Trong những định chế pháp lý hiện hành chưa có quy định, quy phạm nào định nghĩa hay giải thích cụ thể thuật ngữ “thời hạn” và áp dụng thời hạn trong quan hệ xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) cũng như quan hệ pháp luật ở các lĩnh vực khác. Tuy nhiên, về nhận thức đều thống nhất khái niệm thời hạn là một khoảng cách thời gian nhất định, trong đó có thời điểm bắt đầu và có thời điểm kết thúc. Trong quy định của luật, thời hạn luôn có quan hệ mật thiết, biện chứng với khái niệm “thời hiệu”, cái này là cơ sở tồn tại hoặc phát sinh của cái kia và ngược lại. Thời hiệu là cơ sở pháp lý để áp dụng thời hạn trong mọi quan hệ pháp luật liên quan về thời gian. Khoản 1 Điều 49 Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS) quy định: “Thời hiệu là thời hạn do luật quy định mà khi kết thúc thời hạn đó thì phát sinh hậu quả pháp lý đối với chủ thể theo điều kiện do luật quy định. Thời hiệu được áp dụng theo quy định của Bộ luật này, luật khác có liên quan”.

Thời hiệu được hiểu là một khoảng thời gian nhất định kể từ thờiđiểm khởi đầu đến thời điểm kết thúc để các chủ thể thực hiện quyền và nghĩa vụ theo quan hệ pháp luật cụ thể nào đó. Đồng thời, ngay khi chấm dứt thời điểm kết thúc của thời hiệu là sự phát sinh mới về quyền và nghĩa vụ khác của các chủ thể tham gia trong quan hệ pháp luật cụ thể đó – có thể là miễn trừ nghĩa vụ và được hưởng quyền; hoặc bị miễn trừ quyền và phải thực hiện nghĩa vụ. Quan hệ quyền và nghĩa vụ phát sinh này được xem là hệ quả pháp lý của một hậu thời hiệu nhất định. Ví dụ, trong quan hệ pháp luật dân sự về khai nhận thừa kế: Điều 623 BLDS quy định “Thời hiệu để người thừa kế yêu cầu chia di sản là 30 năm đối với bất động sản, 10 năm đối với động sản, kể từ thời điểm mở thừa kế. Hết thời hạn này thì di sản thuộc về người thừa kế đang quản lý di sản đó”.

Như vậy, điểm then chốt của một thời hiệu nhất định là xác định chính xác thời điểm khởi đầu, tức là thời điểm xảy ra trên thực tế của thời hiệu - như ở điều luật nêu trên, để tính được thời hiệu khai nhận thừa kế thì hoàn toàn phụ thuộc vào thời điểm mở thừa kế[2]. Cách tính thời điểm khởi đầu của một thời hiệu là “ngày đầu tiên” của thời hiệu và thời điểm chấm dứt là “ngày cuối cùng” của thời hiệu (Điều 151 BLDS).

Tuy nhiên, do cách quy ước thời gian pháp lý của Luật hiện nay chưa thật sự rõ ràng giữa khái niệm “thời hạn” với vai trò là đơn vị đo đếm của thời hiệu và “thời hạn” với ý nghĩa là giới hạn thời gian tồn tại cho một hành vi hay một sự kiện cụ thể trong quá trình diễn tiến của thời hiệu[3]. Do vậy, đây là thuật ngữ dễ gây nhầm lẫn về nội hàm ước định khi áp dụng vào quyết định xử phạt hành chính[4].

Điều 8 Luật XLVPHC quy định: “Cách tính thời hạn, thời hiệu trong xử lý vi phạm hành chính được áp dụng theo quy định của Bộ luật dân sự, trừ trường hợp trong Luật này có quy định cụ thể thời gian theo ngày làm việc”. Ý nghĩa quan trọng của việc xác định thời hiệu là việc xác lập giới hạn cụ thể cho mọi hành vi, sự kiện phát sinh và kết thúc trong một khoảng thời gian nhất định; bảo đảm tính ổn định cho các quan hệ xã hội và loại trừ khả năng suy diễn, tuỳ tiện từ những quy phạm có tính ước lệ về thời gian đo đếm. Trong đó, quy tắc và phương pháp áp dụng thời hiệu là điều kiện tiên quyết đối với việc áp dụng thời hạn xử phạt vi phạm hành chính.

Theo điểm b khoản 1 Điều 6 Luật XLVPHC, xác định thời điểm khởi đầu của thời hiệu đối với hầu hết các vi phạm hành chính (VPHC) thông thường^[5], bao gồm hai trường hợp sau:

(i) Đối với vi phạm hành chính đã kết thúc thì thời hiệu được tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm;[6]

(ii) Đối với vi phạm hành chính đang được thực hiện thì thời hiệu được tính từ thời điểm phát hiện hành vi vi phạm[7].

Các thuật ngữ “đã kết thúc” và “đang thực hiện” đều có ý nghĩa mô tả tình trạng thực của sự kiện VPHC nào đó, có thể do một hay nhiều hành vi đã thực hiện trên thực tế. Song, điểm “nút” quan trọng có ý nghĩa pháp lý ở đây là thời điểm mà cơ quan chức năng tiếp nhận hay phát hiện hành vi vi phạm – chính là thời điểm phát sinh, hình thành quan hệ XLVPHC giữa chủ thể có thẩm quyền và chủ thể vi phạm hành chính. Đó là thời điểm mà VPHC dù “đang kết thúc” hay “đang bắt đầu” vi phạm cũng bị buộc phải dừng lại, buộc phải chấm dứt hành vi trái luật và đây cũng là thời điểm khởi đầu cho một thời hiệu pháp lý cụ thể mà theo đó, cơ quan, người có thẩm quyền được phép tiến hành áp dụng hình phạt (hoặc biện pháp) hành chính theo luật định. Như vậy, từ góc tiếp cận này cho thấy, trong XLVPHC, bản chất của thời hiệu là khoảng thời gian có tính chịu hình phạt nhất định mà chủ thể vi phạm phải gánh chịu trên thực tế. Ở hầu hết tình huống XLVPHC, thời điểm khởi đầu – kể từ khi lập biên bản VPHC – của thời hiệu, cũng là thời điểm luật buộc chủ thể vi phạm phải “mặc nhiên” chấp hành chế tài xử phạt, cụ thể như: Bị đình chỉ hành vi bị cho là vi phạm; bị tạm giữ giấy phép/chứng chỉ hành nghề; bị niêm phong công cụ, phương tiện bị cho là để thực hiện vi phạm...

Tóm lại, trong nhiều tình huống thực tế, nếu đơn thuần đo đếm thời hạn xử phạt hành chính dựa trên thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản hành chính cá biệt (quyết định xử phạt) sẽ dẫn đến những hệ luỵ bất cập về tính hợp pháp, hợp lý ở các quyết định áp dụng thời hạn xử phạt VPHC trong thực tiễn thi hành Luật XLVPHC hiện nay.

Khoản 4 Điều 67 Luật XLVPHC quy định: Quyết định xử phạt có hiệu lực kể từ ngày ký, trừ trường hợp trong quyết định quy định ngày có hiệu lực khác. Thời hạn ra quyết định xử phạt theo Điều 66, như sau:

(a) Thời hạn ra quyết định trong 07 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính đối với vi phạm hành chính giản đơn không cần xác minh;[8]

(b) Thời hạn tối đa 30 ngày/01 tháng đối với trường hợp có nhiều tình tiết phức tạp, phải xác minh;

(c) Thời hạn gia hạn thêm không quá 30 ngày/hoặc là 02 tháng đối với trường hợp vi phạm hành chính đặc biệt nghiêm trọng, nhiều tình tiết phức tạp phải xác minh.

Tuy nhiên, đối với các trường hợp bị xử phạt hành chính về tước quyền sử dụng giấy phép/chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn, thì thực tế người vi phạm đã bị “tước” quyền này trong thời gian nhiều hơn thời hạn luật định. Đơn cử như trường hợp xử phạt VPHC về an toàn giao thông: Giả sử một người tài xế điều khiển ô tô chạy quá tốc độ, bị Cảnh sát giao thông ngừng xe, lập biên bản VPHC và tạm giữ giấy phép lái xe vào ngày 01/6/2020. Do cần xác minh làm rõ một số tình tiết liên quan, đến ngày 01/7/2020, cơ quan có thẩm quyền mới ra quyết định xử phạt tiền và áp dụng hình phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép lái xe trong thời hạn 02 tháng. Quyết định xử phạt có hiệu lực kể từ ngày ký (01/7/2020), nhưng vì giấy phép lái xe đã bị thu giữ từ thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính (trước đó 01 tháng), nên thực tế thời gian bị tước giấy phép lái xe phải là 03 tháng – vượt quá thời gian luật định về áp dụng thời hạn trong hình phạt bổ sung này[9]. Có sự chênh lệch thời gian như trên là do: sau khi lập biên bản vi phạm hành chính, luật quy định người vi phạm có thời gian 05 ngày để giải trình đến người có thẩm quyền xử phạt, nếu không có giải trình hoặc xác minh thì trong hạn 07 ngày, tức là đến ngày thứ 07 người có thẩm quyền phải ra quyết định xử phạt và hiệu lực của hình phạt được tính từ ngày ký văn bản. Trường hợp có tình tiết phức tạp cần xác minh làm rõ thì thời gian bị tước giấy phép lái xe còn có thể bị kéo dài đến 02 tháng sau, khi có quyết định, mới được tính thời hạn chấp hành từ ngày ký văn bản.

“Lỗ hổng” xuất hiện ở đây là, trong thời gian người vi phạm làm giải trình hoặc thời gian cơ quan chức năng xác minh (từ 07 ngày đến 02 tháng) thì người vi phạm hành chính được xem như chưa bị xử phạt, vẫn được hoạt động lái xe. Trường hợp họ tiếp tục lái xe và gặp Cảnh sát giao thông kiểm tra theo kế hoạch hoặc do người lái xe lại có vi phạm cần xuất trình giấy phép lái xe (nếu không có giấy phép thì bị tạm giữ phương tiện). Bắt buộc, người tài xế sẽ phải sử dụng biên bản vi phạm hành chính để chứng minh có giấy phép lái xe, nhưng đang bị cơ quan chức năng khác tạm giữ chờ xử lý. Đương nhiên, trong tình huống này, người Cảnh sát giao thông phải mặc nhiên chấp nhận là người lái xe “đang có” giấy phép lái xe hợp lệ. Song, vấn đề là, tại biên bản vi phạm hành chính mà người lái xe trình ra không hề có ghi chú “Biên bản vi phạm hành chính này có giá trị sử dụng thay thế giấy phép lái xe”. Đồng thời, biên bản vi phạm hành chính là do Cảnh sát viên ký, đóng dấu treo của đơn vị, không thể có thẩm quyền thay thế chữ ký và dấu đỏ pháp nhân của cơ quan quản lý ngành cấp tỉnh của Giám đốc Sở Giao thông vận tải. Như vậy, trong tình huống đó, cả hai phía chủ thể cơ quan chức năng và người vi phạm hành chính đã thực hiện pháp luật trong một quan hệ không hợp pháp về thủ tục pháp luật.

Có ý kiến cho rằng, trong trường hợp đó, khi cơ quan chức năng lập biên bản vi phạm hành chính, thu giữ giấy phép lái xe, chỉ mới là “tước” giấy phép, chưa phải “tước quyền sử dụng” giấy phép. Tuy nhiên, Theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 (Điều 189), thì “quyền sử dụng” luôn bao hàm nội dung vật chất là quyền nắm giữ thực tế, quyền khai thác tính năng vật chất của vật chứ không phải và không thể là quyền tượng trưng được “hiểu ngầm”, được “coi như” là có. Mặt khác, xét trong quan hệ xử lý vi phạm an toàn giao thông, thì cơ quan chức năng có thể “mặc nhiên” chấp nhận người lái xe sử dụng biên bản vi phạm đó để chứng minh có giấy phép lái xe; nhưng ở tình huống quan hệ pháp luật khác, nếu người bị tước giấy phép lái xe cần chứng minh thông tin nhân thân (hình ảnh, năm sinh, địa chỉ cư trú, quyền được thuê xe…) thì không thể sử dụng biên bản vi phạm hành chính thay thế theo cách thức trên được.

Tương tự, trong việc áp dụng thời hạn XPVPHC trong các lĩnh vực sản xuất kinh doanh khác, người vi phạm chờ xử lý, chờ quyết định xử phạt cũng phải chịu hệ quả thiệt hại “ngoài luật định” không nhỏ, có trường hợp phải chờ xác minh, giám định vi phạm trong khi đã bị tước giấy phép kinh doanh/chứng chỉ hành nghề/đình chỉ hoạt động kinh doanh, sản xuất từ nhiều tháng trước đó; nhưng khi có quyết định xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép/chứng chỉ hành nghề/buộc đình chỉ hoạt động có thời hạn thì cũng chỉ được tính thời gian từ thời điểm ký quyết định xử phạt.

Một trong nguyên nhân của tình trạng bất hợp lý, lại thiếu hợp pháp khi người lái xe phải xuất trình biên bản vi phạm hành chính thay cho giấy phép lái xe và cơ quan chức năng cũng mặc nhiên chấp nhận trong tình huống nêu trên, là do cách thức thực hiện luật theo kiểu “cơ học” truyền thống của chúng ta hiện nay - thu giữ giấy phép lái xe. Trong khi đó, cơ quan chức năng thu giữ lại không có thủ tục hợp pháp để thay thế; hoặc thực hiện việc xác lập, bảo đảm xử phạt vi phạm theo cách thức khác mà vẫn đảm bảo quyền sử dụng giấy phép lái xe thực tế của người lái xe, trong lúc chờ quyết định xử phạt vi phạm chính thức được ban hành.

Cần nêu thêm, từ cách thức quy định của Luật hiện nay về áp dụng thời hạn trong XLVPHC cũng sẽ tạo điều kiện cho khả năng suy diễn chủ quan với những khái niệm định tính, như: “Đối với vụ việc thuộc trường hợp… đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp,… thì thời hạn ra quyết định xử phạt là 02 tháng, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính” (Điểm b khoản 1 Điều 66 Luật XLVPHC). Trong khi đó, Luật lại không có điều khoản giải thích, định lượng cho trường hợp “đặc biệt nghiêm trọng” và “có nhiều tình tiết phức tạp” là thế nào.

Tóm lại, nhìn từ góc độ bảo đảm pháp lý đối với quyền - lợi ích công dân, việc áp dụng thời hạn xử phạt kể từ ngày ký quyết định theo quy định của Luật XLVPHC hiện hành đối với các trường hợp VPHC cụ thể nêu trên, cho thấy còn những hạn chế, bất cập, tác động tiêu cực hơn cho tình trạng bất lợi của người bị XLVPHC. Vì lẽ đó, tác giả đưa ra một số giải pháp hoàn thiện về thủ tục và nguyên tắc áp dụng thời hạn trong các hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép/chứng chỉ hành nghề và đình chỉ hoạt động có thời hạn của Luật XLVPHC dưới đây.

- Luật XLVPHC cần được sửa đổi theo hướng điện tử hoá về cách thức xác lập vi phạm và bảo đảm xử phạt hành chính. Cụ thể, đối với các trường hợp VPHC, khả năng sẽ phải áp dụng hình phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép/chứng chỉ hành nghề thì không thu giữ giấy phép/chứng chỉ, mà sử dụng thiết bị kỹ thuật sao chụp giấy tờ đó lưu hồ sơ điện tử cùng với biên bản vi phạm hành chính. Các thông tin vi phạm sẽ được ghi nhận vào dữ liệu, chia sẻ trong hệ thống cơ quan chức năng. Khi có quyết định áp dụng hình phạt bổ sung tước quyền sử dụng giấy phép/chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc vĩnh viễn thì thông báo người vi phạm nộp lại cho cơ quan có thẩm quyền thu giữ. Trường hợp người bị xử phạt không nộp lại, thì trên hệ thống thông tin sẽ phát đi thông báo vô hiệu hoá đối với giấy phép/chứng chỉ hành nghề đó. Trường hợp người vi phạm nộp lại giấy phép/chứng chỉ hành nghề thì thời hạn tước quyền sử dụng được tính từ thời điểm cơ quan có thẩm quyền thu giữ.

Đối với trường hợp VPHC trong lĩnh vực kinh doanh, sản xuất bị đình chỉ hoạt động kinh doanh, sản xuất trên thực tế từ khi lập biên bản VPHC hoặc ngay khi phát hiện, cần kịp thời chuyển vào thông tin điện tử trong hệ thống cơ quan chức năng để theo dõi, quản lý. Khi có quyết định xử phạt với hình thức đình chỉ hoạt động có thời hạn hoặc vĩnh viễn, thì thời điểm đình chỉ hoạt động nên tính theo thực tế. Cụ thể, như cách tính thời hiệu của Luật XLVPHC (Điểm b khoản 1 Điều 6): “Đối với vi phạm hành chính đã kết thúc thì thời hiệu được tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm. Đối với vi phạm hành chính đang được thực hiện thì thời hiệu được tính từ thời điểm phát hiện hành vi vi phạm”.

- Trước mắt, khi chưa sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC hiện hành, Chính phủ cần ban hành văn bản hướng dẫn thủ tục và cách thức áp dụng thời hạn xử phạt đối với các trường hợp tước quyền sử dụng giấy phép/chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động kinh doanh, sản xuất theo định hướng nêu trên, nhằm tránh “lỗ hổng” pháp lý về thủ tục và hạn chế tối đa tình trạng bất lợi của người VPHC.

- Về lâu dài, cần rà soát, thống kê các quy định về thời hiệu, thời hạn trong các văn bản luật nhằm phát hiện những quy phạm còn chưa rõ, chưa phù hợp về tiêu chí định tính, định lượng. Từ đó, có cơ sở pháp điển hoá thành luật thuật ngữ pháp lý chung, bảo đảm thống nhất về nhận thức và cách thức tổ chức thực hiện luật trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội./. 

 

---