) trên cơ sở hơn 26.091.000 lượt ý kiến góp ý của nhân dân với hơn 28.0000 cuộc hội nghị, hội thảo, tọa đàm được tổ chức cũng thể hiện rõ là Quốc hội khóa XIII đang làm Hiến pháp mới chứ không phải sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992. Nếu đúng như vậy và theo tinh thần Công văn của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thì sau kỳ họp này, Quốc hội sẽ công bố bản Dự thảo mới trên cơ sở đã tiếp thu, chỉnh lý bản Dự thảo công bố ngày 02/01/2013 để nhân dân tiếp tục góp ý kiến. Làm như vậy, Quốc hội đã thực hiện đúng một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nươc pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng là tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp (thượng tôn Hiến pháp)./.

 

---