Theo quy định của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Quỹ đầu tư đầu tư phát triển địa phương (Quỹ đầu tư) (Nghị định số 138)[1], Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 (Nghị định số 37), Quỹ đầu tư là tổ chức tài chính nhà nước thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát triển. Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 147/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Quỹ đầu tư (Nghị định số 147),  có hiệu lực thi hành từ ngày 05/02/2021, quy định: “Quỹ đầu tư là Quỹ đầu tư tài chính nhà nước ngoài ngân sách do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (UBND cấp tỉnh) thành lập, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn; thực hiện chức năng cho vay và đầu tư tại địa phương theo quy định tại Nghị định này. UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với Quỹ”. Quy định này về Quỹ đầu tư là khá rõ ràng và tương thích hơn với Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Theo đó, khoản 19 Điều 14 Luật quy định: “Quỹ đầu tưtài chính nhà nước ngoài ngân sách là Quỹ đầu tư do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của Quỹ đầu tư để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật”.

Theo quy định của Nghị định số 147, mức vốn điều lệ tối thiểu để thành lập Quỹ đầu tư không thấp hơn 300 tỷ đồng (theo các quy định trước đây, vốn điều lệ chỉ cần tối thiểu 100 tỷ đồng). Trường hợp không đáp ứng yêu cầu về vốn, trong thời hạn 03 năm kể từ ngày Nghị định số 147 có hiệu lực, Quỹ đầu tư sẽ bị giải thể.

Điều 43 Nghị định số 147/2020/NĐ-CP còn quy định các trường hợp giải thể Quỹ đầu tư. Theo đó, một Quỹ đầu tư không đáp ứng yêu cầu về vốn điều lệ, hoặc bị đánh giá không hoàn thành nhiệm vụ và có tỷ lệ giá trị dư nợ cho vay và đầu tư (không bao gồm các khoản nhận ủy thác cho vay) trên vốn chủ sở hữu thấp hơn 20% trong 05 năm liên tiếp, hoặc có tỷ lệ nợ xấu trên tổng dư nợ cho vay cao hơn 50% hoặc tỷ lệ các khoản nợ phải thu khó đòi trên tổng số vốn đầu tư cao hơn 80% và lũy kế chênh lệch thu - chi âm lớn hơn hoặc bằng 75% số vốn điều lệ thực có của Quỹ đầu tư trong 05 năm liên tiếp, hoặc các trường hợp Quỹ đầu tư hoạt động không hiệu quả hoặc không cần thiết phải duy trì Quỹ đầu tư theo đánh giá của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đều có khả năng bị giải thể. Quy định này nhằm nâng cao trách nhiệm của Quỹ đầu tư và của địa phương có Quỹ đầu tư đang hoạt động. Tuy nhiên, quy định trên chỉ nêu các trường hợp giải thể một Quỹ đầu tư mà chưa có biện pháp can thiệp sớm nhằm khôi phục các Quỹ đầu tư trước nguy cơ bị giải thể. Nếu so sánh với Luật Các tổ chức tín dụng thì một tổ chức tín dụng có khả năng được áp dụng biện pháp can thiệp sớm hoặc kiểm soát đặc biệt trước khi thực hiện thủ tục phá sản.

So sánh với Nghị định số 138 và Nghị định số 37 thì cơ cấu tổ chức của Quỹ đầu tư không có sự thay đổi. Cụ thể, cơ cấu tổ chức của Quỹ đầu tư gồm có Hội đồng quản lý, Ban kiểm soát và Ban điều hành. Trong đó, Ban quản lý điều hành bao gồm Giám đốc Quỹ, các Phó Giám đốc Quỹ, Kế toán trưởng và bộ máy giúp việc. Nghị định số 147 quy định chi tiết, Giám đốc Quỹ đầu tư có thể kiêm Phó Chủ tịch hoặc thành viên Hội đồng quản lý Quỹ. Quy định này kế thừa Thông tư số 42/2014/TT-BTC ngày 08/04/2014 của Bộ Tài chính ban hành Điều lệ mẫu áp dụng cho các Quỹ đầu tư (Thông tư số 42). Ngoài ra, trừ Giám đốc Quỹ đầu tư có thể kiêm nhiệm Phó Chủ tịch Hội đồng quản lý hoặc thành viên Hội đồng quản lý thì các thành viên khác của Hội đồng quản lý không được kiêm nhiệm bất kỳ chức vụ quản lý khác tại Quỹ đầu tư.

Khoản 2 Điều 12 Nghị định số 147 quy định, Giám đốc Quỹ đầu tư do UBND cấp tỉnh quyết định việc quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu. Tuy nhiên, Nghị địnhđể ngỏ việc bổ nhiệm chức danh Phó Giám đốc và Kế toán trưởng Quỹ đầu tư. Theo quy định của Nghị định số 138, Phó Giám đốc và Kế toán trưởng Quỹ đầu tư do Giám đốc Quỹ đầu tư đề nghị Hội đồng quản lý xem xét, trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh bổ nhiệm, miễn nhiệm hoặc bãi nhiệm; việc quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu đối với chức danh Trưởng ban kiểm soát cũng thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh.

Theo quy định của Nghị định số 147, căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm, tình hình thực tế của địa phương và quy mô hoạt động của Quỹ đầu tư, hàng năm hoặc trong từng thời kỳ, Quỹ đầu tư đề xuất danh mục lĩnh vực đầu tư, cho vay nhằm góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, bao gồm: giáo dục, y tế, công nghiệp, nông nghiệp, ngư nghiệp, môi trường, năng lượng, nhà ở, văn hóa, du lịch, giao thông, các lĩnh vực khuyến khích xã hội hóa và các lĩnh vực ưu tiên phát triển khác theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Quy định này đã tạo thế tự chủ cho các Quỹ đầu tư được đề xuất các danh mục lĩnh vực đầu tư phù hợp với đặc thù địa phương.

Trên cơ sở danh mục lĩnh vực đầu tư do Quỹ đầu tư đề xuất, UBND cấp tỉnh rà soát, báo cáo Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh về danh mục này. HĐND cấp tỉnh có trách nhiệm thẩm định, xem xét và ban hành nghị quyết thông qua danh mục lĩnh vực đầu tư, cho vay của Quỹ đầu tư. Căn cứ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh ban hành quyết định danh mục lĩnh vực đầu tư, cho vay của Quỹ đầu tư. Quy trình được thực hiện tương tự trong trường hợp có bổ sung hoặc điều chỉnh danh mục.

Hoạt động huy động vốn được kế thừa khá tương tự từ các quy định trước đây. Quỹ đầu tư được huy động các nguồn vốn trung và dài hạn bằng các hình thức như vay các tổ chức trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật (việc vay vốn nước ngoài thực hiện theo quy định của pháp luật về vay nợ nước ngoài), phát hành trái phiếu Quỹ đầu tư và các hình thức huy động vốn trung và dài hạn khác theo quy định của pháp luật. khoản 3 Điều 36 Nghị định số 147 quy định giới hạn huy động vốn tối đa bằng 06 lần vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính năm hoặc báo cáo tài chính bán niên tại thời điểm gần nhất. Quy định này được xem là rõ ràng vì căn cứ năng lực tài chính của Quỹ đầu tư mà tổ chức này được huy động nguốn vốn nhằm nâng cao nguồn vốn hoạt động.

Bên cạnh đó, Nghi định số 147 quy định khá chi tiết và rõ ràng các điều kiện được huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu Quỹ đầu tư. Nguyên tắc của việc phát hành trái phiếu là Quỹ đầu tư tự vay, tự trả, tự chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng vốn và đảm bảo khả năng trả nợ. Điều kiện để được phát hành trái phiếu phải bao gồm việc Quỹ đầu tư có thời gian hoạt động tối thiểu từ 01 năm kể từ ngày UBND cấp tỉnh ban hành Quyết định thành lập Quỹ đầu tư; Quỹ đầu tư được UBND cấp tỉnh đánh giá xếp loại hoạt động có hiệu quả năm trước liền kề của năm phát hành theo quy định tại Nghị định này và hướng dẫn của Bộ Tài chính; Quỹ đầu tư phải đảm bảo tuân thủ quy định về nhà đầu tư mua và giao dịch trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ theo quy định của pháp luật về chào bán trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ; Quỹ đầu tư phải có phương án phát hành trái phiếu riêng lẻ được UBND cấp tỉnh phê duyệt, trong đó nêu cụ thể về mục đích sử dụng vốn từ phát hành trái phiếu và nguồn bố trí trả nợ gốc, lãi trái phiếu khi đến hạn; Quỹ đầu tư phải thanh toán đủ cả gốc và lãi của trái phiếu đã phát hành hoặc thanh toán đủ các khoản nợ đến hạn trong 03 năm liên tiếp trước đợt phát hành trái phiếu (nếu có), trừ trường hợp phát hành trái phiếu cho các chủ nợ là tổ chức tài chính được lựa chọn; và Quỹ đầu tư đáp ứng các giới hạn đầu tư, cho vay, huy động vốn theo quy định tại Nghị định số 147.

Theo quy định của Nghị định số 147, Quỹ đầu tư chỉ được phép cho vay đối với chủ đầu tư có tư cách pháp nhân, có năng lực pháp luật dân sự theo quy định của pháp luật. Trong khi trước đây, Quỹ đầu tư được phép cho vay đối với các chủ đầu tư có tư cách pháp nhân hoặc các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Quy định này phần nào đang hạn chế quyền tiếp cận vốn của một bộ phận nhà đầu tư đi vay vốn. Dù rằng Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 thừa nhận hai chủ thể chính tham gia giao dịch dân sự là cá nhân và pháp nhân nhưng không loại trừ quyền tham gia giao dịch của các tổ chức không có tư cách pháp nhân. Chủ thể không có tư cách pháp nhân có thể vay vốn theo quy định tại Điều 101 BLDS năm 2015[2]. Trường hợp doanh nghiệp tư nhân vay vốn thì trách nhiệm trả nợ thuộc về chính người chủ của doanh nghiệp. Mặt khác, quy định này khi thực thi có bất cập vì hiện nay các chủ đầu tư vay vốn tại Quỹ đầu tư là doanh nghiệp tư nhân sẽ xử lý như thế nào.

Ngoài ra, việc Nghị định số 147 quy định cấm Quỹ đầu tư cho vay đối với công ty con là không cần thiết. Bởi lẽ, theo quy định của khoản 1 Điều 195 Luật Doanh nghiệp năm 2020, một công ty được coi là công ty mẹ của công ty khác nếu thuộc một trong các trường hợp như sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần phổ thông của công ty đó; hoặc có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp quyết định bổ nhiệm đa số hoặc tất cả thành viên Hội đồng quản trị, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc của công ty đó; hoặc có quyền quyết định việc sửa đổi, bổ sung Điều lệ của công ty đó. Khoản 30 Điều 4 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 quy định, công ty con của tổ chức tín dụng là công ty thuộc một trong các trường hợp như tổ chức tín dụng hoặc tổ chức tín dụng và người có liên quan của tổ chức tín dụng sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc trên 50% vốn cổ phần có quyền biểu quyết; hoặc tổ chức tín dụng có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp bổ nhiệm đa số hoặc tất cả thành viên Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên hoặc Tổng Giám đốc (Giám đốc) của công ty con; hoặc tổ chức tín dụng có quyền sửa đổi, bổ sung điều lệ của công ty con; hoặc tổ chức tín dụng và người có liên quan của tổ chức tín dụng trực tiếp hay gián tiếp kiểm soát việc thông qua nghị quyết, quyết định của Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên của công ty con. Do đó, trường hợp doanh nghiệp có nguồn vốn góp từ Quỹ đầu tư chiếm hơn 50% vốn điều lệ sẽ không được tiếp cận nguồn vốn từ Quỹ đầu tư. Nếu so sánh với các trường hợp bị hạn chế, không được cấp tín dụng theo Điều 126, 127 Luật Các tổ chức tín dụng thì quy định này khá gò bó. Luật Các tổ chức tín dụng quy định, tổ chức tín dụng không được cấp tín dụng cho doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh chứng khoán mà tổ chức tín dụng nắm quyền kiểm soát hoặc không vượt quá 10% vốn tự có đối với một công ty con, công ty liên kết và không vượt quá 20% vốn tự có đối với tất cả các công ty con, công ty liên kết.

Nghị định số 147 quy định khá cụ thể giới hạn cho vay. Theo đó, giới hạn cho vay đối với một dự án tại thời điểm giải ngân không vượt quá 20% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm giải ngân vốn. Tổng mức dư nợ cho vay đối với một khách hàng của Quỹ đầu tư không được vượt quá 25% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm giải ngân vốn. Đối với một dự án, trường hợp Quỹ đầu tư vừa cho vay, vừa đầu tư thì tổng giới hạn đầu tư và cho vay tại thời điểm giải ngân không vượt quá 30% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm giải ngân vốn. Đối với dự án sử dụng nguồn vốn của các nhà tài trợ quốc tế có quy định về giới hạn cho vay khác với quy định của Nghị định này thì thực hiện theo thỏa thuận đã ký kết với nhà tài trợ. Nghị định số 147 đã bỏ quy định giới hạn cho vay đối với một dự án không vượt quá 80% tổng vốn đầu tư của dự án. Quỹ đầu tư quyết định đối với dự án cho vay có giá trị không quá 15% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm quyết định cho vay. Trường hợp quyết định cho vay đối với dự án có giá trị lớn hơn mức quy định trên thì UBND cấp tỉnh quyết định nhưng phải tuân thủ giới hạn cho vay.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Quỹ đầu tư lựa chọn các hình thức đầu tư bao gồm: đầu tư thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; đầu tư theo hình thức hợp đồng (hợp đồng đầu tư theo phương thức đối tác công tư - PPP và hợp đồng hợp tác kinh doanh - BCC) hoặc thực hiện dự án đầu tư; và các hình thức đầu tư khác theo quy định của pháp luật về đầu tư. Nghị định số 147 nghiêm cấm hành vi góp vốn, mua cổ phần, mua toàn bộ doanh nghiệp, thực hiện hợp đồng hợp tác kinh doanh với doanh nghiệp mà người quản lý, người đại diện tại doanh nghiệp đó là vợ hoặc chồng, cha đẻ, cha nuôi, mẹ đẻ, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi, anh ruột, chị ruột, em ruột, anh rể, em rể, chị dâu, em dâu của người quản lý Quỹ đầu tư và góp vốn cùng công ty con để đầu tư thành lập tổ chức kinh tế hoặc đầu tư theo hình thức hợp đồng. Giới hạn đầu tư được quy định có sự khác biệt như tổng giá trị giải ngân các khoản đầu tư để đầu tư thành lập tổ chức kinh tế, đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế được tối đa bằng 20% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm giải ngân vốn đầu tư. Trường hợp đầu tư theo hình thức hợp đồng và thực hiện dự án đầu tư thì tổng giá trị giải ngân các khoản đầu tư tối đa bằng 50% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm giải ngân vốn đầu tư. Đối với dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ của các nhà tài trợ quốc tế có quy định về giới hạn đầu tư khác với quy định của Nghị định số 147 thì thực hiện theo thỏa thuận đã ký kết với nhà tài trợ.

Quy định của Nghị định số 147 về thẩm quyền quyết định đầu tư có tính kế thừa và được làm rõ hơn. Theo đó, Quỹ đầu tư quyết định mức vốn đầu tư vào một doanh nghiệp hoặc mức vốn đầu tư vào một dự án có giá trị đến 10% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm quyết định đầu tư; trường hợp mức vốn đầu tư vào một doanh nghiệp hoặc mức vốn đầu tư vào một dự án có giá trị trên 10% vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư được ghi trên báo cáo tài chính gần nhất tại thời điểm quyết định đầu tư thì UBND cấp tỉnh quyết định.

Nghị định số 147 đã quy định khá rõ ràng về đầu tư, nhưng nội dung khai thác sản phẩm sau đầu tư của các Quỹ đầu tư chưa được đề cập nên trên thực tế, việc các Quỹ đầu tư chuyển nhượng bất động sản trong thời gian qua cũng có nhiều ý kiến trái chiều. Do đó, văn bản hướng dẫn thi hành Nghị định số 147 cần xác định rõ Quỹ đầu tư có được phép khai thác các sản phẩm từ dự án hay chỉ dừng lại ở việc đầu tư, còn sản phẩm có được từ dự án được chuyển giao cho chủ thể khác để khai thác./.

 

---