Từ sau năm 1975, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính sách nhằm xây dựng Tây Nguyên phát triển toàn diện, tiến tới trở thành vùng kinh tế trọng điểm của cả nước. Các tỉnh ở Tây Nguyên và các bộ, ngành triển khai nhiều chủ trương nhằm khai thác rừng và đất rừng ở khu vực này, trong đó có ba chủ trương lớn, tác động mạnh mẽ đến quá trình khai thác rừng cũng như tình hình kinh tế - xã hội ở Tây Nguyên, đó là phát triển các nông, lâm trường quốc doanh; đưa dân lên xây dựng kinh tế mới; thực hiện định canh, định cư cho dân tại chỗ. Các cơ chế quản lý mà chúng ta áp dụng: cơ chế quản lý bao cấp (cơ chế hạch toán báo sổ) thời kỳ 1975 - 1989, cơ chế và hoạt động sản xuất của các nông, lâm trường trong thời kỳ đổi mới tự hạch toán kinh doanh thời kỳ 1990 - 2004 và cơ chế thị trường hiện nay… đã tạo nên nhiều biến động trong công tác quản lý, bảo vệ, khai thác rừng và đất rừng ở Tây Nguyên.

Bên cạnh những thành tựu đạt được, do nhiều nguyên nhân chủ quan, quá trình khai thác, quản lý, sử dụng rừng ở Tây Nguyên bộc lộ nhiều vấn đề cần quan tâm như:

Trong giai đoạn 1975 -1989, chỉ tính riêng các tỉnh Đăk Lăk (cũ) và Gia Lai - Kon Tum (cũ) thành lập 79 nông trường, 83 lâm trường, quản lý 3.162.000 ha/4.500.000 ha, bằngkhoảng 70% diện tích tự nhiên. Sau năm 1993, có sự chuyển đổi cơ chế, các nông lâm trường vẫn quản lý 1.950.000 ha đất, rừng chiếm 44% diện tích tự nhiên của Đăk Lăk (cũ), Gia Lai - KonTum (cũ), chỉ giảm 26% so với thời bao cấp[2]. Sau này, khi thực hiện Nghị định số 200/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh thì diện tích các nông, lâm trường quản lý vẫn rất lớn. Ví dụ như tỉnh Đăk Nông sau khi thực hiện sắp xếp lại các lâm trường, tổng diện tích rừng và đất rừng giao cho các công ty nông, lâm nghiệp là 214.119, 35 ha, số lao động là 2.167 người, bình quân mỗi lao động quản lý, bảo vệ gần 100 ha rừng[3].

Nếu những năm 1945, rừng Tây Nguyên chiếm trên dưới 90% diện tích toàn vùng và chủ yếu là rừng già thì đến năm 2005 chỉ còn 56,7%; trữ lượng gỗ năm 1982 là 420 triệu m3, đến năm 2002 chỉ còn khoảng 300 triệu m3[4]. Trong cơ chế thị trường hiện nay, rừng Tây Nguyên tiếp tục bị đe dọa bởi sự gia tăng nhanh chóng của diện tích trồng cây công nghiệp, nhất là cây cà phê; sự “bất lực” của các nông, lâm trường cộng thêm sự gia tăng cơ học của dân số, chủ yếu là dân di cư tự do (trước năm 1975, toàn vùng chỉ có trên một triệu người với mật độ dân số hơn 20 người/km2[5], đến nay đã có 4.873.920 người, mức tăng gần 5 lần). Tăng dân số quá nhanh đã làm đảo lộn mạnh mẽ cơ cấu dân cư. Đồng bào dân tộc tại chỗ, trước đây là dân tộc chiếm đa số ở Tây Nguyên trở thành thiểu số trên chính mảnh đất truyền thống của mình. Năm 1945, bộ phận dân cư mới đến chỉ chiếm 5%, năm 1975 lên đến 50%[6]. Đến nay, đồng bào dân tộc tại chỗ chỉ còn chiếm trên dưới 20%. Tốc độ tăng dân số quá nhanh làm cho không chỉ xã hội, tài nguyên, môi trường và điều kiện sống bị xáo trộn mà áp lực lên các dân tộc tại chỗ cũng rất nặng nề. Đơn cử một ví dụ: quyền sở hữu và sử dụng đất đai trong xã hội cổ truyền của đồng bào dân tộc ở Tây Nguyên thuộc về cộng đồng buôn làng. Quyền sở hữu tập thể về đất đai là nét đặc thù của người dân Tây Nguyên với vai trò quản lý và điều phối của chủ làng, đại diện cho cộng đồng. Sau giải phóng, đất đai được quốc hữu hóa, giao cho các nông, lâm trường quản lý. Sở hữu tập thể đất đai của cộng đồng buôn làng ở các vùng dân tộc tại chỗ không còn được thừa nhận. Việc xác lập chủ thể quản lý đất, rừng và phương thức quản lý của các nông, lâm trường làm xáo trộn tập quán sử dụng đất, rừng truyền thống, gây nên những lộn xộn, tranh chấp đất, rừng giữa dân tại chỗ và dân mới đến, làm nảy sinh mâu thuẫn, xung đột về lợi ích giữa các cộng đồng dân cư, giữa cộng đồng dân cư tại chỗ với những cư dân mới đến, giữa người dân với các nông, lâm trường. Đó cũng là một trong những lý do để các thế lực thù địch kích động gây nên những điểm “nóng” về an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, đỉnh điểm là hai cuộc bạo loạn chính trị ở Tây Nguyên vào tháng 2/2001 và tháng 4/2004. Trong khi đó, tình trạng phá rừng, xâm lấn, sang nhượng rừng, đất rừng trái phép tiếp tục xảy ra là nguy cơ dẫn đến suy giảm nghiêm trọng độ che phủ rừng; khai thác quá mức tài nguyên rừng đe dọa môi trường sống không chỉ với cư dân trong vùng mà còn với cả quốc gia. 

Tình hình nói trên đòi hỏi phải có một phương thức quản lý rừng, đất rừng phù hợp với phong tục, tập quán của những người dân tại chỗ; lồng ghép và phát huy hiệu quả các chương trình mục tiêu của Đảng, Nhà nước vừa phù hợp với luật pháp về đất đai và quản lý, bảo vệ rừng, vừa bảo đảm đời sống của người dân ở Tây Nguyên trong cơ chế thị trường hiện nay.

Với mục tiêu tạo điều kiện ổn định và cải thiện đời sống của đồng bào các dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên, trong đó tập trung ưu tiên giải quyết cho đồng bào dân tộc thiểu số thuộc đối tượng quy định tại Quyết định số 132/2002/QĐ-TTg ngày 8/10/2002 và Quyết định số 134/2004/QĐ-TTg ngày 20/7/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở Tây Nguyên và một số chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở, nước sinh hoạt cho đồng bào dân tộc thiểu số nghèo, đời sống khó khăn; bảo vệ và khôi phục phát triển rừng ở Tây Nguyên một cách bền vững, đẩy nhanh tiến độ thực hiện xã hội hóa nghề rừng để rừng và đất rừng có chủ thực sự, ngày 23/11/2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên (Quyết định 304). Đến nay, việc thực hiện quyết định đã đạt được một số kết quả nhất định.

Theo phương án được phê duyệt, tổng diện tích rừng dự kiến giao, khoán theo Quyết định 304 trên địa bàn 5 tỉnh ở Tây Nguyên (Kon Tum, Gia Lai, Đăk Lăk, Đăk Nông, Lâm Đồng) là 109.324 ha cho 5.940 hộ, trong đó: giao rừng 32.173 ha cho 1.721 hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ; khoán bảo vệ rừng 77.151 ha cho 4.219 hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ; nhu cầu kinh phí để thực hiện phương án là 78.979 triệu đồng. Đến tháng 12/2007, các tỉnh đã tiến hành giao rừng, khoán bảo vệ rừng được 59.694 ha (đạt 54,6% kế hoạch diện tích). Số hộ được giao rừng, nhận khoán rừng là 4.424 hộ (đạt 71% kế hoạch), trong đó: diện tích rừng và đất rừng đã được giao là 22.474 ha cho 1.539 hộ; diện tích khoán bảo vệ rừng là 37.220 ha cho 2.885 hộ; diện tích giao rừng đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 13.551 ha (đạt 44% kế hoạch); số kinh phí đã cấp cho các tỉnh là 14.500 triệu đồng (đạt 50,17% so với số dự kiến cấp phát cân đối từ ngân sách trung ương và bằng 18,36% nhu cầu). Sau hơn hai năm triển khai, có tỉnh đạt tỷ lệ rất cao như: Đăk Lăk giao rừng đạt 94,94% số hộ, 123,97% số diện tích; khoán rừng đạt 424,88% số hộ; Gia Lai khoán rừng đạt 105,8% số hộ, 105,33% số diện tích; Lâm Đồng khoán rừng đạt 84,87% số hộ, 100% số diện tích. Tuy nhiên, có những tỉnh không thực hiện đầy đủ phương án hoặc không đạt kế hoạch nên dẫn tới kết quả toàn vùng đạt ở mức trung bình[7].

Có thể nói, chính sách thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên là phù hợp với yêu cầu thực tế hiện nay, góp phần giải quyết được nhu cầu đất sản xuất, việc làm cho người dân tộc thiểu số tại chỗ, thu hút người dân tham gia quản lý bảo vệ rừng, gắn với xóa đói giảm nghèo; từ đó thay đổi nhận thức của người dân từ chỗ chỉ biết phá rừng làm rẫy canh tác quảng canh sang định canh và giữ rừng, tổ chức sản xuất ổn định, làm cho rừng thực sự có chủ. Chính sách này thực sự là một chủ trương đúng đắn và sát thực tiễn, mở ra hướng quản lý rừng phù hợp với cơ chế thị trường, sau khi mô hình quản lý rừng của các nông, lâm trường hiện nay bộc lộ những hạn chế, bất cập. Nếu thực hiện tốt, công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng sẽ góp phần tích cực xóa đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường, ổn định an ninh - chính trị và góp phần thúc đẩy Tây Nguyên phát triển bền vững.

Theo Quyết định 304, việc triển khai giao rừng, khoán bảo vệ rừng phải hoàn thành vào quý III năm 2006. Mặc dù đây là nhiệm vụ cấp bách mà Chính phủ hết sức quan tâm chỉ đạo, nhưng quá trình triển khai lại chưa đạt yêu cầu và chưa kịp tiến độ vì có những khó khăn, vướng mắc nhất định cần được quan tâm tháo gỡ.      

Trước hết, có thể thấy một số điểm được quy định trong Quyết định 304 chưa tương thích với Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004. Theo Điều 50 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng thì tổ chức quản lý rừng đặc dụng chỉ có ba chủ thể là ban quản lý; tổ chức kinh tế thuê rừng; tổ chức nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đào tạo, dạy nghề về lâm nghiệp. Như vậy, rừng đặc dụng không thể đưa vào đối tượng khoán bảo vệ rừng như điểm a, Điều 4 của Quyết định 304. Thêm nữa, Luật Bảo vệ và phát triển rừng nêu rất rõ quyền, nghĩa vụ của cộng đồng dân cư được giao rừng (Điều 29, 30); trong khi đó, Quyết định 304 mặc dù đã xác định cộng đồng dân cư là đối tượng được giao rừng, khoán bảo vệ rừng, nhưng không hề đề cập điều kiện, quyền của cộng đồng dân cư, có chăng chỉ đề cập đến nghĩa vụ của cộng đồng và gia đình tại Điều 7,… nên khi thực hiện, một số địa phương chỉ chú trọng đến đối tượng hộ gia đình theo diện 132, 134. Các quy định về quyền lợi trong Quyết định 304 so với trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng chưa có sức hấp dẫn. Chẳng hạn, quyền rất quan trọng và được người dân quan tâm nhất là quyền của các hộ gia đình, cộng đồng được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; quyền được sử dụng rừng ổn định lâu dài phù hợp với thời hạn giao rừng, cho thuê rừng, giao đất, cho thuê đất (Khoản 1, 2 Điều 59 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng); quyền của hộ gia đình, cá nhân được chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị rừng sản xuất là rừng trồng theo quy định của pháp luật (Điều 70, 71, 72 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng) lại không được cụ thể hóa trong Quyết định 304.

Trên thực tế, Quyết định 304 chỉ được triển khai thực hiện sau khi các tỉnh Tây Nguyên phải tiến hành rà soát, quy hoạch các loại rừng; tiến hành thực hiện đề án đổi mới, sắp xếp và phát triển lâm trường quốc doanh theo Nghị định 200/2004/NĐ-CP. Tuy nhiên, tiến độ thực hiện các việc trên rất chậm trễ và khó khăn do công tác quản lý rừng thời gian qua bị buông lỏng, lực lượng trực tiếp tiến hành công việc này thiếu tập trung… Hơn nữa, đất đai của các lâm, nông trường thuộc rất nhiều đơn vị từ trung ương đến địa phương quản lý, nên khi triển khai bàn giao vướng các thủ tục hành chính… dẫn đến việc thực hiện đúng thời gian như theo Quyết định 304 là khó hoàn thành.

Ngoài ra, công tác lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chức thực hiện bộc lộ nhiều lúng túng. Vai trò của các UBND huyện, UBND xã theo thẩm quyền còn mờ nhạt, thiếu chủ động phối hợp với các nông, lâm trường xây dựng phương án, bàn giao thực địa cho cộng đồng và hộ dân trong khi thiếu sự kiểm tra, đôn đốc, chỉ đạo kịp thời của cấp trên và ngành dọc.

Việc phân bổ kinh phí chậm, vốn kinh phí cân đối từ ngân sách trung ương chỉ đáp ứng được khoảng 18,36% nhu cầu. Số đã cấp phát với số ngân sách trung ương cân đối cũng chỉ đạt 50,17%, phần còn lại là cân đối ngân sách địa phương. Đối với những tỉnh có nguồn thu thấp, chủ yếu phụ thuộc vào ngân sách trung ương thì việc cân đối kinh phí rất khó khăn làm cho việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng, buôn làng chưa đạt kết quả như yêu cầu.

Thêm vào đó, một số địa phương dành những quỹ đất, rừng nghèo kiệt, xa địa bàn dân sinh sống để giao rừng, khoán bảo vệ rừng, trong khi cơ chế hưởng lợi của người dân chưa được xác định rõ ràng, các điều kiện kinh phí chưa giải ngân kịp thời… nên một bộ phận người dân thuộc đối tượng của Quyết định 304 chưa thực sự tin vào hiệu quả của chương trình.

Từ thực tiễn triển khai chính sách thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên, có thể khẳng định đây là một chủ trương đúng đắn cần được phát huy. Để chính sách này đạt được mục tiêu, yêu cầu đề ra, các cấp, các ngành có thẩm quyền cần xem xét những vấn đề sau:

Thứ nhất, rừng và đất rừng Tây Nguyên do tác động của việc thực thi Luật Đất đai và các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực này liên tục thay đổi dẫn đến nhiều biến động về chủ thể sở hữu cũng như phương thức quản lý nên các cơ quan chức năng và chính quyền các địa phương ít nhiều lúng túng trong việc lựa chọn mô hình giao rừng, khoán bảo vệ rừng. Vì vậy, tuy việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng chưa đạt tiến độ và quy mô đề ra, nhưng cũng cần đánh giá nghiêm túc kết quả, tồn tại và nguyên nhân, để làm cơ sở tiếp tục đề xuất đề án giao rừng, khoán bảo vệ rừng trong tình hình mới.

Thứ hai, thời gian qua, các tỉnh ở Tây Nguyên đã từng tiến hành giao đất, giao rừng theo Điều 13, Điều 22 của Luật Đất đai năm 1993 và Chương trình 327 của Chính phủ về phủ xanh đất trống đồi trọc và bảo vệ vốn rừng hiện có từ năm 1993. Do cơ chế và định mức khoán chưa hợp lý nên số lượng tuy rất đáng kể nhưng chất lượng và hiệu quả thấp, nhiều nơi mang tính hình thức, làm cho người dân không mấy mặn mà với chủ trương giao đất, giao rừng của nhà nước. Vì vậy, chúng ta cần quan tâm đến công tác tuyên truyền, giáo dục cho người dân, trưởng buôn, già làng và hệ thống chính trị các cấp về ý nghĩa của chính sách này. Chỉ khi nào người dân hiểu được ý nghĩa, mục tiêu, hiệu quả cũng như lợi ích của mình, của cộng đồng thì khi đó, họ mới hưởng ứng tích cực, làm cho chủ trương đi vào thực tiễn cuộc sống.

Thứ ba, đối với đồng bào các dân tộc tại chỗ của Tây Nguyên, rừng là môi trường sống, là nơi sản xuất, là nguồn cung cấp lương thực, thực phẩm nuôi sống họ, rừng gắn với tín ngưỡng và văn hóa của đồng bào, là ranh giới với cộng đồng khác,… Do đó, trong thẳm sâu ý thức, họ luôn coi mình chính là chủ rừng, rừng là của cộng đồng buôn làng. Nhận thức ấy được ghi nhận trong luật tục của xã hội cổ truyền, đến nay vẫn còn có giá trị. Pháp luật của Nhà nước ta quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên, bài học thực tiễn của công tác quản lý đất, rừng ở Tây Nguyên gần 30 năm qua cho thấy, dù giao cho chủ thể nào, với phương thức quản lý ra sao thì, cơ quan nhà nước cũng phải lắng nghe, tôn trọng phong tục tập quán của đồng bào. Nên chăng, xác lập một phương thức sở hữu đất, rừng đặc thù cho Tây Nguyên trên cơ sở phát huy những điểm phù hợp của chế độ sở hữu đất, rừng của xã hội cổ truyền với chế độ sở hữu và quản lý đất đai hiện nay. Đối với cộng đồng buôn làng và người dân tộc tại chỗ, cần trao cho họ quyền sở hữu đất, rừng ổn định lâu dài, để họ có quyền định đoạt tài sản của mình như cho thuê, chuyển nhượng, góp vốn, bảo lãnh… bằng giá trị đất, rừng - quyền lợi mà họ phải được hưởng chính đáng và công bằng.

Thứ tư, thủ tục hành chính để giao đất, giao rừng cũng như quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm của người dân cần được quy định đơn giản, rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện. Các bộ, ngành liên quan cần tiến hành rà soát các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để thống nhất hướng dẫn tổ chức thực hiện. Việc bố trí kinh phí phải được tiến hành chủ động để khi triển khai giao rừng, khoán bảo vệ rừng có kinh phí giải ngân ngay, tránh tình trạng thiếu đồng bộ, ách tắc khi triển khai. Đối với những địa phương khó khăn, ngân sách của trung ương nên đáp ứng kịp thời với tinh thần cấp nào ban hành chính sách, cấp đó bố trí đủ kinh phí thực hiện. Những vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện, các bộ, ngành liên quan và các địa phương phải chủ động phối hợp bàn cách giải quyết ngay, nhất là công tác rà soát, phân loại rừng, đất rừng, bàn giao rừng và đất rừng cho các địa phương quản lý; công tác hỗ trợ vốn, giống cây, gạo… cho các hộ dân; việc hướng dẫn thủ tục cho các cấp có thẩm quyền giao rừng, khoán bảo vệ rừng. Tăng cường thanh tra, kiểm tra, chỉ đạo thực hiện, sơ kết, rút kinh nghiệm để nhân diện mô hình…

Thứ năm, xây dựng đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn, am hiểu tập quán, văn hóa truyền thống của đồng bào, có phong cách dân vận tốt chuyên tâm hướng dẫn cho đồng bào về công tác khuyến nông, khuyến lâm, tập huấn nâng cao năng lực quản lý bảo vệ và khai thác rừng, làm kinh tế rừng cho đồng bào. Đồng thời, phát huy vai trò của cộng đồng, già làng, trưởng bản và phụ nữ để chuyển nhận thức thành những hành động cụ thể nhằm đạt được ý nghĩa, mục tiêu và hiệu quả thiết thực từ chủ trương thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng, là cơ sở để triển khai trên diện rộng hơn.

Thứ sáu, Chính phủ cần có kế hoạch điều tiết dân cư và lao động cũng như chỉ đạo các bộ, ngành, các tỉnh Tây Nguyên thực hiện tốt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn Tây Nguyên. Tránh để sức ép từ gia tăng dân số cơ học, chủ yếu là dân di cư tự do từ các nơi khác đến và phát triển tự phát các cây trồng, nhất là cây cà phê, sắn như hiện nay, đe dọa những cánh rừng đang tồn tại.

 

---