Hiến pháp năm 2013 là một mốc son mới trong lịch sử lập hiến của Việt Nam. Hiến pháp tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho sự phát triển của đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa. So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có nhiều bổ sung quan trọng. Một trong số đó là việc thành lập Hội đồng bầu cử Quốc gia (HĐBCQG) và hiến định quy chế pháp lý của Kiểm toán Nhà nước.

HĐBCQG được thành lập nhằm thể chế hóa tư tưởng chỉ đạo của Đảng trong quá trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về phát huy dân chủ, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, xây dựng cơ chế bảo đảm cho nhân dân thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của mình.

Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của toàn thể nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân. Vì vậy, cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội có ý nghĩa đặc biệt quan trọng không chỉ đối với việc thành lập ra Quốc hội. Cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội còn là một hoạt động chính trị thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội. Để bảo đảm cho cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội thể hiện đúng tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, đòi hỏi công tác trong chỉ đạo, điều hành việc bầu cử phải bảo đảm được tính độc lập, khách quan. Việc thành lập HĐBCQG là để nhằm đáp ứng yêu cầu này.

Theo quy định của Điều 117 Hiến pháp năm 2013, HĐBCQG là cơ quan do Quốc hội thành  lập, có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp. Việc hiến định thiết chế HĐBCQG và giao cho Quốc hội quyết định thành lập HĐBCQG sẽ bảo đảm nâng cao vị thế của cơ quan tổ chức bầu cử, tương xứng với ý nghĩa và tầm quan trọng của cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND.

Bên cạnh đó, để bảo đảm tính dân chủ, khách quan, minh bạch của cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, HĐBCQG được thiết kế không phải là cơ quan của Quốc hội như Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. HĐBCQG là thiết chế độc lập thực hiện nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, tính chất độc lập của HĐBCQG không có nghĩa là HĐBCQG độc lập tách khỏi bộ máy nhà nước, mà ngược lại, HĐBCQG là một bộ phận cấu thành của hệ thống các cơ quan nhà nước, được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc chung của bộ máy nhà nước. HĐBCQG chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Quốc hội xem xét báo cáo của HĐBCQG; quy định tổ chức và hoạt động của HĐBCQG (Khoản 2, 6, Điều 70). Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐBCQG (Khoản 6 Điều 74).

Một điểm quan trọng khác là sự lãnh đạo của Đảng đối với HĐBCQG vẫn được bảo đảm thông qua công tác tổ chức cán bộ, thông qua hoạt động giám sát của các cơ quan Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Vấn đề đặt ra sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực là cần cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐBCQG. Việc cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của HĐBCQG cần giải quyết những vấn đề đặt ra sau đây:

 Thứ nhất, cần xác định rõ HĐBCQG là cơ quan hoạt động thường xuyên hay lâm thời, tức là HĐBCQG chỉ được thành lập khi tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND.

Khác với quy định về Kiểm toán Nhà nước, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐBCQG do luật định mà không đề cập đến nhiệm kỳ của HĐBCQG. Điều này cho thấy các nhà lập hiến để ngỏ khả năng thành lập HĐBCQG là cơ quan lâm thời, tức là chỉ được thành lập và hoạt động trong thời gian diễn ra cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, với ý nghĩa và tầm quan trọng của cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, đòi hỏi công tác tổ chức bầu cử cần được chuẩn bị cẩn trọng, chu đáo, chuyên nghiệp. Để đáp ứng yêu cầu này, HĐBCQG cần phải là thiết chế chuyên trách hoạt động thường xuyên. Mặt khác, để thực hiện tốt nhiệm vụ chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu HĐND các cấp, đòi hỏi HĐBCQG phải nắm bắt đầy đủ và thường xuyên được cập nhật những thông tin liên quan đến cuộc bầu cử đại biểu HĐND. Điều này cũng đòi hỏi tính chất thường xuyên trong hoạt động của  HĐBCQG.

Thứ hai, cần xác định nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của HĐBCQG đối với cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, cuộc bầu cử đại biểu HĐND.

Đối với cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, cần xác định nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của HĐBCQG về các nhóm vấn đề sau: Công bố ngày bầu cử, thành lập đơn vị bầu cử; thành lập tổ chức bầu cử ở đơn vị bầu cử, khu vực bỏ phiếu; lập, niêm yết danh sách cử tri, danh sách ứng cử đại biểu Quốc hội; xác định, công bố kết quả bầu cử; giải quyết kiến nghị, khiếu nại liên quan đến công tác bầu cử…

Đối với cuộc bầu cử đại biểu HĐND, cần xác định cụ thể quyền hạn của HĐBCQG chỉ đạo và hướng dẫn HĐND trong công tác thành lập đơn vị bầu cử; thành lập tổ chức bầu cử ở đơn vị bầu cử, khu vực bỏ phiếu; lập, niêm yết danh sách cử tri, danh sách ứng cử đại biểu HĐND; xác định, công bố kết quả bầu cử; giải quyết những kiến nghị, khiếu nại liên quan đến công tác bầu cử…

Ngoài ra, những nhiệm vụ, quyền hạn của HĐBCQG liên quan đến kiểm tra, xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND; bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND cũng cần được luật hóa.

Thứ ba, về tổ chức, bên cạnh HĐBCQG ở trung ương, có thành lập bộ máy (giúp việc) của HĐBCQG ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hay không? Bộ máy này hoạt động thường xuyên hay lâm thời?

Hoạt động bầu cử gắn liền với đơn vị bầu cử, mà các đơn vị bầu cử được tổ chức ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Vì vậy, để có thể thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn Hiến pháp trao cho, HĐBCQG cần phải có bộ máy giúp việc gắn với các đơn vị hành chính cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới và thực tiễn  bầu cử của nước ta, bộ máy giúp việc này chỉ được thành lập và hoạt động trong thời gian tiến hành bầu cử đại biểu dân cử. Khi kết thúc bầu cử, bộ máy giúp việc đó tự giải thể.

Thứ tư, cần xác định mối quan hệ giữa HĐBCQG với Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc công bố ngày bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu HĐND; trong việc xác định đơn vị bầu cử, phân chia số đại biểu Quốc hội cho đơn vị bầu cử; quan hệ giữa HĐBCQG với Chính phủ trong chỉ đạo, hướng dẫn công tác bầu cử; quan hệ giữa HĐBCQG với Mặt trận tổ quốc Việt Nam trong tổ chức hiệp thương, lập danh sách ứng cử viên đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND.

Thứ năm, một vấn đề nữa đặt ra là văn bản nào sẽ điều chỉnh tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐBCQG? Luật tổ chức hay Luật bầu cử?

Chúng tôi cho rằng, do đây là thiết chế mới, chưa có tiền lệ trong thực tiễn trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nước ta nên trước mắt, cần sửa đổi luật bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu HĐND để bổ sung quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐBCQG. Tuy nhiên, phương án này sẽ bộc lộ hạn chế sau:

Về nguyên tắc, luật bầu cử được coi là luật hình thức vì quy định về quy trình, thủ tục bầu cử vào cơ quan dân cử; trong khi đó, những quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐBCQG cơ quan nhà nước sẽ thuộc về luật nội dung. Việc gộp cả hai nhóm quy định vào trong một văn bản luật sẽ không bảo đảm tính hợp lý, rõ ràng, minh bạch của văn bản luật. Vì vậy, về lâu dài, để bảo đảm tính hợp lý, rõ ràng, minh bạch của văn bản luật, bảo đảm phù hợp với tính chất của HĐBCQG là cơ quan hiến định, Quốc hội cần ban hành văn bản luật riêng quy định về tổ chức, và hoạt động của HĐBCQG