Hiến pháp là đạo luật gốc, có tính quy chuẩn, là sản phẩm của ý chí nhân dân, thể hiện quan điểm chính trị, cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, thừa nhận, bảo đảm quyền con người cũng như định hình những đặc điểm và nguyện vọng của toàn xã hội. Bảo hiến chính là bảo vệ những giá trị cốt lõi chứa đựng trong hiến pháp. Đây là một nhu cầu tự thân khách quan đối với mỗi bản hiến pháp.

Hiến pháp là “bản khế ước xã hội đặc biệt” hình thành từ các chủ thể nhân dân của mỗi quốc gia. Các chủ thể nhân dân này trao quyền thực hiện khế ước của mình cho nhà nước, để nhà nước - với hệ thống những quyền hạn, nghĩa vụ phái sinh cũng do nhân dân ủy thác - trực tiếp thực hiện các nghĩa vụ từ khế ước chung của nhân dân, nhằm mang lại lợi ích chính cho chủ thể thụ hưởng là nhân dân. Do đó suy ra rằng, nhóm chủ thể thực hiện hiến pháp không phải là bản thân nhân dân mà là nhà nước - những cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Nhưng có một thực tế không thể phủ nhận được, đó là hơn ai hết, nhà nước, với những đặc quyền vốn có của một tổ chức quyền lực công cộng đặc biệt, đại diện cho chủ quyền quốc gia, quản lý dân cư, có quyền ban hành pháp luật, tiến hành thu thuế, lại là chủ thể có khả năng vi phạm nhiều nhất việc thực hiện hiến pháp. Là chủ thể “càng cao bao nhiêu, càng có khả năng vi phạm hiến pháp bấy nhiêu”[1]. Vi phạm hiến pháp từ phía các chủ thể thực hiện hiến pháp cũng là một hiện tượng mang tính quy luật.

Tính chất của vi phạm hiến pháp theo đó cũng có những điểm đặc biệt hơn, nó không chỉ dừng lại ở những hành vi trái với hiến pháp mà còn ở cả những hành vi trái với “tinh thần của hiến pháp”, không chỉ ở hành động mà còn ở cả sự thiếu vắng những hành động nhất định trong những hoàn cảnh, điều kiện cụ thể mà theo nguyên tắc, chủ thể có thẩm quyền cần thiết phải thực hiện để đảm bảo những lợi ích hợp hiến của nhân dân[2]. Một thực tế khách quan là, nếu không có cơ chế kiểm soát nhất định, thì vi phạm hiến pháp sẽ có xu hướng tăng lên và ngày càng phức tạp.

 Chính vì sự đặc biệt của nhóm chủ thể thực hiện, tính chất của các vi phạm hiến pháp mà gắn liền với mỗi cơ chế vận hành hiến pháp là yêu cầu về một cơ chế bảo vệ hiến pháp tương thích. Điểm cốt lõi của bảo hiến là tổ chức một cơ chế để bảo đảm hiện thực hóa các quy định của hiến pháp và xử lý các hành vi vi phạm hiến pháp. Bảo vệ hiến pháp vì thế đang trở thành một chế định cần có trong chính mỗi bản hiến pháp, thành điều kiện đủ cho mọi sự vận hành hiến pháp. “Bảo hiến đang trở thành một hiện tượng toàn cầu… Tính đến năm 2005, hơn 2/3 các quốc gia trên thế giới đã áp dụng một số hình thức bảo hiến nhất định”[3]. Thực tế đã chứng minh về vai trò của hoạt động bảo hiến đối với việc bảo vệ chủ quyền nhân dân, tăng cường tính nhất quán của luật pháp, ngăn ngừa sự tùy tiện của quyền lực, tăng tính hiệu quả của quản lý nhà nước, tăng các quyền tự do của công dân. Thực tế cũng đã chứng minh sự linh hoạt, tính ít bị lệ thuộc hay cản trở bởi truyền thống văn hóa dân tộc đối với mỗi mô hình bảo hiến…

“Ở Việt Nam, hoạt động bảo hiến ở nghĩa hẹp nhất… vẫn chưa có cho đến hiện nay. Mà chỉ có bảo hiến ở nghĩa rất rộng. Đó là các hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với việc tuân thủ hiến pháp đối với các cơ quan nhà nước cấp dưới, cho đến tận sự tuân thủ hiến pháp của từng người dân cũng như của các tổ chức xã hội trực thuộc”[4]. Trước xu thế hoàn thiện mạnh mẽ của các thiết chế bảo hiến trên thế giới, cùng những bất cập trong cơ chế giám sát hiến pháp thời gian qua như: có không ít văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) vi hiến, thủ tục hoạt động, thẩm quyền thực tế của Quốc hội còn chưa đúng với quy định của Hiến pháp, sự “phân công” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chưa thỏa đáng, một số quyền con người, quyền công dân còn thiếu điều kiện để hiện thực hóa…, có thể thấy, việc thành lập một thiết chế bảo hiến theo đúng nghĩa ở Việt Nam là việc làm cấp thiết.

Bên cạnh đó, xây dựng một thiết chế bảo hiến còn có cơ sở lý luận quan trọng từ nhận thức của Đảng Cộng sản Việt Nam. Trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Đảng đã xem việc “xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến và hợp pháp trong các hoạt động và các quyết định của các cơ quan công quyền” và “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp” như một trong những công việc quan trọng để góp phần “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”.

Một trong những điểm mới của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Dự thảo) là lần đầu tiên có điều khoản quy định về Hội đồng Hiến pháp (Điều 120): 

“1. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên.

2. Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của các VBQPPL do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; kiến nghị Quốc hội xem xét lại VBQPPL của mình có vi phạm Hiến pháp; yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao sửa đổi, bổ sung VBQPPL của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp; kiểm tra tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn.

3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định”.

Như vậy, theo logic thông thường, thì Hội đồng Hiến pháp chính là cơ quan có thẩm quyền và nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam. Tuy nhiên, theo các quy định cụ thể về thiết chế này trong bản Dự thảo sử đổi Hiến pháp 1992 đang được lấy ý kiến nhân dân, thấy có một số điểm bất cập sau đây:

Thứ nhất, về vị trí của Hội đồng Hiến pháp: “Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập”. Điều đó có nghĩa Hội đồng Hiến pháp là một bộ phận nằm trong cơ cấu của Quốc hội, một cơ quan có chức năng giúp việc gần giống với hệ thống các Ủy ban hiện có của Quốc hội. Với vị trí là cơ quan trực thuộc Quốc hội, giúp việc, tham vấn cho Quốc hội, Hội đồng Hiến pháp chắc chắn sẽ không thể độc lập với Quốc hội - chủ thể lập hiến ở Việt Nam - mà theo lý thuyết bảo hiến thông thường, cơ quan bảo hiến cần phải độc lập. Do đó, với quy định như Dự thảo, “Ủy ban Bảo hiến” này sẽ khó có thể đảm nhiệm tốt chức năng “kiểm tra tính hợp hiến của các VBQPPL” do chính Quốc hội ban hành. Vì Hội đồng Hiến pháp đang không có một vị trí tương xứng và khách quan để làm việc này.

Thứ hai, là đối tượng của hoạt động bảo hiến. Theo Dự thảo, đối tượng của của hoạt động bảo hiến gồm: VBQPPL do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành và điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn. Quy định này cho thấy, đối tượng nằm trong phạm vi xem xét vi hiến khá hạn chế, trong khi thực trạng vi hiến ở Việt Nam không chỉ dừng lại ở nhóm đối tượng này. Chỉ xét riêng các VBQPPL của các chủ thể có thẩm quyền thực hiện hiến pháp ban hành, thì nhóm VBQPPL được xem xét trên đây cũng không bao chứa hết các VBQPPL hiện hành được ghi nhận tại Điều 1, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Theo logic, có bao nhiêu VBQPPL của bao nhiêu cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành, sẽ có bấy nhiêu VBQPPL có nguy cơ có nội dung vi phạm Hiến pháp. Không dừng ở đó, vi phạm hiến pháp trong thực tiễn còn xuất hiện ở rất nhiều lĩnh vực: sự tranh chấp thẩm quyền giữa các cơ quan thuộc ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp; các hành vi, quyết định vi hiến của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền; các vi phạm quyền con người từ phía các cơ quan nhà nước; các hành vi phải làm nhưng không được làm từ phía công quyền để đảm bảo các hiện thực hóa các quyền hiến định của công dân; các vấn đề liên quan đến giải thích Hiến pháp; việc phán xét tính hợp hiến đối với các phán quyết của Tòa án nhân dân tối cao… cần phải được tính đến trong hoạt động bảo hiến mà Dự thảo Hiến pháp không đề cập.

Thứ ba, về thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp. Theo như Dự thảo, thì Hội đồng Hiến pháp sẽ có quyền: một là “kiểm tra tính hợp hiến” của các văn bản do các cơ quan từ Quốc hội… Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; hai là “kiến nghị Quốc hội xem xét lại” các văn bản của Quốc hội xem có vi hiến hay không; ba là, “yêu cầu” các cơ quan mà ở thẩm quyền thứ nhất (trừ Quốc hội) sửa đổi, bổ sung VBQPPL của mình nếu vi hiến; bốn là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp”; và năm là “kiểm tra tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn”. Qua các quy định cụ thể về thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp, ta thấy: Hội đồng Hiến pháp Việt Nam chỉ có chức năng “phát hiện” vi phạm hiến pháp mà thiếu hẳn một thẩm quyền quan trọng vào bậc nhất của chức năng bảo hiến, đó là “phán quyết những vi phạm hiến pháp”, “xử lý các vi phạm hiến pháp”.

Thẩm quyền “phát hiện” vi phạm Hiến pháp của Hội đồng Hiến pháp có mối liên hệ khá rõ từ vị trí của cơ quan này đã như phân tích ở phần trên. Chính vì là một cơ quan nằm trong cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội, nên nếu kiểm tra thấy Hiến pháp hoặc luật hoặc nghị quyết của Quốc hội vi hiến thì Hội đồng Hiến pháp chỉ “kiến nghị Quốc hội xem xét VBQPPL của mình có vi phạm Hiến pháp”. Vấn đề đặt ra là, nếu Quốc hội không thấy VBQPPL do Hội đồng Hiến pháp kiến nghị xem xét đó vi hiến thì sao? Ai sẽ là chủ thể có thẩm quyền giải quyết tiếp? Và nếu VBQPPL do Quốc hội ban hành đó thật sự vi hiến thì vấn đề hiệu lực của chúng sẽ thế nào sau khi Quốc hội khẳng định chúng không vi hiến? Tiếp theo, đối với những VBQPPL mà Hội đồng Hiến pháp có thẩm quyền “yêu cầu” chủ thể ban hành chúng “sửa đổi, bổ sung” và cao hơn là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ” cũng xảy ra tình trạng các chủ thể là tác giả của VBQPPL bị yêu cầu và có thẩm quyền hủy bỏ không thực hiện yêu cầu của Hội đồng Hiến pháp thì sao? Cơ quan nào sẽ đứng ra giải quyết? Hội đồng Hiến pháp sau khi đã thực hiện xong thẩm quyền như Dự thảo quy định thì có tiến hành tiếp hoạt động nào vì mục đích bảo hiến không? Những điểm khuyết, thiếu này sẽ dẫn đến việc Hội đồng Hiến pháp không phải là cơ quan được thành lập ra để thực hiện chức năng bảo hiến. Bởi thẩm quyền mà cơ quan này có được chỉ là những “thẩm quyền yếu”, “thẩm quyền gián tiếp” đối với hoạt động bảo hiến. Điều đó cho phép đi đến một kết luận, Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo được thành lập sẽ không đáp ứng được nhu cầu bảo hiến bức thiết của thực tiễn đất nước, đồng thời cũng không phù hợp với chủ trưởng mà Đảng đã đề ra “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”.

Từ những bất cập đã phân tích, một mô hình bảo hiến phù hợp là mô hình khắc phục được những hạn chế cơ bản đã nêu, thực hiện được đúng chức năng bảo hiến và phù hợp quy luật vận động của xã hội hiện đại.

Trước hết, về tên gọi, nên thay “Hội đồng Hiến pháp” thành “Hội đồng Bảo hiến” (nếu các nhà dự thảo hiến pháp chưa tính đến Tòa án Hiến pháp), để bản thân tên gọi của cơ quan này đã và phải thể hiện được đúng thiên chức của nó.

Thứ hai, cơ quan bảo hiến phải có vị trí độc lập với cả ba hệ thống cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chỉ có ở vị trí độc lập mới có cái nhìn độc lập, đánh giá độc lập và phán quyết độc lập. Hội đồng Bảo hiến có thể vẫn do Quốc hội - cơ quan đại diện cho ý chí của toàn dân bầu, tuy nhiên phải gồm các“nhà làm luật danh tiếng, những con người có uy tín cả về trí tuệ, đạo đức và chính trị” được lựa chọn công khai và lấy ý kiến rộng rãi. Cũng nên có cơ chế ứng cử đối với các thành viên và các vị trí trong Hội đồng Hiến pháp để có thể phát huy và tận dụng được cao nhất các yếu tố trí tuệ và trách nhiệm khi tham gia Hội đồng.

Thứ ba, cần quy định lại theo hướng tăng thẩm quyền, phạm vi hoạt động của cơ quan bảo hiến. Cơ quan bảo hiến Việt Nam phải có các thẩm quyền cụ thể sau: thẩm quyền phán quyết liên quan đến bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật quốc gia; bảo vệ Hiến pháp trước sự vi phạm của các “chức sắc nhà nước cao cấp, các đảng phái chính trị”; phán quyết tính hợp hiến của các VBQPPL (trong đó quan trọng nhất là kiểm tra, phán quyết tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành); các điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước; thẩm quyền liên quan đến việc đảm bảo sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; các phán quyết liên quan đến việc bảo vệ các quyền và tự do hiến định của công dân; giải thích Hiến pháp.

Về thời điểm bảo hiến đối với các VBQPPL. Có ý kiến cho rằng, cơ quan bảo hiến (Tòa án Hiến pháp) có thể tiến hành “kiểm tra trước”: “Trước khi công bố một văn bản pháp luật do Quốc hội thông qua, Chủ tịch nước có thể yêu cầu Tòa án Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của văn bản đó. Nếu văn bản được Tòa án xác định là bất hợp hiến thì Chủ tịch nước có thể gửi lại cho Quốc hội để chỉnh sửa. Nếu Quốc hội vẫn thông qua với đa số 2/3 thì Chủ tịch nước phải công bố”[5]. Làm được như ý kiến này là tốt, tuy nhiên, một thực tế dễ nhận thấy là, hầu hết các VBQPPL phát sinh nhu cầu bảo hiến khi được vận dụng cụ thể trong đời sống thực tiễn, do đó, xác định việc “kiểm tra sau” đối với các VBQPPL có dấu hiệu vi hiến cũng là một cách để làm cho hoạt động bảo hiến được tập trung hơn. Còn đối với các điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước thì việc quy định thời điểm kiểm tra “trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn” như trong Dự thảo là khá hợp lý.

Về hiệu lực các phán quyết của cơ quan bảo hiến. Mặc dù Việt Nam đã có những quy định nhất định cho việc phân chia quyền lực giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, tuy nhiên, việc tuyên bố một đạo luật của Quốc hội hoặc một VBQPPL của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành là vi hiến và phải hủy bỏ, thì tại thời điểm hiện nay là khá “xa lạ” với chúng ta. Phương án trung dung hợp lý đưa ra là: sau khi xác định có dấu hiệu một hoặc một phần các VBQPPL đó vi hiến, cơ quan ban hành ra VBQPPL đó sẽ được cơ quan bảo hiến ấn định cho một thời gian nhất định để tự xử lý VBQPPL vi hiến đó của mình theo cách sửa đổi hoặc hủy bỏ (trong thời gian này, VBQPPL đó tạm thời không được áp dụng). Nếu quá thời hạn ấn định mà các cơ quan đó vẫn không tự xử lý được thì VBQPPL đó sẽ bị cơ quan bảo hiến tuyên bố không có hiệu lực.

Việc xác định lại vị trí, thẩm quyền của Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo cần thiết phải chỉnh sửa, bổ sung một số quy định liên quan như:

Bổ sung quyền phúc quyết Hiến pháp của nhân dân. Đây sẽ là một quy định mang tính nền tảng cho việc xây dựng một thiết chế bảo hiến độc lập, với chức năng cơ bản là phán quyết các VBQPPL vi hiến, theo đó, chủ thể yêu cầu bảo hiến còn có thể là chính những người dân liên quan trong những vụ việc cụ thể.

Bổ sung thêm quy định “Công dân có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các VBQPPL sẽ được áp dụng đối với mình” vào Điều 31 Dự thảo. Bởi theo quy định hiện nay trong Dự thảo, công dân mới chỉ có quyền khiếu nại tố cáo về những hành vi - “việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.

Bỏ quy định về thẩm quyền “Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh” của Ủy ban thường vụ Quốc hội (quy định tại Khoản 2, Điều 79 Dự thảo). Quy định này không những cản trở việc xác định lại vị trí, quyền hạn của cơ quan bảo hiến trong Dự thảo Hiến pháp, mà còn tiếp tục làm quy định tại các Điều 84 và Điều 11 trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 trở thành vi hiến.

Bổ sung thẩm quyền giải thích pháp luật cho Tòa án, vì đây là công việc gắn liền với hoạt động xét xử của Tòa án. Xét xử thì phải giải thích pháp luật và ngược lại, giải thích pháp luật để xét xử (quy định này sẽ bổ trợ cho việc xây dựng một mô hình các tòa án trong quá trình xét xử đều có thẩm quyền giải thích pháp luật. Tòa án nhân dân tối cao sẽ là tòa án có thẩm quyền giải thích pháp luật mang tính phán quyết - tức có quyền xem xét lại các giải thích pháp luật trong quá trình xét xử của các tòa án cấp dưới. Nếu bản thân phán quyết, giải thích pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao có dấu hiệu vi hiến, thì cơ quan có thẩm quyền cao nhất ra phán quyết cuối cùng cho các vụ việc liên quan chính là Hội đồng Bảo hiến)./.

 

---