Điều 31 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (Dự thảo) quy định: “1. Mọi người có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước (CQNN) có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC). Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. 3. Nghiêm cấm việc trả thù người KNTC hoặc lợi dụng quyền KNTC để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. Đây là quy định sửa đổi, bổ sung Điều 74 Hiến pháp 1992 “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với CQNN có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của CQNN, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc KNTC phải được CQNN xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự. Nghiêm cấm việc trả thù người KNTC hoặc lợi dụng quyền KNTC để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. So với Điều 74 Hiến pháp 1992, Điều 31 Dự thảo đã gọn và chính xác hơn. Một là, Điều 74 liệt kê các đối tượng có hành vi trái pháp luật có thể bị KNTC gồm: CQNN, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Cách liệt kê như vậy vừa dài dòng không phù hợp với Hiến pháp, vừa không đầy đủ. Ví dụ, các đơn vị hành chính sự nghiệp không phải là CQNN, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và cũng không phải là cá nhân nhưng vẫn có thể có hành vi trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích chính đáng của Nhà nước, tổ chức, cá nhân cần phải bị KNTC. Dự thảo không sử dụng cách liệt kê chi tiết đó mà liệt kê nhóm lớn hơn, gồm: cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cách quy định này đảm bảo không bỏ sót bất cứ chủ thể nào trong xã hội. Hai là, Điều 74 quy định việc KNTC phải được CQNN xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Quy định này sử dụng câu bị động là loại câu chú ý đến việc làm mà không chú ý đến người làm việc, tức là, nhấn mạnh vào việc KNTC sẽ được xem xét, giải quyết, ít chú trọng trách nhiệm giải quyết KNTC của CQNN có thẩm quyền. Khoản 2 Điều 31 Dự thảo sử dụng câu chủ động cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết KNTC đã chuyển từ chú ý việc làm sang chú ý đến người làm việc, nhấn mạnh trách nhiệm giải quyết KNTC của cơ quan có thẩm quyền. Đây là quy định thể hiện sự thay đổi lớn trong tư duy pháp lý về mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân. Tuy nhiên, Điều 31 Dự thảo cũng cần được bàn thêm về một số vấn đề sau:

Điều 31 nằm trong Chương II- Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Các cá nhân được hưởng quyền hay phải làm nghĩa vụ được quy định trong Chương này có khi được nhắc đến với tư cách là một con người đơn thuần, có khi được nhắc đến với tư cách là một công dân. Lẽ dĩ nhiên, khi quyền công dân và quyền con người hòa quyện vào nhau thì không thể tách biệt hoàn toàn tư cách là một con người với một công dân. Tuy nhiên, khi cá nhân được đặt trong mối quan hệ trực tiếp với Nhà nước thì cần được gọi là công dân, khi cá nhân không đặt trong mối quan hệ trực tiếp với Nhà nước thì không nên gọi là công dân mà có thể được gọi là người, mọi người. Chẳng hạn, quy định: công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền bầu cử và đủ hai mươi mốt tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp (Điều 28 Dự thảo), công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân (Điều 30 Dự thảo). Những quy định này thể hiện rõ rệt cá nhân được xem xét trong mối quan hệ với Nhà nước nên được gọi là công dân. Các quy định: Mọi người có quyền sống (Điều 21 Dự thảo), mọi người có quyền hiến mô, bộ phận cơ thể người và hiến xác theo quy định của luật (Điều 22 Dự thảo) không thể hiện mối quan hệ trực tiếp giữa cá nhân với Nhà nước nên không gọi cá nhân là công dân mà là người (mọi người). Việc gọi một cá nhân là gì không đơn giản là từ ngữ được sử dụng mà còn là vấn đề trách nhiệm. Nếu gọi là công dân thì hàm chứa cả trách nhiệm của cá nhân (công dân) đối với Nhà nước và ngược lại là trách nhiệm của Nhà nước với cá nhân (công dân). Nếu không gọi là công dân thì trách nhiệm của cá nhân với Nhà nước và ngược lại không rõ ràng. Trở lại với quyền KNTC: Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định “Khiếu nại là việc công dân… đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước… khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”; Khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011 quy định “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. Các quy định trên đều nói đến người KNTC là công dân vì rõ ràng việc KNTC làm nảy sinh mối quan hệ trực tiếp giữa người KNTC với CQNN có thẩm quyền giải quyết KNTC. Nói cách khác, đây là quyền công dân, không phải là quyền con người. Vì vậy, cá nhân trong Điều 31 được gọi là công dân như Điều 74 Hiến pháp sẽ phù hợp hơn.

Như trên đã nói, khiếu nại là việc công dân yêu cầu CQNN có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích đó bị xâm hại bởi hoạt động quản ly hành chính nhà nước. Người khiếu nại phải là người có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp đến quyết định, hành vi bị khiếu nại. Nếu nội dung khiếu nại là đúng thì người khiếu nại luôn được bảo đảm khôi phục quyền và lợi ích đã bị xâm hại. Do là người có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp nên người có quyền khiếu nại có động cơ mạnh mẽ để thực hiện quyền khiếu nại, thậm chí họ khiếu nại ngay cả khi quyết định, hành vi hành chính hoàn toàn đúng đắn. Vì vậy, pháp luật quy định người khiếu nại phải có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết[1]. Quy định này đề cao trách nhiệm của người khiếu nại trong việc yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích của mình, giảm bớt tình trạng khiếu nại tùy tiện, khiếu nại tràn lan. Trong khi đó, tố cáo là việc báo về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ ai gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Khác với khiếu nại, người tố cáo là người có thể hoàn toàn không có quyền, lợi ích liên quan đến hành vi bị tố cáo. Tức là, người tố cáo thường không được hưởng lợi ích trực tiếp từ việc tố cáo, giải quyết tố cáo mà ngược lại có thể phải đối mặt với nhiều nguy hiểm từ người bị tố cáo do việc tố cáo của mình. Về căn bản, nếu người tố cáo không thực sự dũng cảm, có tinh thần trách nhiệm cao, vì sự an ổn của bản thân mình họ sẽ không tố cáo. Nếu đòi hỏi người tố cáo phải tố cáo đến đúng CQNN có thẩm quyền thì có thể vì không đủ hiểu biết về tổ chức bộ máy nhà nước mà người tố cáo không biết chính xác cơ quan, cá nhân nào có thẩm quyền giải quyết tố cáo, trong khi đó họ lại không được lợi ích gì từ việc tố cáo khiến họ nản lòng trong việc tìm hiểu địa chỉ cần thiết để tố cáo. Hệ quả tất yếu sẽ là họ không tố cáo. Hiểu rõ điều này, khoản 2 Điều 10 Luật Tố cáo quy định 3 nghĩa vụ của người tố cáo nhưng không có nghĩa vụ tố cáo đến người có thẩm quyền giải quyết. Không buộc người tố cáo phải tố cáo đúng cơ quan có thẩm quyền là hợp lý và khả thi. Như vậy, Điều 31 quy định mọi người có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với CQNN có thẩm quyền thì chỉ đúng với khiếu nại mà không đúng với tố cáo.

Điều 31 Dự thảo quy định “Mọi người có quyền khiếu nại, quyền tố cáo…”. Theo đó thì cả khiếu nại và tố cáo đều là quyền. Quyền là “Điều mà pháp luật hoặc xã hội công nhận cho được hưởng, được làm, được đòi hỏi”. Người có quyền có thể thực hiện quyền và cũng có thể từ chối quyền. Việc không thực hiện quyền không bao giờ dẫn tới bất cứ trách nhiệm pháp lý nào. Với khiếu nại thì điều đó hoàn toàn đúng. Khi công dân có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì có thể khiếu nại hoặc không khiếu nại và ngay cả khi đã thực hiện việc khiếu nại thì người khiếu nại vẫn có quyền rút khiếu nại ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình giải quyết khiếu nại[2]. Với tố cáo, trong nhiều trường hợp có thể coi là quyền nên công dân có thể lựa chọn thực hiện hoặc không thực hiện, đặc biệt là trong trường hợp hành vi bị tố cáo liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo thì coi đây là quyền về cơ bản không có vấn đề gì vướng mắc vì khi đó người tố cáo cần đến CQNN bảo vệ quyền, lợi ích của mình thông qua việc giải quyết tố cáo. Khoản 4 Điều 2 Luật Tố cáo cũng định nghĩa “Người tố cáo là công dân thực hiện quyền tố cáo”. Tuy vậy, trong một số trường hợp, tố cáo chưa hẳn đã là quyền. Sở dĩ tố cáo không hoàn toàn là quyền vì hành vi bị tố cáo là hành vi nguy hiểm cho xã hội thể hiện ở chỗ nó gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Nếu coi tố cáo thuần túy là một quyền thì người biết hành vi trái pháp luật không nhất thiết phải báo cho CQNN biết. Nếu không báo cho CQNN biết thì sẽ khó phát hiện, xử lý kịp thời người vi phạm pháp luật và không ít trường hợp có hành vi trái pháp luật không bị phát hiện và không bị xử lý, những lợi ích hợp pháp bị xâm hại không có cơ hội được khôi phục. Điều đó sẽ gây bất lợi cho xã hội nói chung, cho người bị thiệt hại lợi ích nói riêng. Như vậy, bản thân hành vi không báo (không tố cáo) cho CQNN về hành vi trái pháp luật của người khác cũng là một hành vi nguy hiểm cho xã hội, thậm chí có mức độ nguy hiểm cho xã hội khá cao. Điều 314 Bộ Luật Hình sự năm 1999 quy định “Người nào biết rõ một trong các tội phạm được quy định tại Điều 313 của Bộ luật này đang được chuẩn bị, đang hoặc đã được thực hiện mà không tố giác, thì bị phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ ba tháng đến ba năm”. Điều 313 quy định những tội phạm cụ thể mà công dân khi biết về hành vi đó phải tố giác với CQNN, nếu không tố giác thì bị buộc là tội không tố giác tội phạm (phạm vi những tội người là ông, bà, cha, mẹ, con, cháu, anh chị em ruột, vợ hoặc chồng của người phạm tội phải tố giác chỉ gồm các tội xâm phạm an ninh quốc gia hoặc các tội đặc biệt nghiêm trọng). Quy định này cho thấy, đối với những hành vi trái pháp luật được quy định ở Điều 313 Bộ luật Hình sự, công dân không được phép lựa chọn tố cáo hay không tố cáo nữa mà bắt buộc phải tố cáo. Việc không tố cáo lúc này dẫn tới hậu quả phải gánh chịu một trách nhiệm pháp lý rất nặng nề là trách nhiệm hình sự. Như vậy, trong trường hợp này tố cáo còn là nghĩa vụ quan trọng Nhà nước đòi hỏi công dân phải thực hiện hết sức nghiêm ngặt. Cũng theo cách tư duy như vậy, Luật Tố cáo không quy định quyền rút tố cáo sau khi công dân đã thực hiện việc tố cáo về hành vi trái pháp luật cụ thể rồi.

Điều 31 Dự thảo nên sửa đổi như sau:

Khoản 1 thay từ mọi người bằng từ công dân; không quy định tố cáo phải tới CQNN có thẩm quyền và tố cáo vừa là quyền, vừa là nghĩa vụ “Công dân có quyền khiếu nại với CQNN có thẩm quyền, có quyền và nghĩa vụ tố cáo về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.

Giữ nguyên khoản 2.

Khoản 3 bỏ từ quyền (KNTC) cho phù hợp với khoản 1 “Nghiêm cấm việc trả thù người KNTC hoặc lợi dụng KNTC để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.

 

---