Chính sách công là chuỗi những hoạt động mà chính quyền chọn làm hay không làm với tính toán và chủ đích rõ ràng, có tác động đến người dân[1]. Hoạt động của chính quyền có cái nằm trong chuỗi, có cái đơn lẻ, nhưng cái đơn lẻ vẫn gắn với những hoạt động khác.

Hầu hết các chính sách được thể hiện dưới dạng văn bản pháp luật, mặc dù nhiều khi dưới dạng ẩn. Phân tích chính sách (PTCS) trong quá trình làm luật là một công đoạn hữu cơ, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách nhằm tới. Bởi lẽ, pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc PTCS nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi ích công cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số[2].

Về lý thuyết, có thể phân biệt giữa chính sách và pháp luật, giữa hoạt động xây dựng chính sách và soạn thảo luật. Nói một cách đơn giản, chính sách là nội dung, còn văn bản luật là vỏ bọc chứa đựng chính sách đó dưới dạng ngôn ngữ và hình thức pháp lý. Xây dựng chính sách là quá trình quyết định điều gì cần đạt được, cần làm gì để đạt được điều đó, làm thế nào, ai làm[3]. Ví dụ, sau khi có quyết sách thực thi những biện pháp giảm thiểu tai nạn giao thông, việc xây dựng chính sách sẽ bao gồm phân tích những nguyên nhân gây tai nạn; phân bổ tai nạn trên các loại đường, trong các tầng lớp dân cư; những quy định đang có hiệu lực; kinh nghiệm của các nước khác... Tiếp đó, có thể phát triển một số phương án giảm thiểu tai nạn như giảm tốc độ, thực thi tốt hơn các quy định hiện có, điều kiện cấp giấy phép ngặt nghèo hơn, tuyên truyền, giáo dục. Đồng thời, cần phân tích chi phí và lợi ích của từng phương án, trình các phương án để chính phủ quyết định. Tất cả những bước này là xây dựng chính sách. Sau khi đã quyết định lựa chọn phương án, có thể bắt đầu soạn thảo luật về phương án đó trong khuôn khổ pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều khi không dễ phân biệt hai hoạt động này. Do đó, trước khi soạn thảo cần PTCS, nhưng không nhất thiết phải phân chia quá rạch ròi thành hai bước tiếp nhau.

PTCS trong quá trình làm luật là hoạt động cần thiết vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, pháp luật áp dụng cho hàng triệu con người, cho nên PTCS để đảm bảo rằng, pháp luật ban hành ra đều phải hướng đến phục vụ lợi ích công cộng hoặc chí ít là một bộ phận nhất định trong công chúng. Có thế nó mới được gọi là chính sách công. Không phải ngẫu nhiên mà ở các nước luôn có tranh luận gay gắt về những chính sách ẩn đàng sau các điều luật. Người ta thường than phiền có nhiều dự luật không thực sự phục vụ lợi ích của đa số người đóng thuế ngay cả khi được tái phân phối. Chính vì vậy, hàng năm chỉ có khoảng 5-7% tổng số chính sách trình ra Quốc hội Mỹ, trong đó có những chính sách được thể hiện trong các điều luật, được thông qua[4].

Thứ hai, bởi lẽ chính sách công có tính chất phải được thi hành, PTCS giúp nhà làm luật hiểu rõ mức độ tác động của các biện pháp cưỡng chế thi hành là tới đâu và lường trước những phản ứng ngược lại. Thiếu hoạt động này, pháp luật hoàn toàn có thể: 1) bắt buộc thái quá; 2) quá nhiều biện pháp chế tài không cần thiết gây khó khăn và phiền hà khi thực hiện; 3) quá nhiều biện pháp chế tài đến mức phát sinh yêu cầu mới, giảm hiệu quả; 4) gây phản ứng ngược lại quá mạnh đến mức phải điều chỉnh. Người làm luật thận trọng thường phải đặt mình vào vị trí người thi hành mới nhận biết được đâu là mức độ quản lý và cưỡng chế nên làm, mới quản một cách có lý.

Thứ ba, PTCS đặt sản phẩm lập pháp trong một chuỗi các hoạt động theo trật tự cố định, từ lúc nhận biết nhu cầu, xác định phương án, thiết kế phương án, cho đến lúc thông qua. Chuỗi các hoạt động này lại gắn với những quyết định gắn kết với nhau, đưa ra các quyết định tốt mới tạo ra sản phẩm hiệu quả.

Thứ tư, PTCS giúp nhận biết mối liên hệ của văn bản chuẩn bị ban hành với những văn bản cùng lĩnh vực, từ đó tăng tính hiệu quả. Nếu không có thể dẫn tới tình trạng phản tác dụng của văn bản luật.

Thứ năm, hầu hết các văn bản hay quy định pháp luật đều có tiền lệ hay kinh nghiệm trước đó. Hiếm có văn bản luật nào hoàn toàn mới. PTCS, trong đó việc nghiên cứu kỹ lưỡng lịch sử, tiền lệ, kinh nghiệm đã có sẽ làm cho văn bản luật dễ được chấp nhận hơn, tiết kiệm chi phí các loại, hạn chế phiêu lưu và rủi ro.

Thứ sáu, PTCS hướng tới tính hiệu quả, tức là đối chiếu giữa chi phí và lợi ích, từ đó cân nhắc xem có cần ban hành văn bản luật hay không, hay là nên áp dụng các biện pháp khác, hoặc giữ nguyên trạng. ở các nước theo hệ thống thông luật, thậm chí cả các nước có truyền thống luật thành văn như Đức, Pháp, ý đã theo xu hướng áp dụng các công cụ khác ngoài pháp luật[5]. Bởi lẽ pháp luật là một phương thức khá tốn kém, nếu chưa cần đến pháp luật thì có thể sử dụng các phương thức khác đỡ tốn kém hơn. Khâu PTCS chính là nhằm tìm ra phương thức thích hợp cho từng tình huống.

Cuối cùng, để pháp luật có được tính thực tiễn, khả thi, cũng như dễ được chấp nhận, nó phải được bàn luận bởi đa số công chúng. Chân lý không phải lúc nào cũng thuộc về đa số, nhưng hầu hết các trường hợp nó nằm ở đa số. Hơn nữa, pháp luật, như trên đã nói, ban hành cho đa số. Trong khi đó, công đoạn PTCS lại đòi hỏi tham vấn ý kiến của công chúng, cho nên nó đáp ứng nguyên tắc quyết định bởi đa số.

Ngoài các nguyên nhân trên đây, ở các nước đang ở thời kỳ chuyển đổi, những bất cập trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật cũng cho thấy sự cần thiết của PTCS[6]. Một trong những thách lớn nhất đối với các nước châu Âu chuyển đổi là phải xây dựng những nguyên tắc, thiết chế và quy trình của quản trị quốc gia tốt (good governance), trong đó có việc xây dựng một quy trình hoạch định chính sách chuyên nghiệp dựa trên những nguyên tắc hiệu quả, hiệu năng, công khai, minh bạch[7].

 

ở nhiều nước, phương pháp luận của PTCS bao gồm các yếu tố sau:

Trước hết, cần cân nhắc sự cần thiết của việc ban hành văn bản pháp luật[8]. Bản thân pháp luật là một công cụ chính sách phức tạp, thể hiện chính sách của chính phủ. Việc sử dụng pháp luật để phản ứng về mặt chính sách trước những vấn đề đang xảy ra đã đặt gánh nặng chứng minh sự cần thiết của quy định mới lên vai chính phủ: chính phủ phải chứng minh rằng, vấn đề đang xảy ra, cần giải quyết vấn đề đó, và quy định pháp luật mới sẽ giải quyết vấn đề đó một cách hiệu quả. Chỉ khi chứng minh được điều này bằng cách PTCS, đạo luật mới có thể ra đời; nếu không, có thể dùng các biện pháp không phải là luật.

Thứ hai, PTCS cần tính đến nguồn lực tài chính để thực thi chính sách, pháp luật[9]. Cơ quan PTCS cần đánh giá xem, dự luật có phù hợp với điều kiện tài chính hiện có hay không, những nguồn bổ sung nào có thể huy động, trong giới hạn về tài chính đó, giải pháp nào là hiệu quả nhất. Cần rà soát các đề xuất lập pháp của các bộ với những ưu tiên trong chương trình nghị sự của chính phủ, loại bỏ những đề xuất nào không đem lại nhiều đóng góp cho những ưu tiên đó và tiết kiệm được một khoản dành cho các đề xuất khác.

Thứ ba, PTCS cần tiến hành một cách minh bạch, có sự tham vấn rộng rãi công chúng, các bộ ngành liên quan. Các dữ liệu, thông tin thu thập được cần được công bố rộng rãi, kịp thời. Quá trình PTCS cần được công khai, minh bạch. Công chúng, các uỷ ban của nghị viện có điều kiện tiếp cận các tài liệu PTCS. Bên cạnh đó, công dân phải có quyền bày tỏ ý kiến về những rủi ro do văn bản gây ra và ý kiến đó phải được tính đến trong quá trình PTCS. Cuối cùng, toà án cần có điều kiện để đảm bảo rằng, việc PTCS không vượt quá khuôn khổ đã được cho phép[10].

Thứ tư, quá trình PTCS khi ban hành pháp luật cần có những yếu tố sau[11]: thực trạng các quy định pháp luật liên quan hiện hành, những vướng mắc chính của chúng trong việc giải quyết vấn đề mà cuộc sống đặt ra, những kết quả mà các quy định đó đã mang lại; lý do tại sao phải ban hành quy định mới, các mục tiêu của chúng; những kết quả dự tính do quy định mới sẽ mang lại (đánh giá tác động về mặt kinh tế, xã hội, môi trường, chi phí và lợi ích tổng thể); dự liệu việc thực thi, bao gồm nguồn lực con người và nguồn lực tài chính, thời điểm bắt đầu, những công việc cần làm; những vấn đề có thể xuất hiện trong quá trình thực thi.

Thứ năm, trong quá trình phân tích để ra quyết định chính sách, người PTCS phải đưa ra những tiêu chí để đánh giá trong quá trình thực hiện. "Tiêu chí đánh giá" là hệ thống các tiêu chí đo lường mục tiêu của một chính sách từ khi chính sách này được ban hành nhằm đạt các mục tiêu nó đưa ra. Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả của một quyết sách thường phải trả lời câu hỏi: chính sách này có cần thiết hay không; tại sao; nhằm đạt những mục đích điều chỉnh nào; sau khi ban hành nó sẽ tác động thuận tới mục đích như thế nào (cơ chế tác động chung và chế độ áp dụng đối với chủ thể đặc biệt) và để thực hiện chính sách này, cách thức và nguồn lực nào được huy động (mệnh lệnh hành chính, cơ chế thuế hay nguồn lực xã hội). Như vậy, tiêu chí của một quyết sách phải rõ ràng ngay từ khi cơ quan quản lý đệ trình dự án luật hoặc một sáng kiến pháp luật.

Cuối cùng, về mặt phương pháp luận, kinh nghiệm các nước cho thấy, cần coi đây là phương tiện hỗ trợ cho quá trình ban hành chính sách, chứ không phải là mục đích của nó[12]. Muốn vậy, việc PTCS cần tập trung vào những vấn đề do các nhà hoạch định chính sách đã đề ra, chứ không phải vào những vấn đề do chuyên gia xác định. Không nên quá chú trọng đến phân tích kỹ thuật; cần nêu rõ những giá trị mà việc PTCS không thể bao trùm, những đối tượng cần chú trọng hơn, những biến thể trong hành vi của cá nhân, xã hội có thể xảy ra.

Chính sách được hình thành và thực thi trong một chu trình, khởi đầu bằng quyết sách lớn; tiếp đó là việc xây dựng chính sách cụ thể để xác định những phương án ban hành dưới hình thức thể hiện thích hợp; sau khi được ban hành, chính sách được thực thi và đánh giá nhằm tiếp tục hoàn thiện[13]. Trong chu trình đó, việc PTCS đối với dự luật nằm ở khâu thứ hai - xây dựng chính sách.

 ở nhiều nước châu Âu, quá trình làm chính sách thường được chia thành 12 khâu như trong bảng dưới đây. Bước PTCS hiện diện phần nào trong hai khâu đầu, nhưng trực tiếp thể hiện ở khâu thứ ba. Các nước theo mô hình Anh - Mỹ cũng có những khâu tương tự, chỉ khác biệt ở chỗ việc soạn thảo luật tập trung vào một cơ quan chuyên biệt nằm ở Bộ Tư pháp.

Tại bước thứ ba là xây dựng dự thảo chính sách gồm các bước sau: Định danh những vấn đề cần được giải quyết hoặc cải tiến bằng chính sách; xác lập những mục tiêu cụ thể cả về định lượng và định tính của chính sách đó; dự trù những phương án để đạt các mục tiêu đó; đánh giá những tác động của các phương án đó; tham vấn với các bộ để giải quyết những vấn đề đa lĩnh vực; tham vấn với xã hội dân sự; kiến nghị với Bộ trưởng chọn phương án phù hợp nhất, trình Chính phủ phê duyệt chính sách để soạn thảo dự luật. Đây là một quá trình phức tạp, đòi hỏi những kiến thức, kỹ năng đa ngành như kinh tế, xã hội, tài chính, luật. Thông thường, nếu không đủ nguồn lực nội tại, các bộ có thể ký hợp đồng với các tổ chức bên ngoài.

ở Canada, chính sách của dự luật được trình bày trong Bản ghi nhớ trình Nội các (Memorandum to Cabinet- MC) có kèm theo phụ lục là hướng dẫn soạn thảo dự luật về mặt chính sách[14].

ở bước này, cơ quan PTCS sẽ tìm hiểu tình huống và định vị "vấn đề" có thể cần đến sự can thiệp của chính phủ.

Điều tối thiểu để hiện trạng trở thành vấn đề chính sách là hiện trạng phải tạo ra những lo ngại về mất mát lợi ích, tuyệt vọng hay mất niềm tin của số đông, và số đông này thực sự có nhu cầu, hay bộc lộ đòi hỏi giải pháp, nó mới trở thành vấn đề của chính sách[15], đòi hỏi sự can thiệp của công quyền. Tuy nhiên, ở đây cần lưu ý ba điểm: thứ nhất, sự đòi hỏi của cộng đồng không hàm ý đòi hỏi của toàn thể; thứ hai, đòi hỏi của số đông chưa chắc đã đúng; thứ ba, nhiều khi nhu cầu cần phải có sự can thiệp về chính sách không được thể hiện trực tiếp, mà nó ẩn đàng sau hiện trạng, và người làm chính sách, người làm luật cần phải nhận diện nhu cầu đó[16].

Bên cạnh điều kiện cần là hiện trạng mang tính số đông, cần xác định những điều kiện đủ để nhận diện nhu cầu điều chỉnh bằng chính sách, pháp luật đối với một vấn đề. Các điều kiện đó là[17]: Thứ nhất, khi hiện trạng đã tới mức độ khiến công chúng rất lo ngại, thậm chí có hành động phản ứng cụ thể, chẳng hạn, lương quá thấp khiến công nhân đình công trên diện rộng. Thứ hai, vấn đề hay nhu cầu được đại chúng hoá, chẳng hạn, một cuốn sách đánh động về tình trạng đói nghèo đã dẫn đến sức ép của đông đảo công chúng đòi hỏi chính phủ phải làm gì đó, khiến chính phủ phải phát động cuộc chiến chống đói nghèo, ban hành một loạt chính sách, văn bản liên quan đến vấn đề này. Thứ ba, vấn đề thực sự nghiêm trọng, thách thức tính ổn định của hệ thống, nền tảng giá trị đang tồn tại, tính toàn vẹn và an ninh của cộng đồng (xem hộp dưới đây). Thứ tư, hiện trạng có tính liên đới. Ví dụ, nhiễm độc chì xảy ra riêng lẻ nếu xảy ra ở từng nhóm công nhân, bản thân họ không phản ứng, nó rất dễ bị quên lãng. Nhưng nếu nhà làm chính sách có con mắt tinh đời có thể nhận thấy mối liên hệ giữa hiện trạng riêng lẻ đó với tình trạng không đảm bảo điều kiện vệ sinh, an toàn lao động ở nhiều cơ sở sản xuất, từ đó có những biện pháp điều chỉnh thích ứng.

 

Trong bước định vị vấn đề, cơ quan PTCS phải tìm hiểu phạm vi tác động của vấn đề, đối tượng chịu ảnh hưởng, hình thức chịu ảnh hưởng, nội dung ảnh hưởng, thời gian, không gian ảnh hưởng của vấn đề, tần số, cường độ của ảnh hưởng, số lượng các thay đổi xã hội do vấn đề này. Nếu không xác định được những thông số này, nhiều khi vấn đề nhỏ lại trở thành rối, hoặc áp cho nó giải pháp quá to tát không cần thiết, vừa tốn kém, vừa không mang lại kết quả. Quá trình định vị có thể bắt đầu với những nghi vấn như: tại sao vấn đề lại rơi vào môi trường này; khu vực nào chịu ảnh hưởng, khu vực nào không, tại sao; khu biệt vấn đề này với các sự kiện khác ra sao; vấn đề sẽ kéo dài trong bao lâu nếu không có giải pháp; ảnh hưởng của nó đến mức nào nếu chậm trễ giải quyết; có bao nhiêu thời gian để nghiên cứu giải pháp. Nếu không ra đời kịp thời, giải pháp sẽ không phát huy hiệu quả.

Một vấn đề thường là do nhiều nguyên nhân. Những cuộc khảo sát ở các nước cho thấy, để tìm ra nguyên nhân của vấn đề, cần có những hoạt động công phu, theo những cách thức chuẩn, với sự tham gia của nhiều người, nhiều cơ quan.

Công việc thu thập thông tin có thể được tiến hành qua phỏng vấn và ghi âm, ghi hình trực tiếp hàng loạt đối tượng ngẫu nhiên tại thực địa; gửi thư; gửi bảng câu hỏi đến từng cá nhân; qua điện thoại có ghi âm; tập trung người dân tại nơi công cộng để hỏi đáp; phát phiếu điều tra nơi đông người; qua e-mail

Sau khi thu thập, tiếp theo là bước lọc thông tin, vì không phải mọi thông tin đều dùng được. Phải tổng hợp nó, phân loại, rà soát những điểm giống và khác nhau, loại bỏ những thông tin không có giá trị. Chọn những điểm giống có tính đa số để làm dữ liệu cơ sở, lưu trữ những dữ liệu thiểu số nhưng mang tính đặc biệt để đối chiếu sau này, khi dữ liệu cơ sở có vấn đề. Tính khách quan và trung thực khi lọc thông tin là điều đặc biệt quan trọng. Nếu người xử lý thông tin chịu ảnh hưởng của thế lực nào đó, dấu thông tin hoặc làm sai lệch thông tin thì người quyết định chính sách sẽ cho ra những quyết định sai, lợi ích của người được khảo sát không được đáp ứng. Do đó, kết quả khảo sát, nghiên cứu cần được công bố công khai, những ai có nhu cầu đều có quyền xem phiếu điều tra gốc[18].

Các nguyên nhân của vấn đề dưới cách nhìn của một chuyên gia PTCS có thể khác với cách nhìn của một phóng viên, chuyên gia thống kê, điều tra xã hội học, người dân. Chẳng hạn, cùng một vấn đề nhiều người sống dưới mức nghèo, chuyên gia PTCS có thể nhìn ra những câu chuyện khác như giải quyết công ăn việc làm, phổ cập giáo dục, dạy nghề miễn phí để tăng cường khả năng kiếm việc, tự vươn lên một cách căn bản cho người nghèo.

Sau khi đã xác định được nguyên nhân của vấn đề, bước này nhằm tìm ra phương thức thích hợp nhất để khắc phục các nguyên nhân đó, đặt ra các mục tiêu cụ thể, khả thi nhằm giải quyết vấn đề.

Từ những nguyên nhân đã được định vị ở bước trước, các mục tiêu hướng đến xử lý những nguyên nhân đó. Điều quan trọng nhất là cơ quan PTCS phải chỉ cho được đâu là mục tiêu chính, đâu là mục tiêu phụ khi giải quyết vấn đề. Xác định mục tiêu càng rõ thì giải pháp càng chính xác. Do đó, mục tiêu càng được lượng hoá, càng trọng tâm, càng tinh, càng tốt[19]. Phải đặt ra được những mục tiêu và kết quả cụ thể.

Từ mục tiêu đề ra dẫn đến việc trù liệu và xây dựng các giải pháp có thể phù hợp. Việc chọn lựa giải pháp trong kịch bản của nghị viện hoặc người đứng đầu hành pháp về sau có đúng hay không tuỳ thuộc vào mức độ hợp lý và chính xác của bước đề xuất chọn lựa giải pháp này. Việc tìm kiếm giải pháp cho mục tiêu đề ra bao giờ cũng bắt đầu bằng so sánh hiện trạng với kinh nghiệm, lý thuyết đã được tổng kết cộng với thông tin đã thu thập được. ở đây có các phương án sau[20]: một là, mục tiêu vừa có thông tin đầy đủ, vừa có lý thuyết đã được tổng kết thì dễ suy ra giải pháp hơn. Nhưng lưu ý rằng, cần điều chỉnh những thói quen thành nếp đi kèm với những quy định, chính sách đang tồn tại. Hai là, đã có thông tin đầy đủ, nhưng chưa có lý thuyết để ứng dụng thì kinh nghiệm, tiền lệ là cơ sở để đưa ra giải pháp. Tuy nhiên, cần tránh cứng nhắc khi vận dụng kinh nghiệm hoặc vận dụng bừa bãi, không chọn lọc, có thể làm cho cái sai chồng lên cái sai. Ba là, đã có lý thuyết tổng kết, nhưng thông tin không đầy đủ so với lý thuyết yêu cầu. Lúc này, không nên máy móc áp dụng lý thuyết; cần có những giải pháp gọn nhẹ, thích ứng cao, có thể điều chỉnh nhanh; bổ sung thông tin, khi có bằng chứng xác thực về sự thay đổi của hoàn cảnh, không ngần ngại điều chỉnh giải pháp. Bốn là, khi thiếu cả thông tin, thiếu lý thuyết, lại không có tiền lệ, cần có những giải pháp với khả năng thích ứng cao, có thể điều chỉnh dễ dàng, chi phí thấp.

Có thể gộp các giải pháp thành năm nhóm[21]: thông tin (ví dụ, thông tin quy hoạch đất); nâng cao năng lực của các bên liên quan để họ có thể làm những việc đạt được mục đích của chính sách (ví dụ, nâng cao năng lực của cán bộ địa chính); các công cụ kinh tế như thuế, phí, chi tiêu công; các biện pháp về tổ chức (ví dụ, bảo đảm sự độc lập của toà án; hoặc xã hội hoá dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai); các quy phạm xã hội (tục lệ, đạo đức); các biện pháp hành chính (ví dụ, sửa đổi thủ tục thương thuyết đền bù của chính quyền); quy định pháp luật (ví dụ, bổ sung các quy định về thủ tục công khai và thời điểm ấn định mức giải tỏa, đền bù).

Các nhóm giải pháp này không đứng tách biệt, mà có mối quan hệ với nhau và bổ sung cho nhau. Cần cân nhắc để lựa chọn các giải pháp đã nêu ra để đề xuất giải pháp. Giải pháp làm luật chưa chắc đã tốt nhất, mà thường là tốn kém nhất. Có thể tham khảo giải pháp tương tự của nước ngoài, nhưng không nên máy móc sao chép. Khi tìm kiếm giải pháp, cần tính đến những thay đổi trong tương lai của dân số, kinh tế, công nghệ và những rủi ro kèm theo những thay đổi đó. Đặc biệt, phương án giữ nguyên trạng thường được nhấn mạnh khi cân nhắc giải pháp[22]. Câu hỏi cần giải đáp là: điều gì sẽ xảy ra nếu chính phủ không có biện pháp can thiệp thêm? 

Để đề xuất cấp có thẩm quyền chọn lựa giải pháp, cơ quan PTCS cần tiến hành đánh giá các giải pháp, bởi lẽ không phải giải pháp nào cũng tốt như nhau, cho nên việc đánh giá nhằm loại suy, chọn đúng giải pháp tối ưu. Nội dung chính của việc đánh giá xuay quanh định lượng rủi ro, chi phí và lợi ích mà từng giải pháp có thể tạo ra khi nó trở thành quy định pháp luật để làm sao lợi ích phải lớn hơn chi phí. Quá trình so sánh những đánh giá này với kết quả đặt ra ban đầu có thể phân hạng được các giải pháp. Lý luận, kinh nghiệm, tiền lệ, công cụ định lượng, và dĩ nhiên thông tin đều được dùng.

Bước cuối cùng trong PTCS là lập đề án khả thi bao gồm danh mục các giải pháp và kịch bản của từng giải pháp có thể được chọn để thể hiện thành dự luật theo quan điểm của cơ quan PTCS. Mỗi giải pháp phải mô phỏng đầy đủ thực tế như khi giải pháp đã ra ngoài đời thật (Xem bảng dưới đây). Điều quan trọng nhất đối với kịch bản là cảnh nào, vai nào ra trước, cảnh nào, vai nào xuất hiện sau, vai nào chủ đạo, vai nào làm nền[23] Đây chính là thao tác sắp xếp thứ tự các giải pháp. Nó quan trọng vì nếu sắp xếp sai có thể làm giải pháp mong muốn bị bác bỏ và ngược lại.

Do bước sắp xếp này được tiến hành sau khi đã đánh giá giải pháp, một khi đã được đưa vào kịch bản, các giải pháp phải có lợi ích lớn hơn chi phí. Tuy nhiên, việc ưu tiên giải pháp nào còn phụ thuộc vào ngân sách và quan điểm chính trị ở từng thời điểm. Do đó, có thể xảy ra những phương án sau đây[24]: Thứ nhất, chú trọng hơn đến việc tối thiểu hoá chi phí, khi ngân sách nhà nước hạn hẹp. Thứ hai, chú trọng hơn đến việc tối đa hoá lợi ích, khi đối tượng hưởng thụ lợi ích của chính sách, pháp luật càng rộng càng tốt, dù chi phí có thể rất cao, chẳng hạn như xoá đói giảm nghèo, phổ cập giáo dục, bảo hiểm y tế, xây dựng cơ sở hạ tầng. Thứ ba, chú trọng lợi ích ròng, khi lấy lợi ích trừ đi các chi phí, giải pháp nào mang lại lợi ích ròng lớn nhất thì được chọn, chẳng hạn trong đầu tư, tài chính, ngân hàng. Nếu theo tiêu chí này, dù giải pháp A có diện phân phối lợi ích rất rộng nhưng vẫn phải nhường bước trước giải pháp B có hiệu quả ròng lớn hơn. Thứ tư, chú trọng tỷ suất lợi ích, khi mối quan tâm là với cùng một đồng chi phí bỏ ra, giải pháp nào mang lại mức lợi ích cao nhất sẽ được chọn. Tất cả các phương án kịch bản này đều cần được đệ trình để cấp có thẩm quyền quyết định lựa chọn.

Cuối cùng, lập đề án khả thi để truyền thông chính sách, đề xuất thực hiện chính sách kèm theo các biện pháp bảo đảm thực hiện. Đề án khả thi nhằm triển khai thực hiện giải pháp tối ưu. Đây có thể là một dự án sửa đổi nghị định, sửa đổi luật hoặc đề án hành chính để giải quyết theo vụ việc. Đề án cần chỉ rõ vai trò của chính phủ, các cơ quan chính phủ. Đề án này phải kèm theo sự phân tích cụ thể các điều kiện bảo đảm khả thi và thực hiện đề án theo thủ tục hành chính hoặc lập pháp.

 

Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước

 

Dự báo tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật (Regulatory Impact Assessment -RIA) là phương pháp đánh giá những tác động có thể xảy ra từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới[25]. Nó nghiên cứu, phân tích, đánh giá các giải pháp, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất.

RIA có ý nghĩa rất lớn đối với việc cải thiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước và nền kinh tế, bởi lẽ[26]:

 RIA phân tích, xác định được chi phí và lợi ích của các giải pháp quản lý nhà nước; từ đó, sử dụng các biện pháp hợp lý với chi phí thấp nhất; giảm được những thất bại của chính sách.

RIA giúp tham vấn và trao đổi với các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách, pháp luật; nhờ đó, nâng cao được độ minh bạch của chính sách, luật pháp; xây dựng và cũng cố được niềm tin của dân chung vào luật pháp chính sách; giảm được các rủi ro cho khu vực tư nhân; giảm độc quyền thông tin.

RIA sẽ giúp và cải thiện phối hợp chính sách giữa các bộ và cơ quan chính phủ. RIA giúp liên kết và thống nhất được các mục tiêu khác nhau của các chính sách khác nhau (kinh tế, xã hội và môi trường); qua đó, giúp đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của chính sách nhà nước.

RIA giúp thay đổi văn hoá và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính hình thức; qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối với dân chúng và xã hội; thúc đẩy văn hoá quản lý hướng theo phục vụ hơn là kiểm soát và xây dựng một chính phủ năng động; sử dụng các phương pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi.

Từ thực tiễn áp dụng, Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) kết luận rằng RIA đã giúp cải thiện cách thức, động lực và văn hóa hoạch định chính sách, cụ thể như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các chính sách không cần thiết, kém chất lượng[27]. RIA giảm và thay đổi 20% các chính sách ở Hà Lan; còn Hàn Quốc, sau năm đầu tiên triển khai RIA, trên 25% chính sách không được ủy ban cải cách Chính sách chấp thuận. RIA được Cục bảo vệ môi trường Hoa Kỳ áp dụng và cho kết quả là, rất nhiều quy định tạo ra với ít chi phí hơn nhưng cho kết quả tương đương, thậm chí bảo vệ môi trường tốt hơn. ở Anh, chi phí để tuân thủ quy định mới về nhiệt độ bảo quản thực phẩm đã giảm được khoảng 40 triệu bảng hàng năm sau khi RIA cho thấy rằng việc tăng nhiệt độ bảo quản thực phẩm không ảnh hưởng đến chất lượng thực phẩm.

Một bản RIA tổng thể cần đánh giá tác động của dự luật, chi phí đặt trong mối tương quan với lợi ích của dự luật có thể mang lại. Trước hết, RIA đánh giá tác động (trực tiếp, gián tiếp) về kinh tế, xã hội, môi trường; các tác động có thể có đến các quyền cơ bản của con người; tác động đến các nhóm, tầng lớp xã hội khác nhau; tác động đến tình trạng bình đẳng (bất bình đẳng) hiện nay.

Đánh giá tác động kinh tế gồm các tác động đến: khả năng cạnh tranh, dòng thương mại và đầu tư; mức độ cạnh tranh trên thị trường nội địa; chi phí giao dịch trong kinh doanh (của cả các doanh nghiệp trong các ngành có liên quan); chi phí tuân thủ thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp; quyền sở hữu tài sản; nghiên cứu và sáng chế; người tiêu dùng và hộ gia đình; ngành và vùng cụ thể; các nước khác và quan hệ quốc tế; các cơ quan quản lý nhà nước; môi trường kinh tế vĩ mô.

Tác động môi trường cần đánh giá gồm: chất lượng không khí, nước, đất và tài nguyên khác; khí hậu; tài nguyên tái sinh và không tái sinh; đa dạng hoá sinh học; sử dụng đất đai và cảnh quan thiên nhiên; sản xuất và tái sản xuất nước; sự dịch chuyển của dân cư và sử dụng năng lượng; sức khoẻ, thức ăn của các loại động vật;

Tác động về mặt xã hội gồm: việc làm và thị trường lao động; tiêu chuẩn và các quyền liên quan đến chất lượng công việc làm; bảo vệ hay hoà nhập của nhóm xã hội; công bằng trong đối xử và cơ hội; cuộc sống riêng của cá nhân và hộ gia đình; tiếp cận được với phương tiện truyền thông, với công lý; dịch vụ y tế công cộng và an sinh xã hội; tội phạm, khủng bố và an ninh xã hội; hệ thống bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, hệ thống giáo dục.

Tiếp đó, RIA cũng đánh giá các chi phí do việc ban hành văn bản gây ra. Đó là các loại chi phí như: chi phí đối với khu vực nhà nước; chi phí đối với khu vực tư nhân; chi phí trực tiếp, chi phí gián. Bên cạnh chi phí, RIA còn phải đánh giá lợi ích của việc ban hành văn bản. Đó có thể là lợi ích lượng hoá được, cũng có dạng lợi ích không lượng hoá được như tăng công bằng xã hội, cải thiện chuẩn mực đạo đức xã hội

 

RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Là công cụ bắt buộc sử dụng ngày càng tăng ở các nước thuộc OECD và một số nước đang phát triển[28] (Xem sơ đồ nói trên). ở Anh và một số nước Châu Âu, RIA là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự luật ra xem xét thông qua. Các vị Bộ trưởng hoặc thủ trưởng các cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA luôn đi kèm cùng với dự luật. Chất lượng của RIA được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan chuyên môn về lập pháp. Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họp của nghị trường khi chúng được trưng ra như là căn cứ về các sự lựa chọn chính sách đang được xem xét. Mỗi lần quyết định ban hành một chính sách, vị Bộ trưởng có trách nhiệm phải ký vào bản RIA cuối cùng để tuyên bố rằng: Tôi đã đọc bản Đánh giá tác động điều chỉnh của quy định và tôi thấy hài lòng rằng lợi ích cân bằng với chi phí.

Các nước tiến hành RIA vừa tổng thể, toàn diện; vừa đa đạng, chia cắt và từng phần. Tổng thể và toàn diện có nghĩa là đánh giá tác động trên tất cả các mặt, các khía cạnh; còn chia cắt, từng phần tức là chỉ chủ ý đến tác động một lĩnh vực, hoặc một số nhóm tác động. Họ chú ý nhiều đến việc đánh giá tác động về mặt kinh tế của dự luật. Trong đó, tập trung nhiều nhất vào đánh giá tác động đối với doanh nghiệp và môi trường kinh doanh với hai cấp độ: Đánh giá chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của doanh nghiệp; đánh giá tác động đối với doanh nghiệp.

Theo kinh nghiệm các nước, cần ít nhất ba yêu cầu sau đây để áp dụng RIA vào quy trình làm luật. Thứ nhất, cần đưa công đoạn RIA vào quy trình soạn thảo và ban hành các bản quy phạm pháp luật của quốc gia; và RIA là một hoạt động bắt buộc trong quy trình đó[29]^]. Thứ hai, cần thiết lập cơ quan trung ương, độc lập với các bộ, có đủ năng lực và thẩm quyền, chuyên trách kiểm soát chất lượng của RIA do các cơ quan soạn thảo thực hiện[30]. Thứ ba, xây dựng và phát triển năng lực, kỹ năng tối thiểu về thực hiện RIA ở các bộ, cơ quan khác có liên quan đến quy trình soạn thảo văn bản pháp luật[31].

Mọi quy định pháp luật đều sinh ra những chi phí khác nhau cho nhà nước, xã hội và cá nhân công dân. Chẳng hạn, một quy định về môi trường buộc doanh nghiệp phải bỏ ra khoản tiền mua thiết bị để làm sạch nước thải; hoặc quy định về tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm khiến cho chi phí của người tiêu dùng tăng lên.

Vấn đề quan trọng là, so với chi phí đó, lợi ích mà quy định mới mang lại là bao nhiêu? Chính vì vậy, phân tích chi phí - lợi ích của việc ban hành chính sách, pháp luật để nhận biết rằng, một chính sách, văn bản luật ra đời có dẫn đến những lợi ích lớn hơn những chi phí mà chính sách, văn bản đó kéo theo hay không; và giải pháp nào mang lại lợi ích ròng lớn nhất sẽ được chọn[32].

Xuất phát từ cách tiếp cận đó, mặc dù biết là khó khăn, nhưng ở nhiều nước đã áp dụng mô hình đánh giá chi phí - lợi ích đối với chính sách, pháp luật chuẩn bị được ban hành, thậm chí ở nhiều nước như New Zealand, chính phủ xuất bản các tài liệu hướng dẫn đánh giá[33]. Cách làm này chú trọng đến khía cạnh kinh tế của pháp luật: thứ nhất, quá trình làm luật kéo theo những chi phí gì; thứ hai, đầu ra của pháp luật cũng có thể đánh giá trên khía cạnh hiệu quả, hiệu năng.[34] Ví dụ, đánh giá văn bản hoặc quy định nào đó có cải thiện được tình hình phân bố nguồn lực trong một lĩnh vực tương ứng hay không.

Từ đầu thập niên 1980, ở Mỹ bắt đầu có quy định bắt buộc các cơ quan chính phủ liên bang phải tiến hành phân tích chi phí - lợi ích trước khi soạn thảo văn bản pháp luật và xây dựng cơ chế xem xét việc phân tích đó (Sắc lệnh số 12291)[35]. Theo đó, việc phân tích bao gồm các khía cạnh sau[36]:

1) Mô tả những lợi ích tiềm năng của các quy định tương lai, kể cả những lợi ích vô hình, không tính được bằng tiền; những ai sẽ nhận được các lợi ích đó;

2) Mô tả những chi phí tiềm năng của các quy định đó, kể cả những chi phí vô hình, không tính được bằng tiền; những ai sẽ chịu các chi phí đó;

3) Xác định những lợi ích ròng tiềm năng, kể cả những lợi ích không tính bằng tiền;

4) Mô tả những phương án khác có thể đạt được mục đích mà văn bản hướng tới với chi phí thấp hơn; đồng thời phân tích những lợi ích và chi phí tiềm năng của các phương án đó; giải thích những nguyên nhân pháp lý tại sao chúng có thể không được thông qua;

5) Giải thích tại sao các quy định đó không cần phải phân tích chi phí - lợi ích.

Mục đích của Sắc lệnh 12291 là giảm gánh nặng hành chính do quy định gây ra, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý, tạo ra công cụ giám sát quá trình ban hành văn bản quản lý, và bảo đảm rằng việc ban hành là có cơ sở vững chắc. Năm 1993, Tổng thống Clinton ban hành Sắc lệnh 12866 để bổ sung một số quy định mới, chẳng hạn như yêu cầu về công bố thông tin[37]. ở Mỹ, một bộ phận thuộc Văn phòng Quản lý và Ngân sách (Office of Management and Budget - OMB) theo dõi, đánh giá việc thực hiện RIA của các cơ quan chính phủ liên bang. Mặc dù OMB ít khi bác bỏ dự thảo văn bản, nhưng tác động của cơ quan này đối với việc ban hành là rất quan trọng[38].

Hơn thế, một nét đặc thù ở Mỹ là ngay cả những giá trị lợi ích - chi phí khó tính bằng tiền như sinh mạng, tinh thần trong ngắn hạn, dài hạn cũng phải được lượng hoá bằng tiền[39]. Giải pháp cho chính sách công được đánh giá không khác gì quyết sách kinh doanh. Người ta không bao giờ nghĩ rằng, vì là của công nên có thể lỗ lã, thiệt hại thế nào cũng được, mà phải hiệu quả mới làm, không hiệu quả không làm. Muốn biết giải pháp hiệu quả hay không, phải quy ra tiền.

ở UK và EU, vào năm 1985 bắt đầu áp dụng cơ chế đánh giá chi phí thực hiện (compliance cost assessment-CCA) đối với văn bản pháp quy của chính phủ, còn từ năm 1992 CCA là bước bắt buộc đối với cả các dự luật do nghị viện thông qua.[40] Theo đó, các cơ quan chính phủ phải tiến hành phân tích một cách hệ thống các chi phí mà xã hội, giới kinh doanh phải chịu khi thi hành văn bản sau này. ở Anh, vào giữa những năm 1980, Ban Doanh nghiệp (Enterprise Unit) thuộc Văn phòng Nội các phụ trách theo dõi việc đánh giá tác động kinh tế của dự thảo văn bản quản lý[41]. Đến nay, sau nhiều lần sắp xếp, công việc này do Ban Tối ưu hoá Quy định quản lý (Better Regulation Unit) thuộc Văn phòng Nội các đảm nhận. Còn các ban cùng tên gọi ở các bộ và cơ quan hành pháp độc lập phải đánh giá tác động của văn bản do bộ đó định ban hành đối với doanh nghiệp[42]. CCA đánh giá các chi phí mà doanh nghiệp phải bỏ ra để thi hành một quy định nhằm loại bỏ những chi phí không cần thiết, trên cơ sở đó các Bộ trưởng có cơ sở quyết định có nên ban hành văn bản hay không.

ở Đức, kèm theo dự luật cũng cần phải có bản phân tích tác động đối với ngân sách liên bang, những khoản chi phải tăng thêm hoặc những khoản thu bị giảm đi do dự luật và dự liệu những khoản bù vào. Để làm điều này, cơ quan trình dự luật phải tham vấn Bộ Tài chính. Nếu cho rằng sẽ không có tác động đến ngân sách, cơ quan đó phải giải trình rõ trong bản ghi nhớ kèm theo dự luật. Bên cạnh đó, sau khi tham vấn Bộ Kinh tế và Lao động, các chuyên gia, hiệp hội, doanh nghiệp, trong bản ghi nhớ cũng phải giải trình rõ chi phí thực thi luật đối với ngành, lĩnh vực kinh tế liên quan, trong đó có các doanh nghiệp vừa và nhỏ; tác động của luật đối với mức giá cả nói chung và giá các mặt hàng, và tác động tới người tiêu dùng.

ở Slovenia, phân tích chi phí - lợi ích đối với dự luật cũng được tiến hành, nhưng chỉ tập trung vào việc phân tích tác động của dự luật đối với ngân sách nhà nước mà không phân tích chi phí của cả xã hội, khối doanh nghiệp. Cơ quan trình dự luật phải tính toán khoản chi ngân sách phải bỏ ra trong ba năm nếu dự luật được thông qua và dự liệu khoản bù, hoặc dự liệu khoản bù vào khoản thu bị giảm do dự luật đó gây ra.

Bên cạnh việc phân tích chi phí - lợi ích tổng thể, các nước đặc biệt chú ý đánh giá chi phí tuân thủ của doanh nghiệp (Xem thêm định nghĩa ở hộp dưới đây). Theo tính toán của OECD năm 1997, chi phí trực tiếp bỏ ra cho việc tuân thủ chính sách, pháp luật là từ 4%-12% của GDP[43], còn ở Mỹ, chi phí này là khoảng 500 tỷ USD/năm[44]. Chi phí tuân thủ các biện pháp chính sách riêng lẻ có thể không lớn, nhưng tổng chi phí lại là một gánh nặng đối với doanh nghiệp. Những chi phí này nếu cao quá sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng, tác động đến người tiêu dùng, giảm tính cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế, và cuối cùng, khiến cho đối tượng điều chỉnh của chính sách không muốn tuân thủ các biện pháp, tức là không đạt được mục đích của chính sách[45]. Nhất là đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ vốn ít có điều kiện được lên tiếng trong quá trình hoạch định và ban hành chính sách, họ lại thường chịu chi phí tuân thủ chính sách cao hơn. Do đó, đánh giá chi phí tuân thủ để tìm cách giảm chi phí đó là việc làm hệ trọng. Tuy nhiên, như đã nói, quan trọng không kém là cần đặt chi phí tuân thủ trong phân tích chí phí -lợi ích tổng thể để làm sao lợi ích ròng đạt được là lớn nhất. Ví dụ, các quy định ngặt nghèo về tiêu chuẩn an toàn của xe ô tô gây ra những chi phí lớn cho doanh nghiệp, người tiêu dùng, xã hội, nhưng được coi là biện pháp cần thiết để đổi lại lợi ích là giữ gìn tính mạng của con người.

 

Hiện nay trong việc phân tích chi phí tuân thủ, công thức chi phí chuẩn (Standard Cost Model-SCM) của Hà Lan được áp dụng rộng rãi ở châu Âu, úc và New Zealand[46]. Mô hình này nhằm định danh, định tính và định lượng những chi phí mà doanh nghiệp phải chi để thực thi quy định pháp luật. Từ đó, loại bỏ những chi phí không cần thiết, giảm nhẹ gánh nặng thực thi cho doanh nghiệp. Mục đích ban đầu là phục vụ các cơ quan chính phủ, nhưng ở úc, doanh nghiệp cũng sử dụng mô hình này để tự tính toán chi phí tuân thủ của mình[47]. Do đó, Văn phòng Doanh nghiệp nhỏ thuộc Bộ Công nghiệp, Du lịch và Tài nguyên đã quyết định đơn giản hoá mô hình của Hà Lan để sử dụng rộng rãi hơn. Vào tháng 4/2006, Chính phủ úc chính thức bắt buộc sử dụng SCM đối với tất cả các dự thảo chính sách, pháp luật trình lên Nội các.

ở New Zealand, cơ quan ban hành chính sách và pháp luật, dù đó là luật hay dưới luật, đều phải tiến hành đánh giá chi phí tuân thủ của khối doanh nghiệp để làm sao chi phí đó càng thấp càng tốt.

Một công cụ phân tích khác được các cơ quan quản lý ở các nước như Mỹ sử dụng trong quá trình ban hành chính sách, pháp luật là phân tích rủi ro. Yêu cầu về đánh giá rủi ro được quy định trong nhiều đạo luật do Quốc hội Mỹ ban hành liên quan đến các lĩnh vực môi trường và sức khoẻ[48]. Người ta định nghĩa rủi ro là xác suất của một tác động ngược có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất định[49]. Việc đánh giá rủi ro dựa trên dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán để đánh giá xác suất, tần suất, mức độ gây hại đối với con người hoặc tài nguyên thiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi[50]. Mối quan tâm chủ yếu của việc nghiên cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, đánh giá, định lượng và có phản ứng thế nào đối với rủi ro. Để giải đáp câu hỏi này, có nhiều cách tiếp cận như: tiếp cận từ góc độ kỹ thuật; phương pháp kinh tế; phương pháp tâm lý; và phương pháp văn hoá.

Xác định và đánh giá rủi ro là một việc không hề đơn giản. Đối với các cơ quan ban hành chính sách, pháp luật, có hàng loạt thách thức từ góc độ quản lý rủi ro[51]^].

Thách thức đầu tiên trong việc quản lý rủi ro là xác định những rủi ro cần giảm thiểu trước tiên và chọn cách làm để được công chúng chấp thuận. ở đây có thể nảy sinh mâu thuẫn giữa cách hiểu của chuyên gia và của công chúng về rủi ro. Do đó, cần giải thích rõ cho công chúng khi cơ quan quản lý có đủ cơ sở tin chắc vào sự lựa chọn của mình trong việc quản lý rủi ro.

Thách thức thứ hai khi phân tích rủi ro là xác định khi nào, mức độ nào cần sự can thiệp của công quyền vào việc quản lý rủi ro. Có thể là cần phải ban hành những quy định giảm thiểu cơ hội nảy sinh rủi ro; nhưng cũng có thể cần có những quy định giảm các hiệu ứng phụ của rủi ro như cảnh báo, các quy định về an toàn... ở đây cũng cần xác định khi nào phải coi rủi ro là mối quan tâm chung, khi nào rủi ro có thể để tư nhân tự giải quyết.

Thách thức tiếp theo là việc lựa chọn kỹ thuật thích hợp để quản lý rủi ro trong quy định pháp luật, chẳng hạn như định lượng hay định tính, có nên đánh đổi phân tích rủi ro với việc bảo đảm hiệu quả, năng suất hay không...

Thứ tư, nhà quản lý cần giải đáp câu hỏi, lúc nào cần chú ý đến mối lo ngại của công chúng và thu hút sự tham gia rộng rãi của xã hội vào quản lý rủi ro, lúc nào cần coi trọng ý kiến của giới chuyên gia về rủi ro trong khi ban hành chính sách, pháp luật.

Trên thực tế, nhiều khi nhà làm luật khi quyết định ban hành quy định lại dựa trên cảm nhận chung của công chúng về rủi ro, mà không dựa trên đánh giá rủi ro của chuyên gia một cách khoa học, có kiểm nghiệm thực chứng[52]. Chẳng hạn, quy định cấm lái xe ô tô sử dụng điện thoại di động đã được áp dụng ở nhiều nước xuất phát từ những dữ liệu dẫn đến suy nghĩ rằng, hành động này tăng rủi ro gây tai nạn đối với lái xe[53]. Thế nhưng, một số tác giả đã chứng minh, rủi ro này không khác gì so với những rủi ro khác do việc ăn uống, nghe radio, nghe nhạc, nói chuyện, xem bản đồ trong khi đang lái xe[54]. Trong khi lợi ích của đạo luật không được chứng minh rõ (có giảm được tai nạn giao thông?), chi phí bỏ ra để thực thi rất lớn, chẳng hạn, ba công trình nghiên cứu ở Mỹ đều ước lượng chi phí thực thi luật này ở Mỹ vào khoảng gần 30 tỷ USD/năm. Như vậy, do không phân tích rủi ro một cách kỹ lưỡng, khoa học, một đạo luật rất tốn kém, thiếu hiệu quả đã ra đời.

Bên cạnh những ưu thế nói trên, việc áp dụng các công cụ PTCS đối với dự thảo văn bản pháp luật có thể gặp phải một số rủi ro sau đây.

Trước hết, việc phân tích kinh tế có thể vượt quá giới hạn, bởi lẽ mục đích hiệu quả của việc phân tích có thể mâu thuẫn với những mục đích khác của dự luật[56]. Do đó, nếu quá nghiêng về hiệu quả mà vượt quá giới hạn đã được lập pháp uỷ quyền, văn bản có thể bị toà án bác bỏ. Chẳng hạn, Toà án Công lý châu Âu đã từng tuyên rằng, các yếu tố kinh tế trong một đạo luật của thành viên không được vượt quá khuôn khổ của một chỉ thị của Liên minh châu Âu[57].

Thứ hai, xét trên phương diện của tính giải trình, cách làm này có thể gây lẫn lộn giữa vai trò của nhà hoạch định chính sách và nhà chuyên môn, khi mà việc phân tích quá chú trọng đến chi tiết kỹ thuật. Hơn nữa, không có gì bảo đảm rằng, những người trực tiếp thực hiện công việc này giữ được sự khách quan, không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố bên ngoài. Cuối cùng, như kinh nghiệm của Mỹ cho thấy, nhiều khi khó xác định ai là người chịu trách nhiệm cuối cùng về các quy định - cơ quan ban hành, OMB, thẩm phán liên bang, hay các nghị sỹ?

Thứ ba, nhìn từ góc độ tuân thủ thủ tục, nhiều khi việc PTCS, nhất là phân tích kinh tế đã bỏ rơi những nhóm người ít có điều kiện tham gia và làm lợi cho những nhóm có thế lực, tạo điều kiện cho những nhóm này tác động lên chính sách quốc gia[58]. Chẳng hạn, quy trình đánh giá tác động của OMB ở Mỹ và của Cục Thương mại và Đầu tư ở Anh vào những năm 1980 và 1990 từng bị phê phán là thiên vị cho các một số nhóm doanh nghiệp

Thứ tư, về mặt hiệu quả, nếu không khéo, việc PTCS như phân tích chi phí - lợi ích chẳng những không mang lại lợi ích ròng cho xã hội, mà lại gây ra gánh nặng và trì hoãn quá trình ban hành quyết sách[59]. Như vậy, nó có thể đi ngược với mục đích ban đầu.

Thứ năm, những khó khăn mang tính kỹ thuật cũng cản trở việc PTCS. Ví dụ, khi phân tích chi phí - lợi ích, rất khó đánh giá những chi phí vô hình, hoặc đoán định những hành vi khi tuân thủ quy định. Chẳng hạn, quy định đội mũ bảo hiểm trên công trường có thể giảm chấn thương sọ não, nhưng cũng có thể làm công nhân chủ quan hơn, khiến chấn thương tay, chân nhiều hơn. Hoặc khó định lượng những chi phí do quy định mới gây ra như giảm năng suất, giảm động lực làm việc...; khó đánh giá những chỉ tiêu như sức khoẻ tốt, cuộc sống tốt... Để đánh giá chúng, đòi hỏi rất nhiều thời gian, nguồn lực, dữ liệu.

Cuối cùng là những khó khăn khi thực hiện PTCS. Đây là một công việc rất tốn kém[60], khiến cho việc ban hành chính sách thêm tốn kém, mà như thế có vẻ trái với một trong những mục tiêu của hoạt động này là tăng cường tính hiệu quả[61]. Việc cân nhắc, đối chiếu nhiều phương án khác nhau khi PTCS cũng khó thực hiện vì thiếu thông tin, vì tốn kém, thiếu thời gian, tầm nhìn. Trên thực tế, các chuyên gia PTCS nghiêng về những phương án đã được các nhà hoạch định chính sách xác định. Tuy nhiên, rào cản lớn nhất là sự chống đối của bộ máy quan chức quản lý ở các bộ[62]. Có thể họ nghi ngờ tính hiệu quả của phương pháp phân tích kinh tế chẳng hạn; họ đã có nếp tư duy trong đầu; họ có thể cho rằng, phân tích kinh tế cản trở sự thương lượng, thoả hiệp trong quá trình ban hành chính sách; hơn thế, có thể họ có những lợi ích riêng để phản đối phân tích kinh tế.

Thông thường, toàn bộ bước PTCS trong lập pháp do bộ chủ trì tiến hành và đóng vai trò chính, trừ những trường hợp hiếm hoi thuê tư nhân làm[63]. Sở dĩ như vậy vì các bộ thường xuyên đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết, do đó có đủ kiến thức và kinh nghiệm về chúng. Trong đó, vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của bộ là rất lớn. Trong một số trường hợp, chính phủ các nước có thể thành lập nhóm công tác liên bộ để tiến hành PTCS, nhưng bộ chủ trì vẫn đóng vai trò chủ đạo.

Trong nội bộ của bộ chủ trì, công việc PTCS được đặt lên vai một nhóm công tác gồm các chuyên gia của các bộ phận khác nhau (vụ, cục) thuộc bộ đó, hoặc gồm chuyên gia của một vụ, cục liên quan trực tiếp nhất đến vấn đề cần giải quyết. ở các nước châu Âu, thậm chí cả những nước như Anh, Đức, Tây Ban Nha, không một nước nào có bộ phận chuyên PTCS đặt trong các bộ, mà sẽ có một nhóm chuyên gia được triệu tập để xây dựng chính sách cho dự luật đó (xem thêm hộp dưới đây). Nhiệm vụ của họ khi PTCS là cung cấp những thông tin chuẩn xác, tin cậy nhất cho Bộ trưởng và chính phủ ra quyết định.

 

Kinh nghiệm các nước cho thấy cần thành lập nhóm làm việc bao gồm cả chuyên gia PTCS và chuyên gia soạn thảo luật để cùng phối hợp ngay từ khâu PTCS[64]. Những chuyên gia phụ trách PTCS dĩ nhiên phải quan tâm trước hết đến việc xây dựng chính sách, còn các chuyên gia soạn thảo quan tâm nhiều đến việc chuyển ngữ chính sách thành các quy định rõ ràng, khả thi, thống nhất, mỗi nhóm đòi hỏi kỹ năng, kiến thức riêng. Mặt khác, việc thường xuyên cộng tác giữa hai nhóm này trong mọi công đoạn lập pháp sẽ mang lại những ích lợi lớn, trong đó có cả khâu PTCS. Những người soạn thảo cần nắm bắt rõ triết lý chính sách đứng đàng sau đạo luật, do đó, họ rất cần được tham gia vào quá trình PTCS; và ngược lại, trong quá trình soạn thảo, cần tham vấn những người PTCS (Xem thêm hộp dưới đây)[65]. Cơ quan soạn thảo cần được cung cấp thông tin, dữ liệu thu thập được khi PTCS về vấn đề mà dự luật sẽ giải quyết, về những mục tiêu của chính sách lập pháp đề ra, các cơ chế sẽ được áp dụng để đạt được các mục tiêu đó, hệ quả có thể xảy ra khi thực thi đạo luật tương lai.

 

Ngoài ra, OECD kiến nghị nên thành lập một bộ phận chuyên về phân tích các dự luật từ góc độ kinh tế, cụ thể là phân tích chi phí thực thi trực tiếp, phân tích chi phí trong tương quan với lợi ích, và phân tích hiệu quả của chi phí[66]. Một số nước OECD đã thành lập bộ phận như vậy. Chẳng hạn, ở Hà Lan và Đan Mạch, trong Bộ Tài chính có một bộ phận chuyên đánh giá chi phí thực thi quy định pháp luật, và bộ phận này thực hiện công việc này cho cả các bộ khác. Mục đích của việc đánh giá là nhằm giảm 25% của gánh nặng chi phí hành chính. Đối với RIA, ở các nước, cơ quan soạn thảo chính sách, văn bản quy phạm pháp luật phải là nơi tiến hành thực hiện RIA, không thuê bên ngoài. Nếu thuê, chỉ thuê một số công việc như thu thập thông tin, tập hợp thông tin v.v..[67] Sở dĩ như thế vì họ muốn nâng cao và ràng buộc trách nhiệm của cơ quan soạn thảo đối với chất lượng quy định ban hành; đồng thời nâng cao năng lực của cơ quan soạn thảo qua vừa học vừa làm.

Để công đoạn PTCS được thực hiện hiệu quả, nhất là ở những nước còn ít kinh nghiệm, các chuyên gia khuyến cáo cần xuất bản những cuốn cẩm nang về vấn đề này[68], biên soạn các danh mục những đầu việc cần làm ngay (checklists)[69], tổ chức các khoá tập huấn, hội thảo. Về dài hạn, cần có những nguồn lực riêng để thu thập và phân tích thông tin cần thiết. Trước mắt, có thể tập huấn cho cán bộ các bộ biết cách tận dụng kết quả nghiên cứu của chuyên gia bên ngoài[70].

Đặc biệt, cũng như trong các công đoạn khác, trong công đoạn PTCS rất cần đến sự tham vấn công chúng[71]. OECD đã liệt kê những ích lợi của việc tham vấn đối với PTCS[72]. Một công việc không thể thiếu trong khi PTCS là tham khảo ý kiến giữa các bộ với nhau[73]. Những lợi ích của nó cũng tương tự như tham vấn ý kiến công chúng. Bộ chủ trì PTCS cần có kế hoạch, thời gian và thành lập nhóm làm việc để các bộ liên quan có thể tham gia. Tất nhiên, bộ chủ trì phải thường xuyên cập nhật thông tin cho các bộ khác về quá trình PTCS.

Một điều rất quan trọng là phải thu hút sự tham gia của cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực thi chính sách sau này vào quá trình PTCS. Cách làm này giúp cho việc PTCS có tầm nhìn xa hơn, bao quát hơn, việc thực thi sau này được dễ dàng hơn.

Bài viết này tổng thuật lại lý thuyết và thực tiễn PTCS ở một số nước châu Âu, Bắc Mỹ, úc, và New Zealand, đặc biệt là các nước chuyển đổi sang kinh tế thị trường như Việt Nam. Như đã thấy, PTCS là công đoạn đầu tiên trong quy trình lập pháp ở các nước đó, đầu có xuôi đuôi mới lọt, chỉ khi đã nhận biết và tìm hiểu kỹ lưỡng các vấn đề của cuộc sống đang đặt ra mới có thể soạn thảo ra những đạo luật thích hợp. Cách làm trên đây đã được thử nghiệm, tiến hành ở họ với công nghệ làm luật hợp lý. Thông thường, tiếp thu công nghệ ít bị vướng mắc về tư duy, văn hoá, tư tưởngCho nên, trong trường hợp này, khó có thể nói ta khác để từ chối tiếp nhận. Ngược lại, nếu đưa công đoạn PTCS vào quy trình lập pháp, điều này sẽ giúp cho ra những sản phẩm lập pháp tốt hơn mà thôi.

---