Giải mã những quy định của Hiến pháp về vị trí, vai trò pháp lý của Chính phủ

01/07/2014

GS,TS. PHẠM HỒNG THÁI

Chủ nhiệm Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

Để ban hành Luật Tổ chức Chính phủ quy định về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và xác định mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác của Nhà nước theo tinh thần Hiến pháp (năm 2013), trước hết, cần giải mã những nội dung của Hiến pháp (năm 2013) về vị trí, tính chất (vị trí, vai trò) của Chính phủ và những hiến định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Bài viết tập trung vào những vấn đề đó, để góp phần nhận thức những hiến định về Chính phủ.
Untitled_346.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Khái quát về vị trí, vai trò của Chính phủ qua các Hiến pháp Việt Nam
Để có cơ sở nhận thức, đánh giá những quy định của Hiến pháp (năm 2013) về vị trí, tính chất của Chính phủ và thấy được những kế thừa phát triển của Hiến pháp, cần xem xét một cách khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ qua các Hiến pháp Việt Nam.
            Theo Điều 43 Hiến pháp năm 1946: Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Với quy định này, thuật ngữ cơ quan hành chính đã được mặc định, còn Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Với vị trí, tính chất là cơ quan hành chính cao nhất của Nhà nước, nên việc thi hành các luật và quyết nghị của Nghị viện là chức năng, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của Chính phủ; đồng thời với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ xây dựng và trình trước Nghị viện các dự án luật, sắc luật; lập dự án ngân sách hằng năm. Còn việc Hiến pháp quy định Chính phủ bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, thì đây là hoạt động nhằm bảo đảm sự thống nhất của việc thực hiện quyền lực hành chính, sự thống nhất của pháp luật; việc bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn là hoạt động có tính hệ quả tất yếu của hoạt động hành chính - xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước. Với những quy định nêu trên, có thể khẳng định: Hiến pháp tạo cho Chính phủ những quyền khá độc lập với Quốc hội; thực chất Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, mặc dù thuật ngữ hành pháp chưa được sử dụng trong Hiến pháp. Đồng thời, với quy định “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của toàn quốc” đã cho thấy, về tổ chức quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 1946 vừa áp dụng những nguyên lý căn bản của thuyết phân quyền, và theo chế độ đại nghị (tính trội thuộc về cơ quan đại diện).
Hiến pháp năm 1959, theo Điều 71 “Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Với quy định này, ở Việt Nam bắt đầu một xu hướng tập trung quyền lực vào Quốc hội, Quốc hội như là chủ thể trực tiếp nhận quyền lực từ nhân dân. Điều 74 Hiến pháp đã liệt kê khá cụ thể những quyền hạn của Chính phủ, gồm 3 nhóm quyền hạn: Trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH); lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước; đình chỉ, bãi bỏ văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới… Tuy vậy, Hiến pháp lại không quy định chức năng căn bản nhất của Hội đồng Chính phủ là thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội như Hiến pháp 1946. Từ những quy định này thể hiện một xu hướng điều chỉnh của Hiến pháp làm cho Chính phủ lệ thuộc dần vào Quốc hội cả về mặt tổ chức hoạt động bởi quy định “Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Cũng từ đây, tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam nghiêng hẳn theo chế độ đại nghị. Việc phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước bắt đầu trở nên không rõ ràng như Hiến pháp 1946.
Hiến pháp năm 1980, tại Điều 104 quy định: “Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Với quy định này, có thể khẳng định rằng, Hiến pháp 1980 là đỉnh cao của chế độ tập quyền, tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc hội. Chế độ đó được thể hiện rất rõ nét với quy định “Quốc hội có thể định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết” (Điều 15). “Quốc hội và Hội đồng Nhà nước có thể giao cho Hội đồng Bộ trưởng những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết” (Điều 107).  Bên cạnh đó, Điều 107 Hiến pháp năm 1980 đã liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Trong đó nhấn mạnh đến nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Bộ trưởng là: Thi hành Hiến pháp, luật (tương tự như Hiến pháp 1946). Thi hành Hiến pháp, luật thực chất là việc thực hiện quyền hành pháp, theo quan niệm có tính phổ biến hiện nay. Tuy vậy, cũng cần phải nhận thấy rằng, chế độ phân công lao động quyền lực nhà nước ở Hiến pháp 1980 không được rõ ràng, chế độ tập thể được đề cao, chế độ trách nhiệm cá nhân không được quan tâm đúng mức về mặt pháp lý. Chính chế độ phân công quyền lực không rõ ràng dẫn dến chế độ trách nhiệm cũng không rõ ràng, làm cho bộ máy trong giai đoạn này hoạt động kém năng động, hiệu quả.
Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”. Quy định này cũng tương tự như quy định của Hiến pháp 1959 về vị trí, vai trò của Hội đồng Chính phủ. Điều 112 Hiến pháp đã liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; Điều 114 liệt kê nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ. Nhưng theo hướng đề cao vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ, có những nhiệm vụ, quyền hạn, theo Hiến pháp 1980 thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, nay trao cho Thủ tướng Chính phủ. Về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cũng được đề cao, được thể hiện trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) qua các giai đoạn từ năm 1992 tới nay. Quy định của Hiến pháp năm 1992 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2001) về Chính phủ, ở một mức độ nhất định đã tạo nên sự độc lập nhất định của Chính phủ trong mối quan hệ với Quốc hội, so với Hiến pháp 1980, khi Chính phủ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.
Như vậy, từ Hiến pháp năm 1959, bắt đầu một quan niệm mới về vị trí, tính chất của Chính phủ so với Hiến pháp 1946, bằng việc quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Cũng có ý kiến cho rằng, cách quy định như vậy là chịu ảnh hưởng của mô hình Xô viết. Điều này cũng chỉ là một phần, có lẽ cái sâu xa của nó là chịu ảnh hưởng của tư tưởng về chế độ đại nghị - chế độ đề cao vai trò của cơ quan đại diện quyền lực nhà nước trong mối tương quan với Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước “Quốc hội có thể làm được tất cả, trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. Và cái sâu xa của nó lại bắt nguồn từ quan niệm hình thành rất sớm trong lịch sử nhận thức của ở các nước XHCN là: với quan điểm tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân thiết lập nên cơ quan đại diện của mình và trao cho cơ quan đó thực hiện quyền lực của nhân dân, vì vậy, cơ quan này trực tiếp nhận quyền lực từ nhân dân, còn các cơ quan khác do cơ quan đại diện quyền lực nhà nước thành lập nên chỉ là những cơ quan “phái sinh”, do đó các cơ quan phái sinh là những cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước.  
Tuy có sự biểu đạt khác nhau về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ, nhưng các Hiến pháp Việt Nam nói trên đều trực tiếp hay gián tiếp quy định Chính phủ là cơ quan thi hành Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội. Những quy định này đã khẳng định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, hành pháp hiểu theo nghĩa là thi hành Hiến pháp, thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Qua các Hiến pháp, Chính phủ luôn được xác định là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước. Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của quốc gia, mọi vấn đề về hành chính nhà nước như: thành lập, chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ  - vấn đề này do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất quyết định - nhưng sáng kiến thuộc về Chính phủ. Đây là công việc đầu tiên của hoạt động tổ chức nhà nước, liên quan tới xây dựng bộ máy chính quyền địa phương; vấn đề quản lý nền công vụ quốc gia, xây dựng đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; quản lý nền kinh tế quốc dân, bảo đảm trật tự, trị an, an toàn xã hội và một số vấn đề khác đều thuộc trách nhiệm của Chính phủ.
Đồng thời, để đảm trách là cơ quan hành chính cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn tổng quát là: xây dựng chính sách - đường hướng, ý đồ quản lý, người quản lý phải là người đưa ra chính sách quản lý. Chính sách quản lý là sự cụ thể hóa của đường hướng quản lý, đường hướng nâng đỡ sự phát triển xã hội. Đây là nhiệm vụ đặc biệt quan trọng của Chính phủ, nếu không có chính sách tốt, tất yếu không có những dự án luật, pháp lệnh tốt và cả những chính sách khác, đặc biệt là những chính sách phát triển kinh tế - xã hội.
Trên cơ sở các chính sách đã được vạch ra, Chính phủ phải là cơ quan xây dựng các dự án luật, pháp lệnh. Để đưa luật và các văn bản của cơ quan nhà nước vào cuộc sống, Chính phủ thực hiện chức năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) để cụ thể hóa luật, pháp lệnh, đồng thời ban hành những VBQPPL dưới luật có tính tiên phát để điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh mà luật, pháp lệnh chưa điều chỉnh, hay để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, v.v..
Như vậy, vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ tuy được quy định có khác nhau trong các bản Hiến pháp Việt Nam, nhưng những nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, những công việc cơ bản mà Chính phủ phải thực hiện qua các giai đoạn lịch sử vẫn có những tương đồng. Chính điều này đã khẳng định Chinh phủ là “trung tâm của quyền lực nhà nước”, như là cơ quan thường trực của Nhà nước, đáp ứng, giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong đời sống thường nhật hàng ngày của Nhà nước và xã hội.
2. Nội dung Hiến pháp (năm 2013) về vị trí, tính chất của Chính phủ
        Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam dựa trên cơ sở quan điểm đã được ghi nhận trong Văn kiện của Đảng cộng sản Việt Nam: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[1]. Quan điểm này đã được hiến pháp hóa thành quy phạm hiến pháp trong Hiến pháp năm 2013. Trong cơ chế này, điều quan trọng là phải xác định được vị trí, tính chất của từng loại cơ quan nhà nước một cách khoa học, trước hết là những cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước. Có nghĩa cần phải xác định được vị trí, tính chất pháp lý của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát và các thiết chế độc lập khác.
            Trong quá trình nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung chương Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), vấn đề phức tạp, gây nhiều tranh luận nhất là về vị trí, tính chất pháp lý (vị trí, vai trò) của Chính phủ. Đây là vấn đề mấu chốt nhất, vì nếu không giải quyết được vấn đề này một cách thấu đáo sẽ không xác định được nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và giải quyết được mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác của Nhà nước. Trong quá trình đó cũng có nhiều loại ý kiến khác nhau:
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, cần giữ nguyên như quy định của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) về vị trí, tính chất của Chính phủ. Có nghĩa là vẫn quy định: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”. Loại ý kiến này bị phê phán, vì nếu quy định như vậy sẽ không bảo đảm được tính độc lập của Chính phủ, làm cho Chính phủ khó thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn của mình; vì là cơ quan chấp hành của Quốc hội nên trong nhiều trường hợp Chính phủ phải chờ ý kiến của Quốc hội bởi lẽ Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Mặt khác, việc quy định như vậy là không khoa học, tạo nên sự mâu thuẫn, giữa hai vế “là cơ quan chấp hành của Quốc hội” và “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”. Điều này thể hiện ở chỗ: là cơ quan hành chính thì đương nhiên phải chấp hành luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành, nhưng quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”  thì ngay khi cả thực hiện quyền “hành chính cao nhất”, Chính phủ cũng phải chấp hành Quốc hội.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng, chỉ cần quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”, hay “Chính phủ là cơ quan hành pháp”, “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, mà không cần quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Những ý kiến này có tính hợp lý của nó, vì khi quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” thì đương nhiên Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, theo nghĩa hành pháp là tổ chức thi hành Hiến pháp, luật; hoạt động hành pháp như là bộ phận của hoạt động hành chính. Ý kiến cho rằng, chỉ cần quy định “Chính phủ là cơ quan hành pháp” hay “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” cũng bị phê phán với lý do ý kiến này được nêu ra là dựa vào lý thuyết phân quyền, phỏng theo quy định trong hiến pháp của một số quốc gia trên thế giới, hoặc chính là sự quay lại với Hiến pháp 1946 và cũng chỉ để xác định chức năng của Chính phủ, mà chưa phản ánh được đầy đủ vị trí, tính chất của Chính phủ trong điều kiện Việt Nam là: ở Việt Nam, các cơ quan thuộc chính quyền địa phương đều là cơ quan nhà nước, trong khi đó, ở nhiều quốc gia trên thế giới, các cơ quan chính quyền địa phương chỉ là những thiết chế tự quản địa phương, không phải là những cơ quan nhà nước. Đối với những quốc gia có chế độ địa phương tự quản cao, thì Chính phủ không chỉ đạo, điều hành chính quyền  địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của họ đã được pháp luật quy định; Chính phủ không quy định, quản lý công chức địa phương, mọi chế độ, vấn đề quản lý đều thuộc quyền của chính quyền địa phương, v.v..
Loại ý kiến thứ ba cho rằng, cần quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”, loại ý kiến này được nhiều người ủng hộ. Nhưng cũng có người cho rằng, quy định như vậy là không hợp lý ở chỗ, hoạt động của Chính phủ, hay quyền lực hành pháp chỉ là “cái thứ hai”, “quyền lực thứ hai”, còn quyền lực lập pháp là “cái thứ nhất”, “quyền lực thứ nhất”; việc quy định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đều do Quốc hội quy định, ngay cả việc thiết lập các chức vụ của Chính phủ cũng do Quốc hội thực hiện, do đó, cần phải quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Mặt khác, nếu quan niệm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, thì trong cơ cấu quyền lực nhà nước, Quốc hội là cơ quan đại biểu của nhân dân, được nhân dân ủy quyền và thực hiện quyền lập pháp, do đó, Chính phủ phải chấp hành Quốc hội... Và còn nhiều, rất nhiều ý kiến khác nhau về vị trí, vai trò của Chính phủ.
Tổng hợp các ý kiến của nhân dân, các cơ quan, tổ chức, ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XIII đã thông qua Hiến pháp. Trong đó quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94 Hiến pháp 2013).
Điều này đặt ra một số vấn đề lớn, cần được làm rõ là với vị trí, vai trò “là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” thì Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn gì; thực hiện quyền hành pháp thì Chính phủ phải làm gì và có những quyền gì; hay nội hàm của thực hiện quyền hành pháp là như thế nào; “là cơ quan chấp hành của Quốc hội thì Chính phủ phải làm gì và được thể hiện như thế nào trong mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội, UBTVQH?... Những điều này đã được quy định trong Hiến pháp (năm 2013) như thế nào, và những vấn đề gì cần được quy định trong Luật Tổ chức Chính phủ? Trả lời những câu hỏi này là điều rất phức tạp, vì tại Điều 96 Hiến pháp chỉ liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, và Điều 98 liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, trong đó cũng không nêu những nhiệm vụ, quyền hạn nào thuộc bổn phận là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; thực hiện quyền hành pháp là thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn gì; là cơ quan chấp hành của Quốc hội thì Chính phủ có những trách nhiệm gì, phải làm gì?
           Khi quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất cũng đặt ra vấn đề là: trong bộ máy nhà nước chỉ có Chính phủ, UBND các cấp được gọi là cơ quan hành chính nhà nước, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND không được gọi là cơ quan hành chính nhà nước. Vậy, phải chăng Chính phủ chỉ là cơ quan cao nhất trong hệ thống các cơ quan được hiến định là cơ quan hành chính nhà nước? Trong khoa học luật hành chính Việt Nam có quan điểm được thừa nhận khá phổ biến: Trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, ngoài Chính phủ, UBND, còn có bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND[2]. Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND, thực chất chỉ là những cơ quan “ phái sinh”, những cơ quan thuộc cơ quan hành chính nhà nước, việc thành lập, sáp nhập, bãi bỏ tùy thuộc vào nhu cầu, yêu cầu quản lý của cơ quan hành chính hiến định (Chính phủ, UBND), chính vì vậy, những cơ quan này thường thay đổi qua các giai đoạn, không ổn định như cơ quan hành chính nhà nước hiến định,  được thành lập để quản lý trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ, khi nào còn tồn tại các đơn vị hành chính - lãnh thổ thì còn tồn tại những cơ quan đó. Nhưng việc mở rộng phạm vi cơ quan hành chính như vậy lại có yếu tố hợp lý của nó, là cơ quan hành chính hiến định không thể thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn của mình, nếu không có những thiết chế, hay bộ máy giúp việc, làm việc, thay mặt cơ quan hành chính thực hiện những hoạt động quản lý chuyên môn, hay quản lý nhà nước theo từng ngành, lĩnh vực được ủy quyền.
Với quan niệm hành chính là tổ chức, điều hành với tính chất là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ tổ chức và điều hành hệ thống hành chính nhà nước thực hiện các công việc của Nhà nước từ đối nội đến đối ngoại, giải quyết các công việc phát sinh trong đời sống Nhà nước và xã hội, bảo đảm trật tự trị an, an toàn xã hội, đáp ứng các yêu cầu, bảo đảm các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Với cách hiểu như trên, thì Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của cả hệ thống hành chính nhà nước (bao gồm cơ quan hành chính hiến định và cơ quan không hiến định), đồng thời là cơ quan cao nhất về mặt hành chính của quốc gia. Vì vậy, việc hiến định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXH chủ nghĩa Việt Nam” là hợp lý, không chỉ xác định được vị trí pháp lý của Chính phủ trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, mà còn xác định được vị trí pháp lý của Chính phủ trong cơ cấu quyền lực nhà nước - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước. Với quy định này, trong tổ chức, điều hành đất nước về phương diện hành chính không một cơ quan nào cao hơn Chính phủ.
Chính phủ - bất luận là của quốc gia nào, có tên gọi là gì (Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng Chính phủ,v.v..) hay tính chất pháp lý đươc quy định như thế nào trong Hiến pháp, trước hết đều phải làm những công việc có tính tổ chức, hành chính của quốc gia, đó là việc thiết lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; quản lý nền hành chính quốc gia; quản lý các ngành của nền kinh tế quốc dân; bảo đảm, bảo vệ các quyền con người, quyền công dân. Tất cả những công việc này đều mang tính hành chính nhà nước và là công việc đầu tiên mà Chính phủ phải thực hiện, vì vậy có thể hiểu, với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn sau:
- Trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; trình UBTVQH quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
             - Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân;
- Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; hướng dẫn, kiểm tra HĐND trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để HĐND thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; 
- Bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội;
Bên cạnh việc quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Hiến pháp (năm 2013) quy định “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”. Vấn đề đặt ra là nội dung quyền hành pháp gồm những quyền năng gì; việc thực hiện quyền hành pháp có là độc tôn của Chính phủ hay không? Đây là những vấn đề rất phức tạp, vì trong Hiến pháp cũng chỉ đề cập tới “quyền hành pháp” với tư cách là một quyền cấu thành quyền lực nhà nước cùng với quyền lập pháp, tư pháp và là lần đầu tiên Hiến pháp nước ta quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Khi bàn tới cơ cấu của quyền lực nhà nước ở Việt Nam, có thể nói tất cả mọi người đều thống nhất quan điểm: quyền hành pháp là một quyền, hay một nhánh quyền lực nhà nước. Nhưng vấn đề đặt ra là thế nào là quyền lực hành pháp, hay quyền hành pháp, trong toàn bộ pháp luật Việt Nam cũng không có bất kỳ sự giải thích nào về “quyền hành pháp”, “quyền lực hành pháp”, “hoạt động hành pháp”, “cơ quan hành pháp”, hay “hệ thống hành pháp”, mà sử dụng phổ biến các thuật ngữ “cơ quan hành chính nhà nước”, “hành chính nhà nước”, “bộ máy hành chính nhà nước”. Trong khoa học pháp lý Việt Nam, có những quan niệm khác nhau về quyền hành pháp: “quyền hành pháp có vai trò chấp hành quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo luật vào thực tiễn cuộc sống”[3]; “Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật và tổ chức đời sống xã hội theo pháp luật, quyền hành pháp được thực hiện bằng thẩm quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành chính bằng hoạt động lập quy, áp dụng pháp luật bằng việc ra quyết định quyết định hành chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục vụ đời sống xã hội để bảo đảm thực hiện lợi ích công công”[4]. Như vậy, với cách biểu đạt, quan niệm có khác nhau, nhưng các tác giả đều có điểm chung về quyền hành pháp “là quyền tổ chức thi hành luật, hay pháp luật”. Điều này xuất phát từ một thực tiễn là: trong xã hội con người chung sống với nhau thành một cộng đồng dù lớn hay nhỏ, một công xã, một tổ chức, cộng đồng dân cư, một quốc gia, thậm chí cả thế giới, đòi hỏi đều phải có những quy tắc, chuẩn mực chung để chung sống, đồng thời đòi hỏi những quy tắc đó phải được tổ chức thi hành - đưa vào đời sống cộng đồng, và khi có tranh chấp trong đời sống cộng đồng, hay khi có vi phạm các quy tắc chung đó cần phải thực hiện hoạt động để xem xét, xử lý, giải quyết. Bản chất vấn đề là ở đó, còn “quyền lập pháp” “quyền hành pháp”, “quyền tư pháp”... chỉ là những thuật ngữ được sử dụng để “gán” cho những hoạt động tương ứng nói trên.
Vai trò là cơ quan tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, trước hết thuộc trách nhiệm của Chính phủ. Việc thực hiện các văn bản đó được tiến hành theo hai hướng khác nhau: một là ban hành những VBQPPL để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; hoặc ban hành những VBQPPL để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Hai là tổ chức trực tiếp thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, triển khai để đưa chúng vào đời sống nhà nước và xã hội.
Với những quan niệm như vậy, có thể thấy rằng, việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ đã được thể hiện trong Hiến pháp 2013, qua quy định Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn:
- Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
- Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện  nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH;
- Ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn của mình cũng chính là thực hiện, hay thi hành luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Bên cạnh việc quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”, Hiến pháp (năm 2013) còn quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định này là cơ sở để xác định mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, với UBTVQH. Điều này được thể hiện trong Hiến pháp (năm 2013) ở những nội dung chủ yếu sau đây: Chính phủ phải: “chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước”; còn Quốc hội “xét báo cáo công tác của Chính phủ”; “Bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ”, “giám sát hoạt động của Chính phủ”; UBTVQH, với tư cách là cơ quan thường trực của Quốc hội, trong mối quan hệ với Chính phủ có quyền: “Đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ... trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ... trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH”... Tất cả các quy định này trong Hiến pháp là hệ quả tất yếu của quy định: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Những quy định nói trên về quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, UBTVQH có quan hệ là quan hệ chức năng, có quan hệ là quan hệ “ trên, dưới”. Với quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, các quan hệ trực thuộc “ trên, dưới” dần phải được chuyển dần thành quan hệ chức năng, mọi cơ quan nhà nước hoạt động trên cơ sở của luật, do đó, Chính phủ phải chấp hành luật. Chấp hành luật, hay lệ thuộc vào luật, khác với chấp hành Quốc hội.
Như vậy, Hiến pháp đã có những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, tương ứng với từng nội dung “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện quyền hành pháp” và “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”, do đó, khi ban hành luật về tổ chức Chính phủ không cần phải nhắc lại những nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ đã được Hiến định, mà cần tập trung giải quyết vấn đề về cơ cấu, tổ chức, mối quan hệ giữa Thủ tướng với tập thể Chính phủ, các văn bản pháp luật của Chính phủ và của Thủ tướng Chính phủ; tương quan hiệu lực văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ; mối quan hệ giữa Thủ tướng với các Phó Thủ tướng, với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; cách thức, phương thức, chế độ làm việc của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ; những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận, quyết định theo đa số tại phiên họp của Chính phủ; quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương; quan hệ giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán Nhà nước, Hội đồng Bầu cử quốc gia về phương diện hành chính và những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần được cụ thể hóa bằng luật./.

 


[1] Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011, tr, 85.
[2] Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu, Luật Hành chính Việt Nam. Nxb. Giao thông vận tải. H., 2009. tr. 105- 106.
 [3] Nguyễn Cửu Việt, Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia. H., 2010, tr, 44.
[4] Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái, Nhập môn hành chính nhà nước, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh, 1996, tr, 12.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 14(270), tháng 7/2014)