Cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo quy định của pháp luật

01/07/2014

NGUYỄN PHƯỚC THỌ

Văn phòng Chính phủ

Nhân dân - thông qua Hiến pháp - trao cho Chính phủ quyền hành pháp (đương nhiên không phải tất cả quyền hành pháp được trao hết cho Chính phủ), đồng thời ấn định những nguyên tắc cơ bản trong việc tổ chức thực thi quyền lực này.
Cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ là toàn bộ cách thức và phương pháp tổ chức thực thi quyền hành pháp được trao và được Hiến pháp, các đạo luật liên quan quy định. Nội dung sửa đổi, bổ sung quan trọng và lớn nhất đối với Chương Chính phủ trong Hiến pháp lần này là cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ. Điều này là sự tiếp nối, kế thừa tinh thần của Hiến pháp năm 1992 thay thế cho Hiến pháp năm 1980 theo đó, cải cách quan trọng nhất của Hiến pháp năm 1992 là cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ với việc hình thành hai thiết chế mới và đề cao trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng. Thực tế này cho thấy, các nhà lập hiến dường như có nhận thức cho rằng được trao và trao đủ quyền lực là quan trọng, nhưng quan trọng hơn là xác định một cách đúng đắn và phù hợp cách thức và phương pháp thực thi quyền lực được trao. 
Bài viết này bước đầu tổng kết, đánh giá thực trạng quy định của pháp luật hiện hành về cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ; đồng thời, làm rõ cơ chế này được quy định trong Hiến pháp năm 2013 vừa được Quốc hội thông qua; trên cơ sở đó, đề xuất một số kiến nghị để tiếp tục hoàn thiện cơ chế, trước hết và quan trọng nhất là trong việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ (Luật TCCP) tới đây.  
Untitled_351.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Chính phủ hiện hành và các văn bản dưới luật có liên quan
1.1. So với Hiến pháp năm 1980, cải cách quan trọng nhất của Hiến pháp năm 1992 liên quan đến Chính phủ chính là cơ chế thực thi quyền lực của Chính phủ, giữa các thiết chế của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương, thể hiện chủ yếu ở 2 điểm sau đây:
Thứ nhất, quay trở lại với Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định mạnh mẽ Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất[1]. Tuy vẫn bị ràng buộc bởi mối quan hệ Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhưng, với thay đổi này, dù sao Chính phủ cũng có vị thế độc lập và chủ động, linh hoạt hơn trong thực thi quyền lực được trao.
Thứ hai, lần đầu tiên hình thành ở tầm Hiến pháp hai thiết chế là Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng. Theo đó, Hiến pháp 1992 đã hình thành rõ nét ba nguyên tắc trụ cột cho hoạt động của Chính phủ. Đó là: (i) nguyên tắc Chính phủ “là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam”, “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số” (ở các nước gọi là nguyên tắc Nội các); (ii) nguyên tắc Thủ tướng Chính phủ “Lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, UBND các cấp”; (iii) nguyên tắc Bộ trưởng “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực mình phụ trách trong phạm vi cả nước”.
Nhân tố quan trọng nhất trong đổi mới cơ chế thực thi quyền lực của Chính phủ của Hiến pháp năm 1992 là hình thành và hoạt động của thiết chế Thủ tướng Chính phủ với những nhiệm vụ, quyền hạn riêng, độc lập với Tập thể Chính phủ; làm việc theo chế độ thủ trưởng. Theo đó, quyền hành pháp và hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ được thực hiện theo cơ chế vừa theo chế độ tập thể trên những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ mà Tập thể Chính phủ quyết định, vừa theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm vai trò điều hành chung và thống nhất của Thủ tướng Chính phủ đối với hoạt động của hệ thống hành pháp và hành chính nhà nước; Thủ tướng có toàn quyền quyết định đối với những vấn đề được Hiến pháp và pháp luật quy định thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng. Cơ chế này làm cho hoạt động của Chính phủ trở nên linh hoạt, mềm dẻo, nhanh nhạy hơn, bảo đảm có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu mới của quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng XHCN.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cơ chế này cũng đã bộc lộ những bất cập nhất định trong thực hiện quyền lực của Chính phủ cả trong nhận thức và thực tiễn, biểu hiện phổ biến dưới những hình thức sau đây:
- Chưa nhận thức đúng đắn về vị trí và các mối quan hệ của Thủ tướng với Chính phủ nên trong ngay Hiến pháp năm 1992 vẫn còn để những quy định chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong quan hệ với các bộ, ngành, chính quyền địa phương.
- Trong tổ chức thực hiện quyền lực của Chính phủ không phân biệt, còn lẫn lộn vai trò, trách nhiệm giữa Chính phủ và Thủ tướng, dẫn đến việc để Thủ tướng quyết định một số công việc thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc ngược lại.
- Đề cao vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng là đúng và cần thiết nhưng có lúc, có nơi đề cao quá mức, vượt ra khỏi khuôn khổ của Hiến pháp lại không hợp lý, không bảo đảm tính hợp hiến. Trên thực tế, về mặt thể chế, ngay cả trong một số các đạo luật, do yêu cầu của quản lý điều hành, phạm vi thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ không ngừng được mở rộng thêm, có trường hợp vượt ra khỏi khuôn khổ Hiến pháp quy định[2]. Mặt khác, vai trò, thẩm quyền và trách nhiệm của Tập thể Chính phủ, các thành viên Chính phủ có lúc, trong một số trường hợp có phần bị coi nhẹ, thậm chí hoạt động còn hình thức, chưa được phát huy đầy đủ, cao độ trí tuệ tập thể trong việc thảo luận và quyết định thực chất những vấn đề quan trọng mang tính chính sách, đặc biệt là các vấn đề chiến lược vĩ mô về phát triển kinh tế - xã hội, về hội nhập của đất nước, cũng như tháo gỡ kịp thời những khó khăn, vướng mắc, tạo động lực đột phá cho công cuộc đổi mới, phát triển đất nước. Thậm chí ngay trong Hiến pháp năm 1992 cũng quy định không minh bạch và chưa phù hợp về nguyên tắc làm việc của Chính phủ “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận và quyết định theo đa số” (đoạn 2 Điều 115).
1.2. Trong quy định về Chính phủ, giữa Hiến pháp năm 1992 và Luật TCCP năm 1992, cũng như Luật TCCP năm 2001 hiện hành dường như có hai cách tiếp cận khác nhau. Trong khi Hiến pháp coi trọng, nhấn mạnh đến việc đổi mới cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ, thì nội dung của Luật TCCP lại chủ yếu tập trung cụ thể hóa các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, của Bộ, cơ quan ngang bộ. Trong khi đó, những vấn đề về cách thức, phương pháp thực thi nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ chức năng giữa Chính phủ với Thủ tướng, giữa Chính phủ, Thủ tướng với các Bộ trưởng; giữa Chính phủ, Thủ tướng, Bộ trưởng với chính quyền địa phương chưa được quy định, hoặc chỉ nhắc lại quy định của Hiến pháp với một vài nội dung cụ thể hóa nhưng chưa rõ tinh thần đổi mới, hoặc chỉ quy định mang tính nguyên tắc chung. Nhiều vấn đề về cơ chế thực hiện quyền lực chưa được quy định hoặc quy định chưa đầy đủ, đồng bộ, như vấn đề phân cấp quản lý trung ương - địa phương; vấn đề ủy quyền của Chính phủ, Thủ tướng, của Bộ trưởng; mối quan hệ giữa Tập thể Chính phủ với Thủ tướng với tư cách là một thiết chế độc lập trong việc xem xét, quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của từng thiết chế; phân định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng là người đứng đầu Tập thể Chính phủ với các nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng với tư cách là một thiết chế độc lập với Tập thể Chính phủ; hoặc có vấn đề được quy định một cách không minh bạch, không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp như vấn đề “kết hợp trách nhiệm”[3]...    
Nhưng có lẽ lúng túng và vướng mắc lớn nhất của Luật TCCP năm 1992 cũng như của Luật TCCP năm 2001, các luật chuyên ngành là vấn đề cụ thể hóa vai trò và trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Bộ, cơ quan ngang bộ trong thực hiện chức năng, thẩm quyền quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công; nhất là mối quan hệ chức năng giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực.  
Luật TCCP năm 2001 có một chương riêng quy định về Bộ, cơ quan ngang Bộ (Chương IV) với  điều luật đầu tiên là quy định vị trí, chức năng của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Tiếp theo là 6 điều (từ Điều 23 đến Điều 28) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng. Theo logic của Chương này thì nhiệm vụ, quyền và trách nhiệm của Bộ trưởng là sự cụ thể hoá các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ. Điều này không phù hợp với trật tự Hiến pháp.
Cụ thể hóa Luật TCCP, Nghị định của Chính phủ quy định chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ (Nghị định số 36/2012/NĐ-CP) có một chương quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, cơ quan ngang bộ[4] và một chương khác quy định chế độ làm việc và trách nhiệm của Bộ trưởng. Trong đó, không phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ và nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng. Tuy nhiên, có hai quy định đáng chú ý về trách nhiệm của Bộ trưởng: "Bộ trưởng quyết định các công việc thuộc phạm vi quản lý của Bộ và chịu trách nhiệm về các quyết định đó" (khoản 4 Điều 23); "Thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý nhà nước của Bộ về ngành, lĩnh vực" (khoản 1 Điều 24). Các quy định này cũng không phù hợp với tinh thần và nội dung quy định tại Điều 116 Hiến pháp năm 1992.
Đến các nghị định quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền của Bộ thì hoàn toàn không còn thấy quy định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng (hiện nay chúng ta có 22 nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của 22 bộ, cơ quan ngang bộ).
Trong các luật, pháp lệnh hiện hành, khi quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực nào đó thì đều quy định theo một công thức chung: Bộ chịu trách nhiệm (hoặc có chức năng) quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực đó (không quy định trách nhiệm này cho Bộ trưởng).
Như vậy, có thể thấy từ Luật TCCP đến các luật, pháp lệnh chuyên ngành, các nghị định quy định chung, quy định cụ thể về chức năng, thẩm quyền của bộ, cơ quan ngang bộ đều không có sự phân biệt nào về vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ trưởng và bộ; và dường như có một sự đồng nhất giữa Bộ với Bộ trưởng. Và có một xu hướng tương đối rõ nét, càng đi vào quy định cụ thể thì trách nhiệm quản lý nhà nước của Bộ trưởng càng mờ nhạt đến chỗ hoàn toàn "biến mất", nói đúng hơn là chuyển hoá hoàn toàn vào chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ. Nói cách khác, khi soạn thảo và thông qua Luật TCCP, các luật chuyên ngành và các văn bản dưới luật, dường như người ta không cần biết có sự tồn tại một thiết chế hiến định - thiết chế Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã được Hiến pháp trực tiếp giao trách nhiệm quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực. Trên thực tế, Bộ, cơ quan ngang bộ vẫn được quan niệm như trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung chỉ là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực; trách nhiệm của Bộ trưởng phát sinh trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, chứ không phải ngược lại. Điều này cho thấy, qua nhiều chục năm thi hành Hiến pháp năm 1992 nhưng cho nay, chúng ta vẫn chưa hình thành được thiết chế Bộ trưởng theo đúng tinh thần quy định của Hiến pháp. Vị trí, vai trò hiến định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã không được thực thi đúng với nội dung và tinh thần quy định của Hiến pháp. Điều này dẫn đến tình trạng không làm rõ và đề cao được trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực. Và tất yếu, dưới nhiều hình thức, các công việc, kể cả việc ban hành thể chế, thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng bị đẩy lên cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ quyết định.
2. Đổi mới cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp 2013
2.1. Trong sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 lần này, cùng với Chương về quyền và nghĩa vụ công dân, có thể thấy, Chương về Chính phủ có nhiều sửa đổi, bổ sung nhất, trong đó có một số sửa đổi, bổ sung cơ bản. Điều này cho thấy, cả về lý luận và thực tiễn, quyền hành pháp của Chính phủ luôn là trung tâm của quyền lực nhà nước, do vậy cải cách Chính phủ luôn là trọng tâm trong cải cách bộ máy nhà nước.
Cả về nội dung, phạm vi và cơ chế thực hiện quyền hành pháp và hành chính của Chính phủ đều có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần đổi mới nhằm xây dựng Chính phủ mạnh, hiện đại, dân chủ, pháp quyền, thống nhất quản lý vĩ mô các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của đất nước.
Cùng với việc lần đầu tiên chính thức khẳng định tính chất, vai trò của Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp mới đã có một số sửa đổi, bổ sung quan trọng cả về phạm vi và nội dung quyền hành pháp của Chính phủ. Với quy định tại khoản 1 và 2 Điều 96[5] của Hiến pháp mới, quyền hành pháp của Chính phủ đã một bước được bổ sung, đổi mới, hoàn thiện, phù hợp với bản chất, chức năng của quyền hành pháp hiện đại: hoạch định, điều hành chính sách quốc gia và tổ chức thi hành các đạo luật.
2.2. Về cơ bản, khuôn khổ quy định của Hiến pháp năm 1992 về cơ chế thi hành quyền lực của Chính phủ tiếp tục được Hiến pháp năm 2013 kế thừa và có bước hoàn thiện phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền.
Tư tưởng xuyên suốt toàn bộ nội dung sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền hành pháp và hành chính của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là làm rõ hơn và đề cao tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng minh bạch, theo pháp luật, được kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong thực hiện quyền lực. Đồng thời với việc khắc phục sự chồng chéo, trùng lắp trong thực thi quyền lực giữa các thiết chế Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, quy định của Hiến pháp mới đã đề cao hơn trách nhiệm cá nhân, nhất là trách nhiệm giải trình của các thiết chế Thủ tướng, Bộ trưởng.
Bên cạnh sự điều chỉnh, phân công lại ở mức độ nhất định, làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng thiết chế Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp mới đã có một số đổi mới về cơ chế thực thi quyền lực, phù hợp với tính chất, vai trò của từng thiết chế này, bảo đảm nâng cao hơn tính minh bạch, linh hoạt, nhanh nhạy, trách nhiệm giải trình trong thực hiện quyền lực được trao; đồng thời, bảo đảm gắn kết chặt chẽ giữa ba thiết chế trong thực hiện quyền hành pháp và hành chính được giao. Thể hiện cụ thể như sau:
(i) Đối với Chính phủ, Hiến pháp đề cao vị trí, vai trò của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; khẳng định mạnh mẽ nguyên tắc Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số[6]; đồng thời, xác lập mối quan hệ trách nhiệm giữa Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cả trong tư cách là một thiết chế và là một thành viên Chính phủ;
(ii) Với thiết chế Thủ tướng, Hiến pháp mới đã đã khẳng định mạnh mẽ vị trí, vai trò của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ và đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Theo đó, Hiến pháp quy định toàn diện, đầy đủ về chế độ trách nhiệm của Thủ tướng: chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời nhấn mạnh chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, trước nhân dân về hoạt động của Chính phủ, về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia.  
(iii) Về chế định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, ngoài việc tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp mới đã bổ sung một số quy định mới: khẳng định rõ vị trí, vai trò của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và lãnh đạo công tác của Bộ, cơ quan ngang bộ; có trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực được phân công; chịu trách nhiệm cá nhân trước Chính phủ; cùng chia sẻ trách tập thể với các thành viên Chính phủ về hoạt động của Chính phủ . Và quan trọng hơn là quy định trách nhiệm giải trình trước Chính phủ, đặc biệt là trách nhiệm giải trình trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý.
Để bảo đảm tính pháp quyền trong hoạt động, Hiến pháp quy định, Chính phủ, Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mình.
2.3. Tuy vậy, cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp  2013 cũng không tránh khỏi một số hạn chế, bất cập do nội dung và phạm vi quyền hành pháp của Chính phủ chưa được bổ sung, hoàn thiện, trên một số vấn đề sau đây:
- Thứ nhất, việc tiếp tục khẳng định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội không thể không ảnh hưởng đến tính độc lập, chủ động của Chính phủ trong thực hiện quyền lực được trao, nhất là trong việc thiết lập vai trò kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp. Trên thực tế Hiến pháp mới chưa thật sự xác lập được vai trò kiểm soát quyền lực của Chính phủ đối với Quốc hội, ngược lại Quốc hội đã có được nhiều quyền kiểm soát, thậm chí kiểm soát rất mạnh đối với Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thông qua thực hiện trách nhiệm giải trình. Sự mất cân bằng, không cân đối trong kiểm soát quyền lực này làm cho việc tương tác, vận động của cả quyền hành pháp và quyền lập pháp trở nên khó khăn, có thể gây cản trở cho việc thực thi.
- Thứ hai, việc Quốc hội vẫn giữ quyền hướng dẫn hoạt động đối với Hội đồng nhân dân sẽ tiếp tục tạo ra trạng thái hai hệ thống chính quyền cùng tồn tại song song (hệ thống cơ quan dân cử và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước), làm cho việc thực hiện quyền hành pháp và hành chính nhà nước trở nên bị chia cắt, không đầy đủ, không bảo đảm tính thống nhất. 
- Thứ ba, việc tổ chức thi hành luật pháp và thay mặt Nhà nước khởi tố, truy tố những hành vi vi phạm pháp luật ra trước Tòa án là hai mặt của quyền hành pháp, là mối quan hệ giữa quyền hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, cho đến nay quyền công tố vẫn bị tách rời, không thuộc quyền hành pháp của Chính phủ. Với thực tế này, quyền hành pháp được trao cho Chính phủ trở nên không đầy đủ, không đồng bộ.
Trong điều kiện quyền lực không đầy đủ, thiếu đồng bộ, bị chia cắt, thì cơ chế vận hành quyền lực đó khó có thể có được sự hoàn thiện và đạt được mục tiêu.
- Thứ tư, về cơ bản, quyền lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính đã được Hiến pháp tập trung vào Thủ tướng nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành trước tính chất phức tạp, khối lượng công việc rất lớn, đòi hỏi phải xử lý nhanh, kịp thời. Và Thủ tướng có vai trò, trách nhiệm rất lớn trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cương, tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Điều này cho thấy, tính tập quyền trong tổ chức và hoạt động của nền hành hành chính nước ta vẫn tiếp được duy trì vì sự cần thiết và tính tất yếu của nền hành chính đang được cải cách trong điều kiện chuyển đổi cơ chế quản lý. Tuy nhiên, trong tổ chức thực thi, nếu quá đề cao và đề cao quá mức vai trò và trách nhiệm này của Thủ tướng có thể ảnh hướng tiêu cực đến quá trình đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương, cản trở xu hướng tất yếu hình thành chế độ tự quản địa phương.
3. Một số kiến nghị  
3.1. Cần làm rõ, phân biệt và tách bạch các loại chức năng cụ thể của Chính phủ và của các cơ quan của Chính phủ trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường.
Khi nói đến chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường thì không thể nhìn nhận một cách tổng thể, chung chung, mà cần phải phân biệt và tách bạch các loại chức năng cụ thể, đó là các chức năng: hoạch định chính sách; tổ chức thực thi chính sách, pháp luật; quản lý vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng; quản lý và điều tiết thị trường; thực hiện quyền chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước và tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp,… Trên cơ sở đó mà hình thành cơ cấu tổ chức phù hợp với từng loại chức năng và thực hiện phân công cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn một cách phù hợp theo hướng chuyên môn, chuyên trách, chuyên nghiệp hóa, chịu trách nhiệm cụ thể về một loại chức năng cụ thể của Chính phủ.
Cần phải phân định các cơ quan của Chính phủ theo chức năng và thành lập các cơ quan của Chính phủ theo chức năng. Tùy theo từng loại chức năng mà thành lập tổ chức cho phù hợp, đáp ứng yêu cầu của quản lý mà không sợ căn bệnh phình to tổ chức. Căn cứ vào các loại chức năng cụ thể của Chính phủ mà xác định các loại cơ cấu tổ chức của Chính phủ.
3.2. Cần thay đổi cách tiếp cận trong nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật TCCP
Luật TCCP không nên quy định, liệt kê quá cụ thể, chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của từng thiết chế Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, bởi lẽ, việc quy định quá cụ thể, chi tiết là một trong những cách thức làm hạn chế quyền lực, không tạo được sự linh hoạt và bao quát được vận động của thực tiễn.     
Luật TCCP (sửa đổi) cần tập trung quy định cụ thể, tiếp tục hoàn thiện cách thức, phương thức thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được Hiến pháp quy định, phù hợp với tính chất, vị trí, vai trò của từng thiết chế Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
3.3. Củng cố, hoàn thiện vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trong lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước.
Để khắc phục được tình trạng bộ máy trì trệ, nặng nề, cục bộ, cát cứ; kỷ luật, kỷ cương hành chính lỏng lẻo hiện nay, một vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng là cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, bảo đảm quyền lực của Thủ tướng Chính phủ với tư cách là một thiết chế độc lập trong cơ chế quản lý, điều hành của Chính phủ, tập trung thẩm quyền lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước vào Thủ tướng Chính phủ.
Sửa đổi, bổ sung Luật TCCP cần tiếp tục khẳng định mạnh mẽ, quy định rõ hơn vị trí, thẩm quyền, trách nhiệm của Thủ tướng với tư cách là một thiết chế độc lập có chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ riêng, là người đứng đầu hệ thống hành chính, làm việc theo chế độ thủ trưởng, chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội. Cần quy định rõ trong Luật hai loại công việc của Thủ tướng: (1) với tư cách là người triệu tập, quyết định nội dung và chủ toạ các phiên họp Chính phủ; và (2) với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, có vai trò và trách nhiệm lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương theo chế độ thủ trưởng.
3.4. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho hoạt động ủy quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Bổ sung và hoàn thiện chế định uỷ quyền trong Luật TCCP để tạo sơ sở pháp lý bảo đảm tính linh hoạt và rõ trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ và giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng; làm rõ trách nhiệm của người uỷ quyền và người được uỷ quyền đối với công việc được uỷ quyền; phân biệt rành mạch, bảo đảm hiệu quả việc phân công, phân cấp và uỷ quyền trong quản lý, điều hành.
3.5. Khắc phục sự phân tán, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ.
Không nên ban hành nghị định quy định chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ. Những quy định của loại nghị định này về khung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ có thể luật hóa khi sửa đổi, bổ sung Luật TCCP năm 2001.
Trong Luật TCCP tới đây cần tập trung và quy định rõ thẩm quyền của Chính phủ trong phân công, điều chỉnh, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ.
Trong các luật chuyên ngành không quy định nội dung quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực; không quy định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ.
3.6. Phân công, phân cấp mạnh cho các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương, kể cả việc phân cấp cho thị trường thực hiện những công việc thuộc phạm vi tổ chức thực hiện pháp luật để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tập trung thực hiện một cách đầy đủ và đúng chức năng, thẩm quyền đích thực được Hiến pháp và luật giao.
Cụ thể hóa và hoàn thiện cơ chế Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, khắc phục việc đùn đẩy công việc, nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ lên cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giải quyết. Việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là để tập trung chăm lo các vấn đề cơ bản, chiến lược trong công tác quản lý vĩ mô.
3.7. Đổi mới, kiện toàn tổ chức và hoạt động của Văn phòng Chính phủ, đề cao vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ trong tham mưu, giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện các chức năng, thẩm quyền được quy định, nhất là trong xây dựng, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia.
Văn phòng Chính phủ là nhân tố quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Các chức năng, thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ được vận hành chủ yếu là thông qua hoạt động của Văn phòng Chính phủ với tư cách là bộ máy làm việc, giúp việc cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
Văn phòng Chính phủ phải thực sự trở thành bộ máy làm việc của Thủ tướng Chính phủ, thực hiện tốt chức năng tham mưu, hỗ trợ cho Thủ tướng trong xử lý các công việc, cả ở tầm chính sách chiến lược vĩ mô và hành chính cụ thể. Tiếp tục cụ thể hoá đầy đủ và toàn diện hơn chức năng tham mưu tổng hợp của Văn phòng Chính phủ, nhất là tham mưu chính sách cho Chính phủ trong quản lý, điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Tham mưu chính sách luôn gắn liền với điều phối chính sách, do vậy cần tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Chính phủ trong việc giúp Thủ tướng Chính phủ điều hoà, phối hợp hoạt động của các bộ, ngành, chính quyền địa phương trong quản lý, điều hành vĩ mô, trong đó có phối hợp về tham mưu chính sách và tổ chức thực thi chính sách của Chính phủ, để Văn phòng Chính phủ thực sự từng bước trở thành trung tâm tham mưu, giúp Chính phủ hoạch định và điều phối chính sách quốc gia, đồng thời bảo đảm sự lãnh đạo, điều hành thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả của Thủ tướng Chính phủ đối với nền hành chính quốc gia./.

 


[1] Bỏ quy định của Hiến pháp năm 1980, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.
[2]Một số nhiệm vụ, quyền hạn đang hoặc đã từng được giao cho Thủ tướng Chính phủ nằm ngoài phạm vi thẩm quyền do Hiến pháp quy định: Phê duyệt các dự án đầu tư nhóm A theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 và Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999; xét duyệt, quyết định việc bổ sung vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nước; giải quyết khiếu nại đối với một số trường hợp xem xét lại quyết định giải quyết cuối cùng có vi phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, và của Bộ trưởng theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998...
[3] Điều 32 Luật TCCP quy định “Chính phủ làm việc theo chế độ kết hợp trách nhiệm của tập thể với việc đề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và mỗi thành viên Chính phủ”
[4] Trước đó, Nghị định số 178/2007/NĐ-CP còn có một chương tên là nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ và Bộ trưởng.
[5] Khoản 1 “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”
Khoản 2: “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định...”
[6]bỏ quy định: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận và quyết định theo đa số” (Điều 115 Hiến pháp năm 1992). 

(Nguồn tin: Bài viết đăng trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 13 (269), tháng 7/2014)


Thống kê truy cập

34208688

Tổng truy cập