Tóm tắt: Công an xã là một cấp công an thuộc tổ chức của Công an nhân dân, có vai trò quan trọng trong bảo đảm an ninh, trật tự nói chung và quản lý nhà nước về an ninh, trật tự nói riêng ở địa bàn cơ sở. Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn cũng như bảo đảm tương xứng giữa trọng trách, nhiệm vụ được giao với thẩm quyền của công an xã, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về an ninh, trật tự của công an xã. Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày, phân tích các quy định của pháp luật hiện hành về công an xã và đề xuất kiến nghị hoàn thiện.
Từ khóa: Quản lý nhà nước về an ninh, trật tự; công an xã.
Abstract:Commune police is a subdivision in the organizational system of the People’s Public Security force with an important role of ensuring security and social order in general and state management on security and social order in the local area in particular. In order to meet the practical requirement and ensure the equivalence between the assigned tasks, responsibilities and the authority of commune police force, it is necessary to proceed with the perfection of provisions of law on the state management on security and social order of commune police force. In the scope of this article, the author provides discussion and analysis of the current regulations of law on the commune police and proposes recommendations for improvement.
Keywords: State management on security and order; commune police.
1. Các quy định của pháp luật về Công an xã
Công an xã là Công an cấp cơ sở, lực lượng giữ vai trò quan trọng trong bảo đảm an ninh, trật tự ở địa bàn cơ sở. Những năm qua, vấn đề xây dựng lực lượng Công an xã ngày càng được Đảng, Nhà nước quan tâm. Đặc biệt, từ sau Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 15/3/2018 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy Bộ Công an tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả theo hướng “Bộ tinh, tỉnh mạnh, huyện toàn diện, xã bám cơ sở”
[1] được ban hành, Bộ Công an đã thực hiện bố trí công an chính quy đảm nhiệm chức danh Công an xã trên phạm vi cả nước
1. Bước thay đổi quan trọng và đột phá về xây dựng lực lượng Công an xã đã đáp ứng yêu cầu bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trong tình hình hiện nay
[2]. Tuy nhiên, hiện nay cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Công an xã nói chung và trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước (QLNN) về an ninh, trật tự (ANTT) ở địa bàn xã còn những hạn chế, bất cập, cần được hoàn thiện đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
Ở nước ta, xã là địa bàn rộng lớn, chiếm trên 80% diện tích cả nước nên những vấn đề phức tạp về an ninh, trật tự phát sinh cũng hết sức đa dạng. Đặc biệt, các loại tội phạm, vi phạm pháp luật khác vốn trước đây chủ yếu diễn ra ở địa bàn đô thị đang có chiều hướng phát sinh, gia tăng ở địa bàn xã như: tội phạm có yếu tố nước ngoài, tội phạm có tổ chức, tội phạm sử dụng công nghệ cao, bảo kê, cho vay nặng lãi, tội phạm chống người thi hành công vụ, tình trạng vi phạm pháp luật của tuổi vị thành niên. Với tính chất là cấp công an gần dân nhất, gắn với địa bàn, đối tượng quản lý trực tiếp, tại chỗ, Công an xã có điều kiện, khả năng để nắm bắt, giải quyết các vấn đề an ninh, trật tự phát sinh ở địa bàn cơ sở. Vì vậy, việc bố trí công an chính quy đảm nhiệm chức danh Công an xã trên phạm vi cả nước là chủ trương đúng đắn, cấp thiết giúp thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ QLNN về ANTT ở địa bàn cơ sở. Tuy nhiên, theo nguyên tắc phân cấp QLNN, việc tăng cường chức năng, nhiệm vụ phải gắn với việc trao thêm quyền hạn. Do đó, để giúp Công an xã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ QLNN về ANTT ở địa bàn cơ sở cần phải tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý cho lực lượng này.
Hiện nay, cơ sở pháp lý cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN về ANTT của Công an xã được quy định trong hai nhóm văn bản quy phạm pháp luật.
Nhóm thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức, hoạt động và các điều kiện bảo đảm hoạt động của Công an xã như: Luật Công an nhân dân năm 2018; Pháp lệnh Công an xã năm 2008; Nghị định số 73/2009/NĐ-CP ngày 07/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh Công an xã; Thông tư số 12/2010/TT-BCA ngày 08/4/2010 của Bộ Công an quy định cụ thể thi hành một số điều của Pháp lệnh Công an xã và Nghị định số 73/2009/NĐ-CP ngày 07/9/2009; Thông tư số 32/2009/TT-BCA ngày 28/5/2009 của Bộ Công an quy định về chương trình bồi dưỡng, huấn luyện đối với Công an xã; Thông tư số 15/2010/TT-BCA ngày 24/5/2010 của Bộ Công an quy định việc điều động sĩ quan, hạ sĩ quan Công an nhân dân đảm nhiệm các chức danh Công an xã ở các xã trọng điểm, phức tạp về an ninh, trật tự... Các văn bản này quy định chung về vị trí, vai trò, nguyên tắc tổ chức, hoạt động và nhiệm vụ của Công an xã trong thực hiện chức năng QLNN về ANTT.
Nhóm thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền của Công an xã trong các lĩnh vực quản lý cụ thể như: quản lý cư trú, người nước ngoài; quản lý ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện về ANTT; quản lý vũ khí, vật liệu nổ, tiền chất nổ, công cụ hỗ trợ; quản lý phòng cháy, chữa cháy, cứu hộ, ứng phó sự cố, thiên tai và tìm kiếm cứu nạn… Thẩm quyền của Công an xã trong các lĩnh vực quản lý nêu trên được quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Cư trú năm năm 2006 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2013; Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014; Luật phòng cháy và chữa cháy năm 2001 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2013; Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2007; Nghị định số 31/2014/NĐ-CP ngày 18/4/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Cư trú; Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy, chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình; Nghị định số 79/2014/NĐ-CP ngày 31/7/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Phòng cháy và chữa cháy; Thông tư số 66/2014/TT-BCA của Bộ trưởng Bộ Công an hướng dẫn Nghị định số 79/2014/NĐ-CP,…
2. Những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về Công an xã
Các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN về ANTT tại cơ sở của Công an xã thời gian qua. Tuy nhiên, thực tiễn bảo đảm ANTT tại địa bàn xã, đặc biệt là sau khi Bộ Công an thực hiện bố trí công an chính quy đảm nhiệm chức danh Công an xã cho thấy, quy định trong các văn bản nêu trên đã bộc lộ những bất cập, hạn chế sau đây:
Thứ nhất, quy định về tổ chức, hoạt động và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Công an xã chưa thống nhất, đồng bộ.
Đây là bất cập lớn nhất, có tính cốt lõi nhất. Theo quy định hiện hành, địa vị pháp lý của Công an xã vừa chịu sự điều chỉnh bởi Luật Công an nhân dân năm 2018, Nghị định số 01/NĐ-CP ngày 06/8/2018 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công an
[3], vừa chịu sự điều chỉnh của Pháp lệnh Công an xã năm 2008 và Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Điều 17 Luật Công an nhân dân năm 2018 quy định: “Hệ thống tổ chức của Công an nhân dân bao gồm: Bộ Công an; Công an tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Công an huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; Công an xã, phường, thị trấn”. Theo quy định này, Công an xã được xác định là một cấp công an trong hệ thống tổ chức của Công an nhân dân (cấp bộ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã). Như vậy, về mặt hành chính, Công an xã và Công an phường là cùng cấp, nhưng hiện nay, Bộ Công an mới chỉ ban hành thông tư quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Công an phường.
Theo quy định của Điều 3 Pháp lệnh Công an xã năm 2008: “
Công an xã là lực lượng vũ trang bán chuyên trách, thuộc hệ thống tổ chức của Công an nhân dân, làm nòng cốt trong phong trào toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn xã”, Theo quy định này, Công an xã là lực lượng vũ trang bán chuyên trách. Ngoài ra, theo quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008, Trưởng Công an xã được xác định là công chức cấp xã
[4]. Như vậy, rõ ràng, địa vị pháp lý của Công an xã đang bị chồng chéo bởi nhiều quy định khác nhau, lại chưa thống nhất. Do đó, trên thực tế, dù đã thực hiện bố trí công an chính quy đảm nhiệm chức danh Công an xã (tức là về mặt lực lượng đã thực hiện chính quy), nhưng chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Công an xã (như đã quy định đối với Công an phường). Ngoài ra, do chưa có quy định rõ ràng về địa vị pháp lý của Công an xã nên có địa phương, Ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp vẫn giữ quan điểm, cách thức chỉ đạo Công an xã như là lực lượng bán chuyên trách trước đây, tức là Công an xã phải thực hiện những nhiệm vụ ngoài chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền thuộc lĩnh vự an ninh, trật tự. Những hạn chế, vướng mắc này ảnh hưởng không nhỏ đến việc tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ bảo đảm ANTT ở địa bàn xã, trong đó có QLNN về ANTT của Công an xã.
Thứ hai, quy định về thẩm quyền của Công an xã chưa tương xứng với trách nhiệm được giao trong bảo đảm ANTT tại địa bàn cơ sở.
Với những điều kiện sẵn có về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và kinh nghiệm đã được đào tạo, bồi dưỡng và rèn luyện trong thực tiễn, công an chính quy khi đảm nhiệm chức danh Công an xã được giao nhiều trọng trách, nhiệm vụ nặng nề, áp lực lớn hơn trong bảo đảm ANTT so với Công an xã là lực lượng bán chuyên trách trước đây. Tuy nhiên, thẩm quyền của Công an xã hiện nay trong các lĩnh vực quản lý cụ thể chưa tương xứng với các nhiệm vụ đặt ra đối với hoạt động của Công an xã tại địa bàn cơ sở.
Thời gian qua, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã bổ sung trách nhiệm của Công an xã như: Luật Căn cước công dân; Luật Xử lý vi phạm hành chính; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng cháy và chữa cháy; Luật Cư trú; Luật Đặc xá; Luật Thi hành án hình sự; Pháp lệnh Quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ;... Tuy nhiên, nhiều lĩnh vực quản lý mà thẩm quyền của Công an xã chủ yếu là thu thâp thông tin, tiếp nhận, báo cáo Công an cấp trên, tuyên truyền phổ biến pháp luật hay phối hợp thực hiện nhiệm vụ của công an cấp trên khi có yêu cầu… Do đó, dù gắn với địa bàn, đối tượng quản lý trực tiếp nhưng thẩm quyền được giao còn mức độ nên “sức mạnh quyền uy” (dưới góc độ khoa học quản lý) của Công an xã còn hạn chế. Ví dụ, trong lĩnh vực quản lý công dân Việt Nam xuất cảnh ra nước ngoài, quy định hiện hành yêu cầu Công an xã phải nắm số lượng công dân trên địa bàn xuất cảnh ra nước ngoài nhất là trường hợp có dấu hiệu xuất cảnh trái phép, nhưng quy trình, thủ tục giải quyết cho công dân xuất cảnh lại không có cơ chế bảo đảm cho Công an xã nắm bắt được thông tin cần thiết cho việc thống kê số lượng công dân trên địa bàn xã xuất cảnh ra nước ngoài; trong quản lý ngành nghề đầu tư, kinh doanh có điều kiện về ANTT, pháp luật giao trách nhiệm cho Công an xã tiếp nhận thông báo của cơ sở kinh doanh, xử lý các vụ việc vi phạm có liên quan đến lĩnh vực ANTT tại cơ sở kinh doanh theo thẩm quyền, nhưng Công an xã không có thẩm quyền trong kiểm tra cũng như tham gia vào quá trình xử lý vi phạm của cơ sở kinh doanh có điều kiện về ANTT…
Thứ ba, các quy định về điều kiện bảo đảm về cơ sở vật chất, kỹ thuật và nguồn lực khác cho Công an xã trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN về ANTT cũng như chế độ, chính sách còn thiếu, ảnh hưởng đến việc huy động các nguồn lực cho hoạt động bảo đảm ANTT tại địa bàn xã.
Hiện nay, các quy định về bảo đảm cơ sở vật chất, trang bị vũ khí, công cụ hỗ trợ, phương tiện, trụ sở làm việc… của Công an xã là chưa cụ thể và chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn hoạt động bảo đảm ANTT của Công an xã. Bên cạnh đó, sự chồng chéo, thiếu thống nhất trong các quy định về tổ chức và hoạt động của Công an xã cũng gây trở ngại nhất định cho việc áp dụng quy định về điều kiện bảo đảm về cơ sở vật chất, kỹ thuật, trang thiết bị, phương tiện cho thực hiện nhiệm vụ bảo đảm ANTT tại địa bàn xã. Ngoài ra, phần lớn trụ sở làm việc và các điều kiện về cơ sở vật chất khác của Công an xã đang sử dụng hiện nay là UBND xã cũng là một trong những trở ngại cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ bảo đảm ANTT, nhất là với những vụ việc yêu cầu công tác phải đảm bảo bí mật về chuyên môn nghiệp vụ, bảo vệ thông tin nội bộ…
Một điểm nữa là về ngân sách cho hoạt động của Công an xã. Các quy định hiện hàn vẫn chưa xác định thống nhất nguồn ngân sách cho hoạt động của Công an xã. Vì vậy, nhiều hoạt động không rõ nguồn kinh phí do Công an huyện cấp hay ngân sách của UBND xã.
Thứ tư, quy định về tiêu chuẩn và vấn đề đào tạo, bồi dưỡng cũng như quy định về công tác cán bộ khác (quy hoạch, bổ nhiệm, điều động, luân chuyển) cho lực lượng Công an xã chưa rõ ràng, thống nhất.
Hiện nay, việc bố trí Công an chính quy đảm nhiệm chức danh Công an xã được thực hiện cơ học trên cơ sở điều chỉnh, sắp xếp nội bộ mà chưa có văn bản quy định về tiêu chuẩn của Công an xã nói chung và việc tuyển chọn vào Công an xã nói riêng cũng như vấn đề về tiêu chí, căn cứ để đánh giá, phân loại công tác cán bộ hằng năm.
Những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật nêu trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN về ANTT của Công an xã thời gian qua. Chính vì vậy, việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho tổ chức, hoạt động của Công an xã nói chung, trong đó có nhiệm vụ QLNN về ANTT là yêu cầu bức thiết hiện nay.
3. Một số kiến nghị
Trên cơ sở những phân tích nêu trên, tác giả đề xuất một số kiến nghị sau đây:
Một là, cần sớm ban hành mới hoặc sửa đổi văn bản pháp luật hiện hành (Luật Công an nhân dân) để xác định rõ địa vị pháp lý của Công an xã. Việc chính quy hóa Công an xã phải được thực hiện trên ba phương diện cơ bản: i) Chính quy về tổ chức hay nói cách khác là phải có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Công an xã; ii) Chính quy về lực lượng (tức con người); iii) Chính quy các điều kiện bảo đảm cho hoạt động bảo đảm ANTT của Công an xã. Đến nay, Bộ Công an mới thực hiện được nội dung thứ hai là chính quy về lực lượng sau khi hoàn tất việc bố trí Công an chính quy đảm nhiệm chức danh Công an xã trên phạm vi cả nước. Do vậy, vấn đề có tính căn cơ là phải sớm xây dựng, ban hành được văn bản quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Công an xã. Văn bản quy phạm pháp luật này phải được nghiên cứu, đánh giá một cách kỹ lưỡng, toàn diện để bảo đảm thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật khác quy định về trách nhiệm, thẩm quyền của Công an xã hiện hành.
Hai là, từng bước nghiên cứu, ban hành văn bản hướng dẫn, cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của Công an xã trong các văn bản luật như: Luật Cư trú; Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam; Luật phòng cháy và chữa cháy; Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2007; Luật Căn cước công dân; Luật Xử lý vi phạm hành chính; Luật Đặc xá; Luật Thi hành án hình sự;... Đồng thời, cần sửa đổi các quy định về quyền hạn của Công an xã theo hướng tương xứng với trách nhiệm bảo đảm ANTT được giao, tránh tình trạng phân cấp nhưng không phân quyền.
Ba là, cần nghiên cứu, đánh giá thực tiễn kết quả thực hiện bố trí Công an chính quy đảm nhiệm chức danh Công an xã để rà soát, xây dựng tiêu chuẩn cho Công an xã cũng như quy định về vấn đề đào tạo, bồi dưỡng cho Công an xã. Đây là cơ sở quan trọng để tiếp tục thực hiện chính quy lực lượng Công an xã đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ bảo đảm ANTT nói chung và QLNN về ANTT nói riêng.
Bốn là, nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo đảm các điều kiện về ngân sách, cơ sở vật chất, kỹ thuật, trụ sở làm việc… cho lực lượng Công an xã; ban hành quy định về chế độ, chính sách như chế độ phụ cấp trách nhiệm quản lý, phụ cấp đặc thù, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, chế độ bồi dưỡng khi được cử đi tập trung đào tạo… cho lực lượng Công an xã./.
[1] Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 15/3/2018 của Bộ Chính trị về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy Bộ Công an tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.
[3] Nghị định số 01/2018/NĐ-CP, ngày 6-8-2018, của Chính phủ
quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công an.
[4] Khoản 3 Điều 61 Luật Cán bộ, công chức năm 2008.
