Sự đa dạng về địa hình, khí hậu đã tạo cho Việt Nam sự phong phú và giàu có về đa dạng sinh học (ĐDSH). Tính độc đáo của Việt Nam được thể hiện ở 10% số loài thú, chim và cá của thế giới có mặt tại Việt Nam, và hơn 40% số loài thực vật đặc hữu chỉ có tại Việt Nam[1].

Với nhiều loài động vật quý hiếm và đặc hữu mới tìm thấy lại sau nhiều thập kỷ tại các vùng phân bố lịch sử của chúng (như loài Gà lôi lam mào trắng ở Thừa Thiên - Huế và Quảng Trị được phát hiện lại vào năm 1996), cùng với nhiều loài mới được phát hiện trong các vùng núi Trường Sơn, Việt Nam được đánh giá là một trong nhũng vùng có ưu tiên cao về bảo vệ ĐDSH và được xếp là một trong 16 nước có ĐDSH cao nhất thế giới[2]. Việt Nam là một nước đang phát triển, kinh tế chủ yếu dựa vào nông nghiệp, nên sự ĐDSH có vai trò cực kỳ quan trọng, không những trong phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường mà còn đảm bảo cho các thế hệ mai sau một tương lai tốt đẹp.

ĐDSH tại Việt Nam mang tầm quan trọng đối với khu vực và thế giới. Mục tiêu của bảo tồn, quản lý ĐDSH và sử dụng bền vững các tài nguyên sinh học là nhằm giữ được sự cân bằng tối đa giữa bảo tồn sự đa dạng của thiên nhiên và tăng cường chất lượng cuộc sống của con người. Bảo tồn và quản lý ĐDSH là sự cố gắng của loài người trong việc hoạch định và thực hiện một số mục tiêu sau đây:

- Giữ gìn và sử dụng hợp lý ĐDSH, các nguồn tài nguyên sinh học và đảm bảo sự phân chia một cách công bằng lợi ích thu được từ các nguồn tài nguyên trên.

- Phát triển khả năng con người, nguồn tài chính, cơ sở hạ tầng và thể chế để thực hiện được các mong muốn trên.

- Tạo lập được thể chế phù hợp để thúc đẩy sự cộng tác giữa các tổ chức chính phủ, các cộng đồng, các tổ chức phi chính phủ, các cơ sở kinh doanh và các cá nhân có hưởng lợi từ các nguồn tài nguyên nói trên.

Sau khi tham gia ký kết công ước về ĐDSH 1992 tại Rio de Janeiro, Chính phủ Việt Nam đã có những hành động ưu tiên để bảo tồn ĐDSH và phát triển bền vững. Kể từ khi thành lập khu rừng cấm đầu tiên ở Việt Nam (Vườn Quốc gia Cúc Phương) đến nay, một hệ thống các khu rừng đặc dụng đã được thành lập bao gồm hầu hết các hệ sinh thái quan trọng và đặc trưng của Việt Nam.

Việt Nam hiện có 128 khu bảo tồn (KBT) gồm có 30 Vườn quốc gia, 48 Khu dự trữ thiên nhiên, 12 KBT loài và sinh cảnh và 38 Khu văn hóa lịch sử và môi trường với tổng diện tích hơn 2,5 triệu ha[3], trong đó có 06 Vườn quốc gia trực thuộc Cục Kiểm lâm, số Vườn Quốc gia và KBT còn lại trực thuộc địa phương. Tuy nhiên, hiện tại chưa có sự thống nhất trong quy hoạch tổ chức quản lý các KBT (rừng, biển, đất ngập nước) và khu văn hoá lịch sử môi trường. Hiện tại, các KBT đất ngập nước, biển và KBT các hệ sinh thái rừng do Cục Bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản và Cục Kiểm lâm - Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn đề xuất thành lập và quản lý; KBT đất ngập nước do Cục Môi trường - Bộ Tài nguyên và môi trường đề xuất thành lập và quản lý. Trong hệ thống rừng đặc dụng hiện nay, có một số khu vừa quản lý rừng đặc dụng, lại vừa quản lý cả diện tích mặt nước (nội địa ven biển và biển) và tại các khu rừng đặc dụng là khu văn hoá lịch sử và môi trường có sự tham gia quản lý của Bộ Văn hoá - Thể thao và Du lịch và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Với hệ thống các KBT đã được thành lập, tài nguyên ĐDSH trong đó có các hệ sinh thái, các loài động, thực vật quý hiếm, đặc hữu... đã được bảo vệ tốt hơn. Tuy nhiên, qua đánh giá các họat động quản lý, bảo vệ các KBT cho thấy một trong những khó khăn hiện nay là chưa huy động được các lực lượng trong xã hội như các tổ chức đoàn thể, các cá nhân và đặc biệt là sự tham gia của cộng đồng dân cư sống xung quanh các KBT.

 Chính phủ đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách, luật pháp về bảo tồn. Tuy nhiên ở mỗi khu, mỗi địa phương lại áp dụng và triển khai các hoạt động theo đặc thù của khu vực mình. Kinh nghiệm của nhiều nước và thực tế cho thấy nếu chỉ do một ngành, mỗi đơn vị thực hiện mà thiếu sự tham gia của cộng đồng và các tổ chức xã hội trong các hoạt động bảo tồn ĐDSH thì sẽ gặp nhiều trở ngại và khó thành công.

Điều này cho thấy tính phức tạp của công tác tổ chức quản lý các KBT hiện nay cũng như nhu cầu cấp thiết cần có một cơ quan quản lý KBT thống nhất.

Trước nhu cầu này, Nhà nước nên thành lập một cơ quan quản lý KBT thống nhất cho tất cả các loại hình KBT này, có thể được gọi là Cơ quan Bảo tồn thiên nhiên quốc gia (National Nature Conservation Agency - NNCA). Cơ quan này sẽ chịu trách nhiệm điều phối, quản lý và điều hành thống nhất toàn bộ hệ thống KBT thiên nhiên trong cả nước. Trên cương vị đó, Cơ quan Bảo tồn thiên nhiên quốc gia sẽ chịu trách nhiệm xây dựng một chiến lược và kiến nghị rà soát, chỉnh lý các văn bản pháp quy có liên quan một cách phù hợp (như Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thuỷ sản, Luật Môi trường, Luật Đất đai...)

Hiện nay, các KBT được xem là trung tâm của công tác bảo tồn ĐDSH và các tài nguyên thiên nhiên khác cùng với các tài nguyên văn hóa trên thế giới. Đã có khoảng hơn 102.000 KBT được thành lập, phân bố trên tất cả các nước trên thế giới và đang được quản lý theo những nguyên tắc và mục tiêu khác nhau tùy thuộc vào các điều kiện kinh tế, xã hội và những tiến bộ về khoa học xã hội và tự nhiên của từng nước.

Theo IUCN (1994) thì KBT được định nghĩa như sau: “Là vùng đất và/hay biển được chọn để sử dụng đặc biệt cho bảo vệ, lưu giữ ĐDSH, các tài nguyên thiên nhiên và văn hóa có liên quan và được quản lý bằng pháp luật và các biện pháp hữu hiệu khác”. Theo công ước về ĐDSH thì “KBT là một vùng đất hay nước được thành lập một cách hợp pháp thuộc nhà nước hay tư nhân, được điều chỉnh và quản lý nhằm bảo tồn các mục tiêu nhất định”. Hai cách định nghĩa trên tuy có đôi chút khác nhau nhưng không trái ngược nhau, tuy nhiên định nghĩa của IUCN chú ý nhiều hơn đến phương diện bảo tồn kinh tế (tài nguyên) và văn hóa.

Hiện nay hệ thống KBT của Việt Nam vẫn còn một số thiếu sót là chưa bao trùm được các loài và các sinh cảnh cần thiết để bảo tồn. Các sinh cảnh đất ngập nước ven biển, cũng như các khu rừng thường xanh vùng thấp, còn có ít đại diện trong hệ thống KBT. Các KBT của nước ta hiện nay chủ yếu là các hệ sinh thái rừng ở các vùng núi cao, núi đá vôi, những vùng xa xôi, cách trở. Tuy nhiên vẫn còn nhiều loài động, thực vật rừng quý hiếm ở nước ta vẫn còn nằm ngoài KBT. 

Do quan niệm và hệ thống phân chia có sự khác nhau nên trong quản lý hiện nay chủ yếu vẫn là bảo vệ nghiêm ngặt mà chưa gắn kết được quan điểm hiện đại về sự kết hợp hài hòa giữa bảo tồn và phát triển. Mặt khác do chưa phân chia các cấp quản lý cụ thể nên hệ thống quản lý và nguồn đầu tư của các khu rừng đặc dụng hiện nay chủ yếu dựa vào Nhà nước, chưa huy động được nhiều sự tham gia của các thành phần trong xã hội như các cá nhân, tổ chức xã hội, cộng đồng trong việc quản lý, đầu tư cho các hệ thống các KBT. Đây là vấn đề cần được nghiên cứu để hoàn thiện hệ thống phân hạng các KBT của Việt Nam.

Về phân hạng quản lý KBT hiện nay chúng ta căn cứ vào tiêu chí về mức độ phong phú ĐDSH và giá trị ĐDSH để phân hạng KBT. Tuy nhiên, hiện nay chúng ta vẫn chưa xác định rõ tiêu chí để phân cấp quản lý KBT.

Phân cấp quản lý KBT không chỉ để đáp ứng hiệu quả quản lý bảo tồn các giá trị ĐDSH trong một đơn vị bảo tồn mà trong xu thế chung, hiệu quả bảo tồn phải tính đến sự phát triển của du lịch sinh thái và phát triển sinh kế cho cộng đồng địa phương. Du lịch sinh thái mang lại nguồn thu cho ngân sách, đồng thời phục vụ các giá trị về thẩm mỹ giải trí cho cộng đồng địa phương và du khách. Phát triển sinh kế cho cộng đồng địa phương để giảm áp lực sử dụng tài nguyên trong hoàn cảnh tài nguyên cần phải được bảo vệ cho chiến lược phát triển lâu dài trong tương lai. Vì thế, để quản lý một KBT hay một vườn quốc gia đòi hỏi phải có sự quản lý điều hành chặt chẽ của cấp chính quyền địa phương, làm thế nào để hoạt động bảo tồn thiên nhiên, bảo vệ môi trường, phát triển sinh kế cộng đồng và du lịch sinh thái của KBT và vùng đệm phải đặt trong một bối cảnh liên kết chặt chẽ với các hoạt động của địa phương đó. Rõ ràng, trong trường hợp một KBT (cụ thể ở đây là các vườn quốc gia) trực thuộc trung ương thì cơ chế quản lý Vườn quốc gia đó chịu điều hành quản lý trực tiếp từ các cơ quan trung ương. Trong trường hợp này, chi phối của chính quyền địa phương là khó khăn, mặc dù trong hoạt động quản lý tài nguyên và phát triển kinh tế cần thiết có những động thái quản lý phù hợp với điều kiện của mỗi địa phương. Ngược lại, nếu các KBT trực thuộc địa phương, chính quyền địa phương sẽ thuận lợi hơn trong việc quản lý. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý lại nảy sinh vấn đề là, do ngân sách địa phương hàng năm hạn chế nên không đáp ứng đủ cho nhu cầu hoạt động của KBT đó.

Vì thế, phân cấp quản lý KBT nên căn cứ theo tiêu chí với nhiều nội dung đánh giá khác nhau nhưng cần thiết dựa vào các tiêu chí về tầm quan trọng của giá trị ĐDSH của mỗi KBT, tình hình kinh tế - xã hội của địa phương có KBT, các trở ngại trong quản lý bảo tồn của khu vực cần bảo tồn, địa giới hành chính của KBT trực thuộc hay phân hạng KBT theo giá trị đầu tư hoặc diện tích của KBT. Phân cấp quản lý KBT là một bước quan trọng để quản lý bảo tồn ĐDSH. Tuy nhiên, cơ chế quản lý, đặc biệt là cơ chế hỗ trợ tài chính và kỹ thuật cho những KBT do địa phương quản lý còn đóng vai trò quan trọng hơn. Thực tế cho thấy rằng, các KBT do địa phương quản lý gặp rất nhiều khó khăn về nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính trong quá trình quản lý.

Cơ chế quản lý KBT hiện tại cần được xem xét để xây dựng một thể chế phù hợp hướng đến việc duy trì lợi ích để bảo đảm sinh kế cho người dân địa phương khi các khu vực rừng được quy hoạch thành KBT. Nên chăng, các khu phục hồi sinh thái tại các KBT cần có một cơ chế quản lý thông thoáng hơn hiện nay, trong đó chú trọng đến việc cộng đồng dân cư vùng đệm được tham gia quản lý và sử dụng tài nguyên ở khu vực này.

Các khu hành lang nối tiếp các KBT thành mạng lưới khép kín (hành lang ĐDSH) là rất quan trọng cho mục đích bảo tồn ở cấp độ cảnh quan đòi hỏi sự hỗ trợ nhiều mặt từ trung ương để các địa phương có thể quản lý hiệu quả tài nguyên sinh vật tại các khu vực này thông qua khoanh vùng ưu tiên để hỗ trợ cho hoạt động quản lý bằng các dự án đầu tư.

Một vấn đề quan trọng trong phân cấp quản lý KBT cần được xem xét là cần có quy hoạch để thành lập các KBT do cộng đồng quản lý trong trường hợp các KBT có diện tích nhỏ và giá trị bảo tồn không cao. Tại một số nước trên thế giới đã có loại hình KBT do cộng đồng quản lý và họ đã thành công trong việc bảo tồn các giá trị sinh học của KBT cũng như khai thác tiềm năng du lịch sinh thái có hiệu quả. KBT do cộng đồng quản lý không những đáp ứng được nhu cầu bảo tồn ĐDSH, tiết kiệm chi tiêu ngân sách nhà nước mà còn tạo cơ hội cho cộng đồng địa phương sử dụng bền vững giá trị tài nguyên thiên nhiên mà sinh kế của các cộng đồng địa phương vốn đã phụ thuộc từ lâu. Tuy nhiên, một cơ chế giám sát hiệu quả là cần được xác định cũng như năng lực cộng đồng cũng phải được đáp ứng cho nhu cầu quản lý.

Hiện tại, chưa có văn bản pháp luật quy định việc thành lập một cơ quan nhà nước chuyên trách về bảo vệ ĐDSH tại Việt Nam. Do việc bảo vệ ĐDSH được xem là một bộ phận (hay một nội dung) của việc bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường, nên tùy thuộc vào từng lĩnh vực cụ thể có yếu tố ĐDSH cần phải bảo vệ mà pháp luật quy định chức năng quản lý nhà nước của từng bộ, ngành có liên quan đến ĐDSH. Cụ thể là: 1) Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng, về giống cây trồng nông nghiệp và lâm nghiệp, giống vật nuôi nông nghiệp; thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thuỷ sản, về giống cây trồng, giống vật nuôi thủy sản; 2) Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường, về bảo vệ ĐDSH, về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước;3) Các bộ ngành khác có trách nhiệm phối hợpvới các bộ nêu trên trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực.

Bản Kế hoạch hành động bảo vệ ĐDSH của Việt Nam[4], xác định khá rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc thực hiện Kế hoạch hành động về ĐDSH tại Việt Nam. Tuy nhiên, hiện tại do chưa được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt nên Bản kế hoạch trên chỉ có ý nghĩa tham khảo.

---