Về tổ chức cơ quan chính quyền địa phương (CQĐP), Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đã cố gắng thể hiện tư tưởng đổi mới, thiết kế mô hình tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”. Tuy nhiên, có thể thấy ngoài tên chương được thay đổi từ “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)” sang “CQĐP”, thêm từ lãnh thổ để có khái niệm “đơn vị hành chính lãnh thổ”, không quy định UBND do HĐND bầu và mệnh đề bổ sung vào khoản 2 Điều 115 vừa nêu trên, thì nội dung các quy định của các điều trong chương hầu như vẫn giữ nguyên như cũ. Cụ thể về các điều tại chương IX, chúng tôi có ý kiến như sau:

“ 1. Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; Thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường”.

So với các quy định hiện hành (Điều 118 Hiến pháp năm 1992), quy định này hầu như vẫn giữ nguyên cách phân định đơn vị hành chính hiện hành ở Việt Nam, theo đó, ngoài việc chia nước thành tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, thì các đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương được chia thành những đơn vị định danh rõ ràng là huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, xã, phường và thị trấn. Có thể thấy, việc phân định các đơn vị hành chính - lãnh thổ của nước như thế này là gò bó, không những không còn hợp lý mà còn chưa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thể hiện quan niệm đổi mới về cách thức tổ chức và vận hành chính quyền ở đơn vị nông thôn, đô thị, cơ bản, trung gian trong giai đoạn tới đây. Dự thảo đã không kế thừa loại đơn vị hành chính có tính chất vùng miền đã từng tồn tại một thời gian dài, nay đang có nhu cầu thiết lập lại do việc quy hoạch và quản lý quy hoạch vùng, miền đòi hỏi; cũng không tính đến nhu cầu hiện nay và khả năng áp dụng trong tương lai loại đơn vị hành chính mới ở các đô thị lớn là khu đô thị mới hay thành phố nhỏ trong đô thị lớn (chuỗi đô thị) như thành phố Hồ Chí Minh kiến nghị cho áp dụng thí điểm. Với quy định này, các khả năng lập các đơn vị hành chính lãnh thổ mới như: “vùng”, “đặc khu hành chính” và cả “thành phố trong thành phố trực thuộc trung ương” mà gần đây được nói đến nhiều, sẽ không có.

Tuy có đưa vào khái niệm “lãnh thổ”, song việc phân định đơn vị hành chính - lãnh thổ như quy định tại Điều này vẫn tiếp tục không có sự phân biệt các đơn vị mang tính nhân tạo (là các “phường”, “quận”, “huyện”, tỉnh) và các đơn vị mang tính tự nhiên (“xã”, “thị trấn”, “thị xã”, “thành phố”, đô thị đơn lẻ trong thành phố trực thuộc trung ương). Đấy là chưa kể đơn vị “xã’ tuy trước nay vẫn được coi là đơn vị cơ sở - là cấp chính quyền thấp nhất, sát với dân cư nhất nhưng thực sự có phải vậy không, hay chính “thôn/làng/ấp/bản” mới là đơn vị như vậy? và “phường” có phải là đơn vị cơ sở hoặc có nên coi là đơn vị hành chính hay không? Thực tế cho thấy, rất cần có sự phân định này vì quy luật vận hành, đặc điểm, bản sắc kinh tế, văn hóa, tính cố kết của cộng đồng dân cư trong các đơn vị hành chính kiểu thôn, làng, ấp, bản, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đô thị đơn lẻ trong thành phố trực thuộc trung ương (đơn vị tự nhiên) là khác với tỉnh, huyện, quận, phường (đơn vị nhân tạo). Sự khác biệt của “đối tượng quản lý” như vậy, cần được chỉ ra và cũng phải có sự khác biệt tương ứng trong mô hình tổ chức quản lý.

Do đó, đề nghị Dự thảo nghiên cứu đặt thêm các đơn vị hành chính - lãnh thổ mới như “vùng”, “khu phố” hay “thành phố nhỏ” trong các đô thị đặc biệt như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh… để sau này có thể đưa vào bằng luật; có sự phân biệt đơn vị hành chính trung gian và đơn vị hành chính cơ bản và đi liền với đó là mô hình tổ chức chính quyền phù hợp tương ứng với từng loại đơn vị, không rập khuôn giống nhau như cũ; xác định lại quy mô các đơn vị cơ bản như xã, thị trấn, thị xã, thành phố (xã có nên có nhiều làng, thôn không, thị xã, thành phố có nên mở quá rộng ra cả vùng nông thôn và miền núi không).

Việc đưa thêm từ lãnh thổ sau từ hành chính nhưng được viết liền nên không rõ là được dùng với ý nghĩa đơn vị hành chính và đơn vị lãnh thổ hay đơn vị vừa hành chính vừa lãnh thổ? Thực ra, trong các đơn vị địa phương được lập ra để tổ chức quản lý có đơn vị thuần tuý mang tính chất hành chính do Nhà nước chia ra (như vùng, tỉnh, huyện, tổng), có đơn vị tồn tại như một quần cư, cộng đồng độc lập (một lãnh thổ) được Nhà nước đặt luôn là đơn vị để quản lý. Hai loại đơn vị này có tính chất khác nhau: một bên là loại đơn vị nhân tạo - trung gian, bên kia là đơn vị tự nhiên - cơ bản. Tuy nhiên, sự phân biệt này trong các Hiến pháp nước ta từ trước đến nay chưa được quy định rõ (hay nói chính xác là các Hiến pháp đều quy tất cả về đơn vị hành chính, không có khái niệm đơn vị lãnh thổ). Nay Dự thảo đưa vào là một sự khắc phục, bổ sung cần thiết. Tuy vậy, cần thể hiện lại cho rõ bằng cách thêm dấu gạch ngang (-) giữa hai từ hành chính và lãnh thổ (với ý có đơn vị hành chính và đơn vị lãnh thổ) và chỉ rõ đơn vị nào là đơn vị hành chính và đơn vị nào là đơn vị lãnh thổ.

2. Mô hình tổ chức cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị

 Khoản 2 Điều 115 quy định: “2. Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.”

Tuy có khác so với điều 118 Hiến pháp hiện hành là có đoạn “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”song, quy định về cơ quan CQĐP vẫn mặc nhiên coi HĐND và UBND là những cơ quan CQĐP ở các đơn vị hành chính. Trong khi đó, theo tinh thần cải cách bộ máy nhà nước và cải cách hành chính thì cơ quan CQĐP phải được tổ chức đa dạng, có nơi có HĐND và UBND hoặc Thị trưởng, có nơi chỉ có Ủy ban hành chính. Cách quy định như khoản 2 Điều 115 sẽ trói buộc Luật Tổ chức CQĐP (sẽ được ban hành) chỉ có một lựa chọn là thiết lập cơ quan chính quyền là HĐND và UBND. Một số đơn vị hành chính theo kết quả thí điểm có thể sẽ không tổ chức HĐND nhưng đều phải thành lập UBND. Trong khi đó, các văn kiện của Đảng, chủ trương của Nhà nước là tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu (hiện thành phố Đà Nẵng đang đề nghị áp dụng chế độ thị trưởng do dân bầu) thì làm sao có thể áp dụng mô hình này? Còn nữa, Khoản 2 Điều 116 quy định UBND là cơ quan chấp hành của HĐND. Vậy nơi không tổ chức HĐND thì sao? Đúng ra, bản thân Hiến pháp và sau này là luật phải thiết lập một mô hình tổ chức CQĐP thể hiện sự “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”chứ không phải đưa ra như một quy định.

Do vậy, để tạo khả năng tổ chức mô hình cơ quan CQĐP đa dạng phù hợp với tính chất quản lý, Khoản 2 Điều 115 không nên ghi “việc thành lập HĐND và UBND (chúng tôi nhấn mạnh) ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý” mà ghi “việc thành lập cơ quan chính quyền tại các loại đơn vị hành chính do luật định”. Trường hợp cần ghi để Luật sau này cụ thể hoá thì phải chỉ rõ nơi nào (đơn vị nào) có HĐND và UBND (hay Thị trưởng) nơi nào chỉ có cơ quan hành chính (Uỷ ban hay Trưởng hành chính). Cũng không nên hiến định (tại Điều 116) mô hình cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải là UBND (một cơ quan tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị) vì như vậy thì khả năng áp dụng nguyên tắc thủ trưởng trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính của CQĐP khó có cơ hội thực hiện.

So với các quy định hiện hành của Hiến pháp năm 1992, Điều 116 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cơ bản kế thừa các nội dung đã quy định tại các Điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp năm 1992 với điểm mới nhất là bỏ quy định “UBND do HĐND bầu”. Việc bỏ quy định này có thể mở đường cho khả năng thành lập các UBND bằng nhiều cơ chế khác nhau: có thể do nhân dân hay HĐND bầu, cũng có thể do cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm như việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở nước ta thời gian qua đã và đang làm.

   Mặc dù vậy, có thể nói, với việc tiếp tục hiến định tính chất của HĐND là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” đã và đang gây ra những khó khăn cho việc xác định lại chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ của cơ quan này với các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức kinh tế, xã hội đặc biệt là việc thiết lập mô hình tự chủ, tự quản của một số địa phương lãnh thổ ở đó các thiết chế quản lý do địa phương tự tổ chức, không phải là cơ quan nhà nước. Việc quy định UBND, không còn do HĐND bầu nữa nhưng vẫn là “cơ quan chấp hành của HĐND” là không bao quát, không phân biệt được với nơi không tổ chức HĐND. Và, với mô hình cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là một “UBND” - một cơ quan tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị - cho dù có Chủ tịch UBND là người đứng đầu UBND nhưng vẫn chỉ là một thành viên của tập thể UBND - thì khả năng áp dụng nguyên tắc thủ trưởng chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sẽ khó có cơ hội trở thành hiện thực.

Có thể thấy, với những quy định “cải tiến nửa vời”, những vấn đề của mô hình tổ chức, tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương hiện hành, mà quá trình tổng kết việc thi hành Hiến pháp đã chỉ ra vẫn không có cơ hội khắc phục triệt để, như: tính hình thức, không phát huy được tự chủ, tự quản của HĐND ở những đơn vị cần phát huy vai trò cơ quan đại diện này (ở các đơn vị lãnh thổ, cơ bản); ngược lại, lại chưa tăng cường được vai trò của mô hình quản lý bởi một cơ quan hành chính với chế độ thủ trưởng ở những đơn vị hành chính trung gian vốn rất cần sự kịp thời nhanh nhạy, thông suốt; không phân định rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể của UBND…

 4. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở một số loại đơn vị hành chính lãnh thổ

 Một trong những quan điểm mới, quan trọng về tổ chức CQĐP mà các Đại hội Đảng gần đây đều đã khẳng định là phải “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vi được phân cấp”, song hầu như không thấy thể hiện gì trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này. Nói “tự chủ và tự chịu trách nhiệm” là nói tới mô hình tổ chức chính quyền được xây dựng phù hợp, hoạt động độc lập, chủ động trên cơ sở pháp luật mà không cần có sự can thiệp từ cấp trên. Trong mô hình này phải thể hiện chủ thể quan trọng nhất là cộng đồng dân cư (nhân dân) ở địa phương trực tiếp hoặc thông qua các cơ cấu chính quyền thích hợp để thực hiện quyền lực của mình. Nếu gọi đúng thì đây chính là chế độ tự quản địa phương, là biểu hiện cao nhất của quá trình phân cấp, phân quyền trung ương - địa phương. Đây là phương thức tổ chức CQĐP ở các đơn vị lãnh thổ cơ bản hiện rất phổ biến trên thế giới. Nước ta đã khẳng định sự cần thiết chuyển đổi theo hướng này, thì Hiến pháp phải thiết kế thế nào để có thể tiếp cận đến.

Theo tinh thần đó, Hiến pháp cần phải có một điều quy định rằng: CQĐP ở các đơn vị cơ bản (thành phố, thị xã, thị trấn và xã) được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp (hay phân quyền) theo luật định. Nhân dân địa phương trực tiếp và thông qua các cơ quan chính quyền tự quản được thành lập theo luật định để thực hiện quyền lực của mình. 

 Hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, của cơ quan CQĐP nói riêng luôn phải gắn bó chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam và các đoàn thể nhân dân. Mặt trận và các đoàn thể nhân dân là chỗ dựa tin cậy của chính quyền. Chính quyền phải phối hợp với Mặt trận và các đoàn thể nhân dân trong các hoạt động của mình; có sự tham gia của Mặt trận và các đoàn thể trong quá trình thành lập các cơ quan chính quyền; chịu sự giám sát và phản biện xã hội của các tổ chức đó. Do vậy, đề nghị Điều 119 - quy định sự tham gia của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân vào hoạt động của CQĐP - thể hiện rõ hơn nữa ý: chính quyền phải phối hợp chặt chẽ với Mặt trận và đoàn thể; bảo đảm sự tham gia vào việc thành lập và chịu sự giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận và các đoàn thể.

Cụ thể:

- Cần ghi rõ yêu cầu bắt buộc phải phối hợp chặt chẽ khi thực hiện chức năng nhiệm vụ (bổ sung): “Các cơ quan CQĐP phải phối hợp chặt chẽ với MTTQ Việt Nam và các đoàn thể nhân dân trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình”;

- Ghi rõ việc để MTTQ và đoàn thể nhân dân được tham dự (chứ không phải được mời tham dự) kỳ họp, phiên họp của HĐND và UBND (cũ, sửa ): “Chủ tịch Uỷ ban MTTQ Việt Nam và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở địa phương tham dự (bỏ được mời) các kỳ họp HĐND và tham dự hội nghị (đổi thành phiên họp) UBND cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan”.

- Ghi rõ quyền của MTTQ Việt Nam, các đoàn thể nhân dân được tham gia thành lập các chức danh của UBND nơi không thành lập HĐND (mới):“Ởnhững đơn vị hành chính không tổ chức HĐND, khi bổ nhiệm các chức danh của UBND phải có ý kiến nhất trí của Ủy ban MTTQ Việt Nam, Ban chấp hành đoàn thể nhân dân cùng cấp”.

 - Ghi rõ ở khổ cuối Điều 119 việc chịu sự giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể nhân dân (bổ sung): “HĐND, UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho MTTQ và các đoàn thể nhân dân; chịu sự giám sát và phản biện xã hội của MTTQ và các đoàn thể nhân; lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với MTTQ và các đoàn thể nhân dân động viên nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương”./.