Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Theo quy định tại Điều 69 Hiến pháp 2013, Quốc hội Việt Nam thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Các quy định về vị trí pháp lý của Quốc hội như vậy đã đặt nền móng cho việc xây dựng Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi, cơ sở quan trọng để góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của Quốc hội.

So với Luật Tổ chức Quốc hội năm 2011, Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi (Dự thảo) hiện nay đã coi trọng các hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội. Hình thức thể hiện ra bên ngoài của hoạt động lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao là Hiến pháp, luật, nghị quyết. Ba loại văn bản này được ban hành nhằm thực hiện các nhiệm vụ khác nhau trong chức năng cơ bản của Quốc hội. Do vậy, tính chất pháp lý, nội dung của các văn bản cần phải được quy định cụ thể và rõ ràng trong Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi.  

Dự thảo hiện nay đã tách ba hoạt động: Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật, ban hành nghị quyết thành ba điều khác nhau trong Dự thảo. Theo đó, trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội, Quốc hội quyết định làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (Điều 6 Dự thảo).

Quốc hội làm Luật để quy định về các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân (Điều 7 Dự thảo).

Quốc hội ban hành Nghị quyết trong các trường hợp quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, đối ngoại; phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quyết định việc thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ, cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; bãi bỏ văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; quyết định đại xá, tuyên bố, bãi bỏ tình trạng chiến tranh; phê chuẩn, quyết định gia nhập, chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế; trưng cầu ý dân và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội (Điều 8 Dự thảo).

Như vậy, lần đầu tiên trong Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi đã có sự phân định giữa nội dung của Luật và Nghị quyết; phân định giữa thuật ngữ “làm Hiến pháp, làm Luật” và “ban hành Nghị quyết”. Điều này chứng tỏ nội dung cũng như quy trình làm Hiến pháp, làm Luật và ban hành Nghị quyết là khác nhau.

Theo tinh thần của Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi, hình thức văn bản Luật sẽ được dùng để quy định các vấn đề cơ bản thuộc các lĩnh vực lớn như: kinh tế - tài chính, văn hóa - xã hội, quốc phòng - an ninh, tổ chức bộ máy nhà nước và đối ngoại. Còn Nghị quyết của Quốc hội sẽ được ban hành để quyết định các vấn đề cụ thể khi Quốc hội thực hiện chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao.

Khi thực hiện chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, trong từng lĩnh vực cụ thể, Quốc hội sẽ ban hành Nghị quyết để cụ thể hóa những vấn đề cơ bản mà Luật đã quy định. Cụ thể như sau:

Trong lĩnh vực kinh tế - tài chính, Nghị quyết được ban hành nhằm:

- Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;

- Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, đối ngoại;

- Phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương;

- Quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ;

- Quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.

Trong lĩnh vực quốc phòng - an ninh, Nghị quyết được ban hành nhằm tuyên bố, bãi bỏ tình trạng chiến tranh.

Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, Quốc hội ban hành Nghị quyết để thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Trong lĩnh vực đối ngoại, Quốc hội ban hành Nghị quyết để phê chuẩn, quyết định gia nhập, chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế.

Khi thực hiện chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, Nghị quyết của Quốc hội còn được ban hành để trưng cầu ý dân.

Khi thực hiện chức năng giám sát tối cao, Quốc hội sẽ ban hành nghị quyết nhằm bãi bỏ văn bản trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

Ngoài ra Quốc hội còn ban hành Nghị quyết để quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

So với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nội dung Nghị quyết của Quốc hội được quy định chi tiết hơn. Khoản 3 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 xác định nội dung Nghị quyết của Quốc hội bao gồm:

- Quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội;

- Dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước;

- Quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội;

- Phê chuẩn Điều ước quốc tế;

- Quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Tuy Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi quy định cụ thể hóa hơn nội dung Nghị quyết so với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng các văn bản đều thống nhất hai nội dung:

- Luật của Quốc hội được ban hành nhằm quy định các vấn đề cơ bản còn Nghị quyết của Quốc hội được ban hành nhằm quyết định các vấn đề cụ thể trong các lĩnh vực kinh tế - tài chính, văn hóa - xã hội, an ninh - quốc phòng, tổ chức bộ máy nhà nước và đối ngoại.

- Ngoài các nội dung đã được xác định cụ thể, Nghị quyết còn được sử dụng để giải quyết các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Số lượng các Nghị quyết này được ban hành chiếm một tỷ lệ không nhỏ.

Trên thực tế, trong cả ba chức năng: lập hiến, lập pháp; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; giám sát tối cao, Quốc hội đều ban hành Nghị quyết để thể hiện ý chí tập thể khi thực thi nhiệm vụ, quyền hạn. Trong chức năng lập hiến, lập pháp, Nghị quyết của Quốc hội được sử dụng để sửa đổi Hiến pháp; quyết định, điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội; xây dựng, thi hành một luật, bộ luật cụ thể…

Trong chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, Nghị quyết của Quốc hội được ban hành nhằm quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, thực hiện nhiệm vụ ngân sách nhà nước; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; quyết định vấn đề nhân sự nhà nước…

Trong chức năng giám sát tối cao, Nghị quyết được sử dụng để quyết định, điều chỉnh chương trình giám sát của Quốc hội; về chất vấn và trả lời chất vấn; về kết quả giám sát; bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật; bỏ phiếu tín nhiệm…

Ngoài ra, Quốc hội cũng sử dụng Nghị quyết để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn mang tính nội bộ, hành chính như: quy định các vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan Quốc hội, miễn nhiệm đại biểu, tổ chức kỷ niệm những ngày lễ lớn của đất nước…

Nghiên cứu quy định của pháp luật và thực tiễn ban hành Nghị quyết của Quốc hội, một vấn đề cần phải bàn tới khi ban hành Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi đó là có nên sử dụng Nghị quyết để sửa đổi nội dung Hiến pháp không? Hình thức văn bản sửa đổi Hiến pháp là gì?

Hiện nay, mặc dù chưa có một văn bản nào quy định về việc sử dụng hình thức văn bản là Nghị quyết để Quốc hội thực hiện những nhiệm vụ liên quan đến Hiến pháp nhưng trên thực tế, Quốc hội đã sử dụng Nghị quyết để thực hiện một số công việc có nội dung liên quan đến hoạt động sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành, thi hành Hiến pháp. Cụ thể như sau:

- Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp: Nghị quyết này thường được ban hành trước khi bắt tay vào quá trình sửa đổi, bổ sung các bản hiến pháp. Nội dung của nó khẳng định chính thức sự đồng thuận của Quốc hội về việc tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết 06/2011/QH12 ngày 6/8/2011 về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992).

- Nghị quyết về tổ chức lấy ý kiến nhân dân về dự thảo sửa đổi Hiến pháp: Nghị quyết số 38/2012/QH13; Nghị quyết của Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa VIII ngày 12/8/1991 về dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1980 và việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân.

- Nghị quyết về sửa nội dung Hiến pháp: Nghị quyết ngày 22/12/1988 về sửa Lời nói đầu của Hiến pháp 1980; Nghị quyết ngày 30/6/1989 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1980; Nghị quyết 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992.

- Nghị quyết về thi hành Hiến pháp: Nghị quyết số 64/2013/QH13 ngày 28/11/2013 quy định một số điểm thi hành Hiến pháp 2013; Nghị quyết ngày 18/12/1980 quy định một số điểm về việc thi hành Hiến pháp 1980; Nghị quyết ngày 31/121959 về việc thi hành Hiến pháp năm 1959.

Nghị viện một số nước trên thế giới cũng có sử dụng Nghị quyết liên tịch hay còn gọi là Nghị quyết chung (Joint Resolutions) để đề xuất sửa đổi Hiến pháp. Ở Mỹ, Nghị quyết liên tịch được dùng để thể hiện một đề nghị lập hiến. Ở bang Minesota, Nghị quyết liên tịch được ban hành nhằm kêu gọi hội nghị hiến pháp toàn bang; phê chuẩn sửa đổi Hiến pháp Mỹ và đề xuất sửa đổi Hiến pháp bang[1].

Ngoài ra, trong hoạt động lập pháp, Quốc hội Mỹ cũng có những ngoại lệ nhất định khi sử dụng Nghị quyết để sửa đổi Luật. Chẳng hạn như năm 1978, vì muốn giữ nguyên hiệu lực của Luật sửa đổi quyền bình đẳng (ERA), một Nghị quyết chung đã được thông qua để gia hạn thời gian hiệu lực của Luật ERA thêm 39 tháng nữa. Khi cả hai viện thông qua, Nghị quyết này đã được gửi đến Tổng thống Jimmy Carter để ký ban hành. Vẫn còn nhiều nghi vấn liệu nghị quyết chung này có giá trị như luật hay không, nhưng trên thực tế, Joint Resolutions đã được sử dụng để sửa đổi nội dung của một văn bản luật[2].

Tuy nhiên, trong hoạt động, Quốc hội Mỹ không sử dụng Nghị quyết để sửa đổi nội dung Hiến pháp. Còn trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Quốc hội cũng chỉ sử dụng Nghị quyết để sửa đổi nội dung Hiến pháp ba lần vào các năm 1988, 1989, 2001. Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi năm 2007), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi năm 2014 không có quy định trực tiếp về việc Nghị quyết có thể được dùng để sửa đổi nội dung Hiến pháp. Có quan điểm cho rằng, việc sử dụng Nghị quyết để sửa đổi Hiến pháp chính là việc ban hành Nghị quyết để quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Tuy nhiên, phải thấy rằng Hiến pháp là đạo luật tối cao, việc sửa đổi nội dung Hiến pháp không thể nằm trong một quy định nội dung mang tính chất dự phòng.  

Trong hoạt động lập hiến, Quốc hội có thể sử dụng Nghị quyết để đề xuất sửa đổi Hiến pháp, phê chuẩn đề xuất sửa đổi Hiến pháp, thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp, tổ chức lấy ý kiến nhân dân về sửa đổi Hiến pháp và để thi hành Hiến pháp, nhưng không nên sử dụng Nghị quyết để sửa đổi nội dung Hiến pháp. Năm 2013, khi sửa đổi Hiến pháp 1992, Quốc hội đã không sử dụng Nghị quyết để thực thi nhiệm vụ này.  

Trong Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi hiện nay, Khoản 3 Điều 37 có quy định: Luật, Nghị quyết của Quốc hội và các quyết định khác của Quốc hội được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành, trừ trường hợp Nghị quyết về vấn đề rút ngắn, kéo dài nhiệm kỳ của Quốc hội và sửa đổi Hiến pháp thì phải được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.  

Với tinh thần điều luật trên, Quốc hội vẫn có thể sử dụng Luật hoặc Nghị quyết để thực hiện quyền lập hiến, dù nội dung này không được quy định tại Điều 7 Dự thảo. Như vậy, sẽ có những mâu thuẫn nhất định giữa Điều 7 và Điều 37 Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi. Để khắc phục sự không thống nhất về giá trị pháp lý của Nghị quyết Quốc hội như giai đoạn hiện nay, Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi cần phải xác định rõ hình thức văn bản sửa đổi Hiến pháp tại Điều 6.

Theo quy định của Hiến pháp một số nước trên thế giới, hình thức văn bản sửa đổi Hiến pháp chủ yếu tồn tại dưới hai dạng: Tu chính án (Constitution amendment) hoặc Luật (Law). Hiến pháp Nga, Mỹ, Nhật Bản sử dụng hình thức Tu chính án, còn nhiều nước như Australia, Ba Lan, Đức, Nam Phi, Italia… quy định hình thức văn bản sửa đổi Hiến pháp là Luật. Điều 128 Hiến pháp Australia về phương thức thay đổi Hiến pháp quy định: Bản Hiến pháp này sẽ không bị thay đổi trừ khi Dự luật sửa đổi Hiến pháp phải được đa số tuyệt đối nghị sĩ của mỗi Viện của Nghị viện thông qua. Điều 79 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949 cũng quy định: Hiến pháp liên bang chỉ có thể được sửa đổi bởi một đạo luật có nội dung quy định rõ về việc sửa đổi hay bổ sung văn bản Hiến pháp liên bang.

Nhiều nhà khoa học Việt Nam cho rằng, Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Vì vậy, khi sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội nên sử dụng một văn bản dưới hình thức Luật. Đạo luật này có thể gọi chung là Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp. Đồng thời cũng phải xác định rõ đây là hình thức văn bản luật đặc biệt, có giá trị như Hiến pháp và là một cấu thành của Hiến pháp[3].Đây cũng là một định hướng quan trọng trong việc xác định hình thức văn bản sửa đổi Hiến pháp mà Dự thảo Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi cần xem xét, nghiên cứu.  

Trên thực tế, năm 2013, văn bản sửa đổi Hiến pháp 1992 là Hiến pháp. Theo chúng tôi, Việt Nam nên gọi văn bản sửa đổi Hiến pháp là “Hiến pháp sửa đổi năm…”. Đây là một cách gọi phù hợp, giúp Hiến pháp sửa đổi vẫn giữ được vị trí tối thượng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Đồng thời phân định được rõ quy trình lập hiến, quy trình lập pháp với quy trình ban hành Nghị quyết. Quy trình làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp phải được Hiến pháp quy định, được tiến hành bằng việc Quốc hội thành lập một cơ quan đặc biệt, đó là Ủy ban sửa đổi Hiến pháp; còn quy trình lập pháp, quy trình ban hành Nghị quyết được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và do Ban soạn thảo, các cơ quan, tổ chức hữu quan thực hiện. Sự khác nhau giữa lập hiến, lập pháp và ban hành Nghị quyết còn thể hiện ở quy trình xem xét, thông qua. Việc sửa đổi Hiến pháp cần phải được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành, trong khi đó, Luật, Nghị quyết của Quốc hội chỉ cần quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

Như vậy, có thể thấy, không nên sử dụng Nghị quyết để sửa đổi Hiến pháp; nhưng việc sử dụng Luật là hình thức văn bản sửa đổi Hiến pháp cũng cần phải được nghiên cứu một cách thấu đáo.

Xác định đúng tính chất pháp lý Nghị quyết của Quốc hội, xác định rõ hình thức văn bản sửa đổi Hiến pháp trong Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc phân định rõ quy trình lập hiến, lập pháp và quy trình ban hành các văn bản khác trong hoạt động của Quốc hội Việt Nam - một trong những tồn tại cần được khắc phục để góp phần nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật Việt Nam./.

---