1. Tính đến ngày 10/6/2013, cả nước có 703 đơn vị hành chính cấp huyện, trong đó có 60 thành phố trực thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận và 550huyện[1]. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) hiện hành thì chính quyền cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện) là một trong ba cấp chính quyền địa phương (đơn vị hành chính địa phương cấp hai) mà vai trò của nó có thể được ví là cấp trung gian, cầu nối giữa chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) với chính quyền cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn). Với vị thế đó, chính quyền cấp huyện có một vai trò quan trọng trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng không chỉ của cấp mình mà còn ảnh hưởng tới hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp tỉnh và cấp xã.   

Trong thời gian qua, chính quyền cấp huyện đã có những nỗ lực thực sự để vượt qua những thách thức từ bên trong và bên ngoài nhằm hoàn thành những nhiệm vụ và quyền hạn do Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND, UBND quy định. Vì thế, có thể khẳng định rằng trong thành tích chung của nền hành pháp cả nước đã có những đóng góp rất to lớn, quan trọng của chính quyền cấp huyện. Chính vai trò “cầu nối” giữa tỉnh với xã của cấp chính quyền này cho thấy nó là mắt xích trọng yếu trong hệ thống chính quyền địa phương trong việc tổ chức thực thi đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước. Thông qua đó, chính quyền cấp huyện còn chứng tỏ vị trí “cột trụ” của mình trong hệ thống chính trị địa phương; đảm bảo cho sự lãnh đạo của cấp uỷ Đảng và chỗ dựa tin cậy cho quyền làm chủ của nhân dân ở cấp mình.

2. Tuy nhiên, so với yêu cầu ngày càng nhiều, càng cao, càng phức tạp của công cuộc đổi mới nói chung cũng như nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng thì chính quyền cấp huyện đang đứng trước một số bất cập, thách thức về tổ chức và hoạt động mà trong những mức độ khác nhau, đang thật sự ảnh hưởng đến vai trò của nó.

Thứ nhất, mặc dù không có quy định chính thức trong Hiến pháp và luật, song trên thực tế, cấp huyện thường được coi là cấp trung gian giữa tỉnh và xã. Trong một thời gian dài, quan niệm đó đã ảnh hưởng đến việc xác định vị trí pháp lý của cấp này một cách không ổn định: về ngân sách khi thì cấp hạch toán khi thì cấp dự toán; về thẩm quyền pháp lý khi thì cấp quyết định khi thì cấp thi hành. Với vị thế như vậy, cấp huyện thường không có thẩm quyền quyết định độc lập, nhạy bén nhiều vấn đề của địa phương mình mà phải chờ và căn cứ vào quyết định, chỉ thị của chính quyền cấp tỉnh (nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh). Bên cạnh đó, Đảng bộ cấp huyện cũng chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ cấp tỉnh về những vấn đề cơ bản, trọng yếu. Và như một hệ quả, các tổ chức chính trị - xã hội cấp huyện cũng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của cơ quan cấp tỉnh theo hệ thống dọc. Chính vị trí này đã khiến cho cấp huyện dường như không có sự độc lập, chủ động trọng việc giải quyết những vấn đề của cấp mình, thậm chí với cả việc chỉ đạo nhiều vấn đề của cấp xã. Điều này thể hiện rất rõ trên thực tế và được thừa nhận từ chính nhiều người lãnh đạo đảng, chính quyền, đoàn thể cấp huyện ở nhiều địa phương trong cả nước.  

So với huyện thì quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh tuy là đơn vị hành chính cùng cấp được tổ chức ở đô thị nhưng vẫn có chung đặc điểm trên. Vì thế, về cơ bản cấp chính quyền này cũng không hơn gì cấp huyện về thẩm quyền độc lập trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định và giải quyết những vấn đề của cấp mình ngoại trừ một số quyền hạn, nhiệm vụ đặc thù về quản lý đô thị, môi trường, xây dựng, du lịch…

Thứ hai, trong chính sách, pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện và tương đương hiện nay chưa có sự phân biệt cần thiết và hợp lý về nhiệm vụ, thẩm quyền tương ứng với từng loại địa bàn và dân cư (nông thôn, đô thị, miền núi, đồng bằng, hải đảo). Tư duy đánh đồng các loại địa bàn là nguyên nhân chủ yếu sản sinh ra một mô hình chung cho chính quyền địa phương các cấp cho dù bản thân chúng không hề giống nhau. Vì thế, trong mô hình tổ chức hiện nay rất khó phân biệt được một cách rõ ràng những nhiệm vụ, quyền hạn đặc thù của chính quyền cấp huyện vốn gắn với địa bàn nông thôn bao gồm đồng bằng, trung du, miền núi, hải đảo với những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị cùng cấp. Trong khi đó, trong số các đơn vị hành chính cùng cấp ở nước ta hiện nay thì cấp huyện chiếm một tỷ lệ rất lớn, khoảng 78,23% (550/703). Điều đó kéo theo một loạt những riêng biệt và phức tạp về đối tượng, nội dung và hình thức quản lý phù hợp với đặc điểm của địa bàn và đi liền với nó là những yêu cầu riêng về tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức và những điều kiện khác về chính sách, thể chế. Tình trạng yếu kém về hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương nói chung cũng như của cấp huyện, quận nói riêng trước tiên có nguồn gốc từ lối tư duy: đã cùng cấp thì phải giống nhau; nền hành chính là thống nhất nên mô hình tổ chức của cấp trên sẽ chi phối mô hình tổ chức, hoạt động của cấp dưới…

Thứ ba, một thông lệ trong nhận thức chưa dễ gột bỏ là hệ thống chính quyền càng xuống dưới, càng ít quan trọng nên vì thế, cấp huyện dĩ nhiên sẽ không được quan tâm đầu tư hơn cấp tỉnh và cấp xã thì bị coi là thấp nhất. Nhận thức này đã chi phối nhiều chính sách, quy định pháp luật có liên quan đến cơ chế hoạt động, đầu tư nguồn nhân lực và điều kiện vật chất cho việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp huyện. Mặt khác, bản thân nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cũng có mặt bị hiểu và vận dụng cứng nhắc, thiếu thực tế đã ảnh hưởng không nhỏ tới tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương cấp dưới. Chẳng hạn, cấp dưới phải phục tùng cấp trên; thiểu số phải phục tùng đa số; văn bản cấp dưới không được trái với văn bản cấp trên v.v.. nhưng nếu cấp trên không đúng, thậm chí sai, thì sao?!. Những hạn chế đó càng khiến cho chính quyền cấp huyện rất khó chứng minh một cách tốt nhất vai trò của nó trên địa bàn mình cũng như trong chỉ đạo chính quyền cấp xã thực thi chính sách, pháp luật. Sự thụ động, thiếu thực quyền của chính quyền địa phương trong việc quyết định những vấn đề bức xúc của mình còn có nguyên nhân sâu xa từ cơ chế “xin - cho” trong quản lý, sử dụng ngân sách, trong công tác cán bộ, trong hoạch định chính sách… đã tồn tại dai dẳng. Vì thế, ở đâu cũng có thể bắt gặp cảnh khi người dân trên địa bàn bộc lộ những bức xúc, bày tỏ nguyện vọng, kiến nghị cấp bách thì chính quyền cấp dưới cũng chỉ biết ghi nhận rồi phản ánh lên cấp trên mà thôi.

Thứ tư, đã gần 5 năm, ở nước ta có 10 tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương đang thực hiện thí điểm Đề án không tổ chức HĐND ở một số cấp: cấp huyện ở địa bàn nông thôn; cấp quận, phường ở đô thị. Điều đó có nghĩa là hiện nay có 67 huyện, 32 quận và 483 phường trong cả nước không có HĐND mà chỉ có cơ quan hành chính nhà nước (UBND). Thực tế cho thấy, có nhiều ý kiến đồng tình với cách tổ chức thí điểm này. Theo số liệu của Bộ Nội vụ thì tại những địa phương đang thực hiện thí điểm có 79% ý kiến đồng ý, những địa phương không thực hiện thí điểm có 70% ý kiến đồng ý. Tuy nhiên, cũng có không ít những ý kiến không đồng tình, thậm chí phản đối hoặc còn băn khoăn. Ở đây, chưa bàn đến chuyện hợp lý hay không hợp lý của mô hình thí điểm này nhưng vấn đề đặt ra là: cho đến nay, dù thí điểm đã gần 5 năm song Đề án vẫn chưa được tổng kết để có kết luận chính thức về mô hình tổ chức này. Điều đó cho thấy trong tư duy của chúng ta về tổ chức chính quyền địa phương đang bộc lộ sự lúng túng trong định hướng mô hình và điều đó đã tác động không nhỏ đến sự ổn định của chính quyền cấp huyện ở những địa phương còn lại không thí điểm. Nó cũng cần được coi là nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả của chính quyền cấp huyện trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong thời gian qua.

Thứ năm,vì chưa tổng kết mô hình thí điểm nói trên nên trong quá trình thảo luận sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã tạo nên nhiều phương án quy định về tổ chức chính quyền địa phương, nhất là cấp huyện gắn với những tranh luận chưa ngã ngũ giữa các ý kiến ủng hộ từng phương án. Trong bối cảnh đó, nếu không có quan điểm chỉ đạo khoa học, thống nhất thì e rằng, kết quả cuối cùng rất có thể là sản phẩm của một sự “thỏa thuận” giữa các quan điểm theo kiểu “lẩu thập cẩm”. Lẽ đương nhiên, xử lý mô hình chính quyền cấp huyện phải đặt trong tổng thể của một mô hình hợp lý về chính quyền địa phương nói chung. Mặt khác, nên ủng hộ một số quan điểm có tính chủ đạo như: nền hành pháp thống nhất về chức năng chứ không nhất thiết giống nhau về mô hình tổ chức; đơn vị hành chính không nhất thiết tương đồng với cấp chính quyền; mọi cải cách đều hướng về mục tiêu tăng quyền tự chủ cho chính quyền địa phương, trong đó tự chủ về ngân sách là quan trọng nhất; Ủy ban hành chính - UBHC - (thay cho UBND) cần được thiết kế theo mô hình là cơ quan hành pháp đích thực, là “cánh tay nối dài của Chính phủ” ở địa phương để tạo ra một nền hành pháp thống nhất, thông suốt, phản ứng nhanh nhạy; Hiến pháp không nên quy định cụ thể về mô hình tổ chức từng cấp chính quyền mà để cho Luật Tổ chức chính quyền địa phương (thay cho Luật tổ chức HĐND và UBND hiện nay) làm điều đó... Vì thế, trong các phương án tổ chức chính quyền địa phương được nêu ra gần đây[2], chúng tôi cho rằng:

Ở nông thôn, không nên thành lập HĐND cấp huyện ở địa bàn đồng bằng nhưng có thể cho phép thành lập ở địa bàn miền núi, hải đảo nếu chứng minh được sự cần thiết. Ở thành phố trực thuộc trung ương, nên thành lập mô hình chính quyền 2 cấp: thành phố và phường. Vì thế, không nên thành lập HĐND ở cấp phường và quận. Tuy nhiên, với thành phố, thị xã thuộc tỉnh thì chỉ cần thành lập HĐND ở cấp thành phố, thị xã mà không cần thành lập HĐND ở cấp dưới. Ở địa bàn cấp huyện, quận không có HĐND sẽ áp dụng chế độ chủ tịch tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương bổ nhiệm chủ tịch UBHC và nơi có HĐND thì sẽ áp dụng chế độ bầu trực tiếp chủ tịch UBHC. Chủ tịch UBHC cấp huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã có quyền chọn cấp dưới của mình và phải chịu trách nhiệm về sự lựa chọn đó./.

 

 

---