Chính quyền địa phương đại diện cho Nhà nước, nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước; triển khai, tổ chức thực hiện những chủ trương, chính sách và pháp luật của Đảng, của Nhà nước ở địa phương, nên chính quyền địa phương phải đủ mạnh mới có thể thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình. Nhưng đồng thời, cũng phải mềm dẻo, linh hoạt bởi phải trực tiếp tiếp xúc, làm việc với dân, đáp ứng những nhu cầu, đòi hỏi đa dạng của mỗi người dân sao cho vừa đúng pháp luật vừa phù hợp với truyền thống và điều kiện của mỗi người dân, mỗi địa phương.  

Chính quyền địa phương có số lượng cán bộ, công chức, viên chức đông nhất và được xem là ít quan liêu nhất trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Nếu chính quyền địa phương làm việc có hiệu quả thì đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống, trở thành hoạt động thực tế của nhân dân, tạo ra sự phấn khởi, sự tin tưởng của nhân dân vào sự sáng suốt, đúng đắn trong đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước. Đồng thời tạo ra sự hiểu biết, thông cảm lẫn nhau giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Ngược lại, nếu chính quyền địa phương không giải quyết một cách thấu đáo những thắc mắc, vướng mắc của nhân dân, các cán bộ địa phương làm việc không tốt có thể sẽ làm bùng phát nhiều phản ứng tiêu cực của nhân dân đối với chính quyền nhà nước, với chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước.

Chính quyền địa phương trực tiếp tổ chức thực hiện các quy định, quyết định của Nhà nước. Đồng thời cũng là những người trực tiếp thu nhận, lắng nghe, tiếp thu các ý kiến, những đề xuất, kiến nghị của nhân dân. Do vậy, họ cũng phải phản ánh một cách trung thực những nguyện vọng, mong muốn, nhu cầu của người dân lên các cơ quan cấp trên có thẩm quyền và đề xuất những giải pháp trong việc giải quyết những vướng mắc, thoả mãn những nhu cầu, mong muốn của nhân dân nói chung, của mỗi người dân nói riêng.

Các văn kiện của Đảng và các chính sách của Nhà nước luôn đề cập tới vấn đề cần đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước, như “điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng và kiểm tra hoạt động của bộ máy chính quyền cơ sở”[1]; “nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”[2].

Thực hiện chủ trương của Đảng và các quy định của Hiến pháp năm 2013, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đang có nhiều thay đổi. Chính quyền địa phương sẽ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND đang được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. 

 Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.

Một điều cần chú ý là trong những năm vừa qua, do nhiều lý do mà số các đơn vị hành chính có xu hướng được chia tách ra ngày càng nhiều, đã làm cho số lượng các đơn vị hành chính các cấp quá nhiều và quy mô của một số đơn vị hành chính quá nhỏ trong điều kiện hiện nay. Cùng với sự phát triển về số lượng các đơn vị hành chính thì các cơ quan chính quyền địa phương được thành lập ngày càng nhiều, đội ngũ cán bộ, công chức ngày một đông trong khi hiệu quả hoạt động lại không cao. Chế độ công chức của chúng ta hiện vẫn mang nặng tính bao cấp, nên chưa phát huy được tính chủ động, sáng tạo. Chế độ lương thưởng, chi phí cho công chức, công vụ hiện nay vẫn tính trên tổng biên chế nói chung mà chưa tính đến việc làm cụ thể của từng vị trí công chức. Biên chế càng lớn thì chi thường xuyên càng lớn, dẫn đến việc cải cách tiền lương cho đội ngũ cán bộ công chức rất khó khăn.

Để nâng cao hơn nữa hiệu quả tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương, cần phải có sự chi tiết, cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng và các quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương trong luật về chính quyền địa phương.

Chúng ta đều biết, do những đặc điểm về địa lý, dân cư, điều kiện (thành thị, nông thôn, miền núi, đồng bằng, hải đảo...) mà mỗi địa phương có những nhu cầu và sự phát triển khác nhau, cho nên cần có sự tổ chức quản lý khác nhau, điều đó đòi hỏi bộ máy quản lý nhà nước ở mỗi nơi cũng cần có những đặc thù nhất định. Nghĩa là, chính quyền địa phương ở đô thị phải được tổ chức khác với chính quyền địa phương ở nông thôn, ở vùng đồng bằng phải được tổ chức khác với ở vùng núi, hải đảo... Vấn đề là khác ở những điểm nào? Theo chúng tôi, sự khác nhau về chính quyền ở các địa phương chính là: thứ nhất, ở số lượng cán bộ, công chức trong các cơ quan ở cùng một cấp. Chẳng hạn, cũng cùng là UBND cấp huyện, nhưng ở thành phố thì số lượng phải đông hơn ở nông thôn, ở đồng bằng thì phải đông hơn ở miền núi; thứ hai, ở tiêu chuẩn cán bộ, công chức. Chẳng hạn, cán bộ, công chức ở chính quyền cấp huyện ở thành phố thì phải có những tiêu chuẩn cao hơn so với đơn vị hành chính  tương đương ở nông thôn; thứ ba, ở số lượng các cơ quan chuyên môn của UBND được thiết lập. Chẳng hạn, ở những vùng nông nghiệp nông thôn, trong UBND cần có bộ phận chuyên trách về nông nghiệp, ở những vùng mà cư dân chủ yếu làm nghề đánh bắt hải sản thì nên có bộ phận chuyên phụ trách về ngư nghiệp... Điều này xuất phát từ quy định của Hiến pháp là: “Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Việc quy định như vậy sẽ cho phép, tạo điều kiện để mỗi địa phương khác nhau có thể tổ chức bộ máy quản lý ở địa phương mình khác nhau phù hợp với những đặc thù của địa phương và phù hợp với việc phân cấp quản lý nhưng vẫn bảo đảm những nguyên tắc chung về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của một chính quyền địa phương.

Cùng với việc sắp xếp lại về mặt tổ chức đơn vị hành chính thì cũng phải nghiên cứu quy định lại nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền mỗi cấp, nhất là chính quyền cấp xã. Vừa qua, chúng ta đã nói nhiều đến tình trạng quan liêu trong hoạt động quản lý nhà nước, có những việc cơ quan cấp cao hơn có quyền giải quyết nhưng lại không có khả năng giải quyết tốt, còn các cơ quan cấp dưới là cấp sát với đời sống nhất, biết nhiều nhất, có thể giải quyết tốt nhất, nhưng lại không có quyền giải quyết. Vì vậy, đã có tình trạng các cơ quan, đơn vị cấp trên thường phải nhờ (uỷ quyền cho cơ quan, đơn vị cấp dưới) thực hiện hộ một phần những chức năng nhiệm vụ mà họ không có điều kiện thực hiện tốt. Để tránh hiện tượng quan liêu, ôm đồm bao biện, đồng thời giảm bớt hiện tượng ách tắc trong giải quyết công việc, phương án tốt nhất là phải phân cấp quản lý nhiều hơn nữa, tăng cường thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền cấp xã (chủ yếu là những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc tổ chức, thực hiện pháp luật) để các cơ quan chính quyền cấp xã có thể tự giải quyết được hầu hết các công việc liên quan đến đời sống hàng ngày của nhân dân. Tăng quyền hạn, đồng thời cũng có nghĩa là tăng thêm trách nhiệm và lợi ích cho chính quyền địa phương, tăng cán bộ có năng lực cho cấp xã.

Về nguyên tắc, trung ương phải nắm các vấn đề quan trọng, những chiến lược lớn, có ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, còn địa phương phải giải quyết những vấn đề cụ thể, trực tiếp cung ứng những dịch vụ công cho nhân dân một cách tốt nhất. Do vậy, trung ương nên tập trung vào xây dựng chính sách vĩ mô, pháp luật, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế, còn mỗi địa phương được quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Hiện nay, cần tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương, nhất là tăng cường tính tự quản cho cơ sở để phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nhân dân và chính quyền cấp xã. Nếu địa phương hay cấp dưới đủ năng lực để tiến hành các hoạt động nhà nước nào đó có hiệu quả hơn so với trung ương, so với cấp trên thì cần mạnh dạn phân cấp cho địa phương, cho cấp dưới để trung ương, cấp trên có điều kiện dồn thời gian, công sức giải quyết các vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược cho đất nước. Do vậy, cần có những quy định về tính chất tự quản của đơn vị hành chính cấp xã. Các đơn vị hành chính mỗi cấp được tự giải quyết một số vấn đề nảy sinh trên địa bàn của mình, tránh sự ôm đồm bao biện, giảm bớt sự trông chờ, ỷ lại vào cơ quan nhà nước cấp trên, tăng sự chủ động, sáng tạo của chính quyền, nhân dân và cả hệ thống chính trị ở mỗi cấp, nhất là cấp xã.

Hiến pháp chỉ mới xác định các đơn vị hành chính, xác định chức năng, nhiệm vụ, phân định trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, chưa xác định quy mô của các đơn vị hành chính và thẩm quyền của chúng. Do vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải xác định những vấn đề còn lại như quy mô của đơn vị hành chính và thẩm quyền của các cơ quan chính quyền ở mỗi đơn vị hành chính đó.

Trước hết phải khẳng định rằng, việc phân chia các đơn vị hành chính và quy mô của chúng như hiện nay đã được thực hiện khá lâu rồi, phù hợp với điều kiện khi mà giao thông và thông tin liên lạc ở nước ta còn chưa phát triển (đường sá chưa được cải tạo, chưa được xây mới, các phương tiện giao thông cũng chưa phát triển, người dân thường phải đi bộ đến trụ sở các cơ quan chính quyền và cán bộ, công chức chính quyền, nhất là cấp xã cũng hầu hết phải đi bộ khi thi hành công vụ; các phương tiện thông tin, liên lạc như đài phát thanh, vô tuyến truyền hình, điện thoại, điện tín… chưa có hoặc có nhưng rất ít và không thuận tiện)... Hiện nay, mọi thứ đã thay đổi từ cơ sở hạ tầng đến năng lực, trình độ của cán bộ, công chức và nhân dân nên quy mô các đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn (cấp cơ sở) như hiện nay là không còn phù hợp nữa. Do vậy, chúng tôi cho rằng, không nên giữ quy mô (diện tích và cư dân) các đơn vị hành chính như hiện nay mà nên mở rộng hơn, đặc biệt là quy mô của các đơn vị hành chính cấp xã. Các xã, phường, thị trấn cần phải có quy mô bằng hai hoặc ba lần so với hiện tại (tùy theo điều kiện vùng núi hay đồng bằng… mà có sự tổ chức cho phù hợp). Tương tự như vậy, có thể điều chỉnh địa giới hành chính và quy mô đối với một số tỉnh, huyện trên địa bàn cả nước sao cho phù hợp hơn với sự phát triển và sự phân cấp quản lý.

Việc mở rộng quy mô các đơn vị hành chính và tổ chức lại các cơ quan chính quyền địa phương sẽ có rất nhiều cái lợi cho đất nước vì những lý do sau: 

Thứ nhất, giảm bớt được số lượng các đơn vị hành chính, nhất là các đơn vị hành chính cấp xã. Hiện nay, số các đơn vị hành chính được thành lập ở nước ta là quá nhiều so với quy mô của một nước không lớn lắm. Nếu mỗi huyện hiện nay có từ 20 đến 30 xã thì khi tổ chức lại sẽ chỉ còn trên dưới 10 xã; mỗi quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã sẽ chỉ còn 7 đến 8 phường... thì việc quản lý sẽ thuận lợi hơn. Việc giảm bớt các đơn vị hành chính trong một đơn vị hành chính, giảm bớt số đơn vị hành chính cấp tỉnh sẽ kéo theo sự giảm bớt số lượng các cơ quan chính quyền địa phương và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương. Khi các đầu mối trực thuộc ít đi thì sự chỉ đạo của Trung ương (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ…) đối với cấp tỉnh, của cấp tỉnh đối với cấp huyện, của cấp huyện đối với cấp xã sẽ dễ dàng hơn, sâu sát hơn.

Thứ hai, giảm bớt đáng kể số lượng đội ngũ những người nhận lương từ ngân sách nhà nước, nhất là đội ngũ cán bộ, công chức. Với quy mô đơn vị hành chính như hiện nay, số lượng các cơ quan chính quyền nhiều thì tất yếu số lượng cán bộ, công chức sẽ nhiều và tương ứng là số lượng cán bộ làm trong các cơ quan của Đảng, Công đoàn, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ… cũng sẽ nhiều, làm tăng đối tượng hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Nếu sáp nhập, các đơn vị hành chính sẽ lớn hơn và số lượng đơn vị hành chính sẽ ít đi, hệ quả là đội ngũ cán bộ, công chức trong một đơn vị hành chính có thể tăng lên, nhưng tổng số cán bộ, công chức, những người hưởng lương từ ngân sách nhà nước của cả nước sẽ giảm đi đáng kể. Khi số lượng cán bộ, công chức, cũng như số lượng những người hưởng lương từ ngân sách giảm bớt, sẽ có điều kiện để nâng lương cao hơn cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, đồng thời có thể giảm bớt số người “sáng cắp ô đi, tối cắp ô về”, nâng cao hơn trách nhiệm công vụ của họ.

Thứ ba, có điều kiện phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho địa phương, nhất là cấp xã, và áp dụng được nhiều thành tựu khoa học, công nghệ vào quản lý. Do quy mô các đơn vị hành chính, nhất là đơn vị hành chính cấp xã đã lớn hơn, thì việc phân cấp, phân quyền cho các đơn vị hành chính và chính quyền của mỗi đơn vị đó sẽ nhiều hơn, tạo điều kiện cho họ chủ động và có đủ quyền hạn để có thể giải quyết được hầu hết các vấn đề liên quan đến địa phương mình và việc áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ vào hoạt động quản lý nhà nước sẽ có điều kiện tốt hơn.

Thứ tư, do sự phát triển kinh tế - xã hội, sự phát triển của giao thông, thông tin, liên lạc làm cho sự phụ thuộc, gắn kết giữa các địa phương với nhau ngày càng nhiều. Vì vậy, với quy mô đơn vị hành chính lớn sẽ giải quyết các vấn đề thuận lợi hơn. Hiện nay giao thông đã được cải thiện đáng kể, cán bộ, công chức cũng như người dân đã có ô tô, xe máy, xe đạp để đi lại; hệ thống thông tin, liên lạc phát triển khá thuận lợi; đài phát thanh, vô tuyến truyền hình và các mạng thông tin đã bao phủ gần như khắp nơi; nhiều thành tựu công nghệ hiện đại được áp dụng trong quản lý nhà nước, làm cho sự giao tiếp, thông tin giữa người dân với chính quyền thuận lợi, kịp thời, chính xác hơn…  

 Việc sáp nhập các xã, phường liền kề với nhau thành các đơn vị hành chính lớn hơn sẽ khá dễ dàng vì các đơn vị hành chính nói trên có khác biệt hầu như không đáng kể, do đã có những mối liên hệ mật thiết với nhau về nhiều phương diện như kinh tế, văn hóa, giao thông, điện, nước…

Trình độ của nhân dân cũng được nâng cao, nhất là trong mối quan hệ với chính quyền. Ý thức pháp luật và lối sống theo pháp luật trong nhân dân đã được củng cố, nâng cao. Hơn nữa, khả năng tự điều chỉnh và hoạt động tự quản của các cộng đồng dân cư ngày càng được phát huy.

Sau nhiều năm đào tạo, bồi dưỡng, trình độ và năng lực quản lý của cán bộ, công chức ở địa phương đã được nâng cao đáng kể. Có thể nói, hầu hết cán bộ các cấp đã tốt nghiệp phổ thông trung học, nhiều người tốt nghiệp đại học và thậm chí có người còn có trình độ sau đại học nên việc quản lý một địa bàn rộng hơn không có gì khó khăn đối với họ.

Trong mỗi đơn vị hành chính, chúng ta vẫn phải tổ chức cả HĐND và UBND. Bởi nếu không có HĐND thì cơ quan nào sẽ đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên; cơ quan nào sẽ quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương?

 UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Nếu không có HĐND thì UBND là cơ quan chấp hành của cơ quan nào? Chủ tịch UBND và các thành viên UBND chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND và chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước HĐND nào?

Vì vậy, cần phải thiết lập HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính lãnh thổ của đất nước và phải làm sao cho HĐND được tổ chức và hoạt động hiệu quả hơn. Tuy nhiên, tùy thuộc vào điều kiện của mỗi địa phương mà việc tổ chức HĐND và UBND sẽ có những quy mô đặc thù. Chẳng hạn, HĐND cấp xã có thể được thành lập với cơ cấu gồm:Bí thư Đảng uỷ, Chủ tịch UBND, Chủ tịch Mặt trận, Bí thư Đoàn thanh niên, Chủ tịch Hội cựu chiến binh và đại diện của các tổ chức chính trị - xã hội khác ở địa phương cùng các tổ trưởng tổ dân phố đối với phường, thị trấn hoặc trưởng thôn đối với xã. Bí thư Đảng ủy cấp xã sẽ kiêm Chủ tịch HĐND cấp xã. Trừ Chủ tịch UBND, còn tất cả các thành viên khác của Ủy ban không đồng thời là đại biểu HĐND. Với thành phần nêu trên thì HĐND cấp xã mới thực sự đại diện được cho các tầng lớp dân cư và mới không bị UBND “thao túng”. Hơn nữa, do đại biểu HĐND hầu hết là những người kiêm chức vụ của các tổ chức xã hội nên kinh phí chi cho HĐND hoạt động là không đáng kể.

Bảo đảm sự quản lý thống nhất từ trung ương tới cơ sở tạo ra chính quyền thống nhất, hùng mạnh, tránh hiện tượng không kiểm soát được đối với sự phát triển của địa phương, của chính quyền địa phương, đòi hỏi giữa trung ương và địa phương, giữa các ngành và các cấp chính quyền phải luôn có sự phối hợp, giúp đỡ lẫn nhau, kiểm tra, giám sát lẫn nhau để chính quyền địa phương các cấp có thể hoàn thành tốt những nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Do vậy, trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần phải có các quy định về thiết chế, nguyên tắc, trình tự, thủ tục để giải quyết những tranh chấp giữa trung ương với địa phương hoặc giữa các địa phương với nhau. Vì thế cần phải: “cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp...”[3]; phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các cơ quan nhà nước, các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để tránh trùng lặp. Cụ thể là: nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương, nhất là liên quan đến lĩnh vực lập pháp; nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan ở địa phương, trong đó cũng phân công theo từng cấp cho phù hợp với khả năng thực hiện; nhóm các công việc có sự phối hợp thực hiện giữa trung ương và địa phương, nghĩa là thuộc thẩm quyền của trung ương, nhưng được thực hiện thông qua các địa phương. Như vậy, sẽ vừa bảo đảm được sự thống nhất chung trên phạm vi cả nước vừa bảo đảm tính đa dạng, thiết thực, linh hoạt trong quản lý nhà nước ở mỗi địa phương. Đồng thời cũng tạo cho mỗi địa phương sự chủ động, sáng tạo khi quyết định các vấn đề có liên quan đến lợi ích của địa phương mình, tạo ra sự thi đua giữa các địa phương trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Trình độ dân trí của nhân dân ta đã được nâng cao, tính chất của quản lý nhà nước ngày càng phức tạp, đòi hỏi việc quản lý nhà nước cần phải khoa học hơn nên cán bộ chính quyền địa phương, kể cả cấp xã, cần phải có trình độ, phải được đào tạo về học vấn, chuyên môn phù hợp, đáp ứng được yêu cầu. Nhà nước nên có những quy định cụ thể về tiêu chuẩn đối với cán bộ mỗi cấp. Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, nhất là của cấp xã để khi phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực để hoàn thành có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Muốn cho số sinh viên tốt nghiệp đại học đến làm việc ở các cơ quan chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp xã, thì Nhà nước cần phải có chế độ đãi ngộ phù hợp, bên cạnh yêu cầu nâng cao về trách nhiệm của cán bộ địa phương./.

 

 

---