Tóm tắt: Thời gian kết thúc hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 đang đến gần. Việc đánh giá kết quả hoạt động của Hội đồng nhân dân trong nhiệm kỳ này và đồng thời đề ra phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân nhiệm kỳ tới là cần thiết. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về tổng kết hoạt động của Hội đồng nhân dân trong nhiệm kỳ và đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.
Từ khóa: Tổng kết nhiệm kỳ hoạt động, Hội đồng nhân dân.
Abstract: It is the coming time to end the performance of the People's Councils at all levels for the term 2016-2021. It is necessary to evaluate the performances of the People's Council this term and as well as provide recommendations for solutions to improve the performances of the People's Council next term. In the scope of this article, the author provides analysis and evaluation of the legal regulations on performances of the People's Council during the term and gives some recommendations to improve the law on this concerning matter.
Keywords: Evaluation of performance, the People's Council.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
Các cơ quan dân cử không chỉ đánh giá hoạt động thường niên, mà còn đánh giá kết quả hoạt động của cả nhiệm kỳ. Hiện nay, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp đang triến khai hoạt động này nhưng gặp phải những vướng mắc từ cách hiểu; đây là hoạt động nội bộ, xuất phát từ nhu cầu chủ động của HĐND hay là việc HĐND thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) khi đặt trong mối quan hệ giữa UBTVQH với HĐND các cấp.
1. Kỳ họp cuối nhiệm kỳ của HĐND các cấp
Điều 13 Nghị quyết số 301 – NQ/UBTVQH ngày 25/6/1996 của UBTVQH về Quy chế hoạt động của HĐND quy định: “Kỳ họp cuối nhiệm kỳ được triệu tập chậm nhất là sáu mươi ngày trước ngày bầu cử đại biểu HĐND khoá mới. Tại kỳ họp này, ngoài những nội dung của kỳ họp thường lệ, HĐND, Thường trực HĐND và Uỷ ban nhân dân (UBND) cùng cấp, ở cấp xã thì HĐND, Chủ tịch HĐND, Uỷ ban nhân dân báo cáo kiểm điểm nhiệm kỳ hoạt động của mình”. Nội dung này được Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 kế thừa. Cụ thể, khoản 1 Điều 60 Luật quy định: Tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, HĐND xem xét, thảo luận báo cáo công tác cả nhiệm kỳ của HĐND, Thường trực HĐND, Uỷ ban nhân dân, các Ban của HĐND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.
Ngày 2/4/2005, UBTVQH khóa XI ban hành Nghị quyết số 753/2005/UBTVQH11 về Quy chế hoạt động của HĐND. Điều 15 Nghị quyết quy định: “Kỳ họp cuối nhiệm kỳ được tiến hành chậm nhất là ba mươi ngày trước ngày bầu cử đại biểu HĐND khoá mới. Tại kỳ họp này, ngoài những nội dung của kỳ họp thường lệ, HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo kiểm điểm nhiệm kỳ hoạt động của mình”.
Trên cơ sở các quy định của pháp luật, trước thời điểm kết thúc nhiệm kỳ 2011 – 2016, HĐND các cấp đã tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ để xem xét báo cáo của các cơ quan cùng cấp, đồng thời khen thưởng các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thành tích xuất sắc trong hoạt động của HĐND nhiệm kỳ đó
[1]. Các quy định và trình tự, thủ tục được tổ chức như kỳ họp thường lệ và có nội dung tổng kết, đánh giá kết quả hoạt động một nhiệm kỳ của các cơ quan của HĐND.
Tuy nhiên, từ năm 2015, quy định về kỳ họp cuối nhiệm kỳ đã được chuyển từ luật tổ chức sang luật giám sát. Vì vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không còn quy định về kỳ họp cuối nhiệm kỳ của HĐND; thay vào đó, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 (Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND) quy định về vấn đề này.
Có lẽ xuất phát từ nhận thức việc xem xét báo cáo tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ là hoạt động để thực hiện chức năng giám sát của HĐND đối với các chủ thể chịu sự giám sát của HĐND nên Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định, tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, HĐND xem xét báo cáo công tác nhiệm kỳ của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp
(điểm b khoản 2 Điều 59).
Trong thời gian tới, trên cơ sở quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 cần tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ thực hiện nhiệm vụ này. Tuy nhiên, các quy định hiện hành về kỳ họp cuối nhiệm kỳ của HĐND còn một số điểm chưa được làm rõ sau đây:
Thứ nhất, mặc dù Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND có đề cập đến kỳ họp cuối nhiệm kỳ, nhưng do Luật Tổ chức chính quyền địa phương không đề cập đến kỳ họp cuối nhiệm kỳ nên thời gian tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ không được xác định. Thời hạn tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ không được đặt ra chậm nhất là 60 ngày hay 30 ngày trước ngày bầu cử (như quy định tại Nghị quyết số 301 – NQ/UBTVQH, Nghị quyết số 753/2005/UBTVQH11).
Thứ hai, quy trình tổ chức không được xác định là một kỳ họp thường lệ của HĐND
(nếu là kỳ họp thường lệ thì sẽ được đưa vào nghị quyết về kế hoạch tổ chức được HĐND thông qua tại kỳ họp cuối của năm trước đó[2]). Tuy nhiên, theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, việc tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ để xem xét các báo cáo kiểm điểm nhiệm kỳ của các cơ quan không biết được áp dụng theo quy trình của kỳ họp thường lệ hay kỳ họp để giải quyết các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp thường lệ. Vì trình tự, thủ tục và các yêu cầu về thời gian (
gửi tài liệu, thông báo, giấy mời…) của hai loại kỳ họp này khác nhau
[3].
Vì không xác định thời gian cùng với tính chất của loại kỳ họp nên đặt ra tình huống: Nếu sau khi HĐND tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ để thực hiện Điều 59 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND mà phát sinh nhu cầu giải quyết các vấn đề của địa phương thì HĐND có quyền tổ chức kỳ họp bất thường hay không? Vì hiện nay, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và thực tế, HĐND không hạn chế việc tổ chức kỳ họp bất thường để giải quyết các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp
[4].
Thứ ba, việc kết hợp để thực hiện công tác khen thưởng tại kỳ họp HĐND như thông lệ các nhiệm kỳ trước có phù hợp với bản chất là phương thức hoạt động để thực hiện chức năng giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương thuộc thẩm quyền của HĐND?
Đối với Quốc hội, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội đã quy định kỳ họp cuối nhiệm kỳ. Cụ thể, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định, Quốc hội xem xét báo cáo nhiệm kỳ của UBTVQH (khoản 5 Điều 44) hoặc Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội gửi báo cáo tổng kết hoạt động nhiệm kỳ của mình đến đại biểu Quốc hội tại kỳ họp cuối của mỗi khóa Quốc hội
[5]. Thời gian tổ chức kỳ họp và thẩm quyền đề nghị được quy định tại Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015 của UBTVQH ban hành Nội quy kỳ họp Quốc hội
[6].
Câu hỏi được đặt ra ở đây là: Quốc hội và HĐND có nét tương đồng vì đều là cơ quan dân cử, có cơ chế hoạt động tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị nhưng vì sao pháp luật hiện hành chỉ điều chỉnh kỳ họp cuối nhiệm kỳ của Quốc hội mà không đề cập đến kỳ họp cuối nhiệm kỳ của HĐND. Vì sự thiếu đồng bộ giữa các luật tổ chức và luật giám sát, nên hiện nay, các địa phương gặp khó khăn trong việc xây dựng kế hoạch tổ chức kỳ họp cuối nhiệm kỳ 2016 – 2021. Áp dụng như thông lệ các nhiệm kỳ trước hay chờ văn bản hướng dẫn từ UBTVQH? Đó là vấn đề trước mắt để giải quyết hoạt động tổng kết nhiệm kỳ của HĐND 2016 – 2021. Về lâu dài, những nội dung trên cần được xem xét để bổ sung trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc UBTVQH cần ban hành văn bản của hướng dẫn về tổ chức kỳ họp này của HĐND.
2. Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND
Hiện nay, một vấn đề nữa đang đặt ra là hoạt động tổng kết nhiệm kỳ của HĐND theo đề nghị của UBTVQH. Trở lại lịch sử tổ chức Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND do UBTVQH thực hiện cho thấy:
- Ngày 14/7/1993, UBTVQH thông qua Nghị quyết ban hành Quy chế hoạt động của UBTVQH, trong đó quy định về hoạt động tổng kết của HĐND. Cụ thể, UBTVQH có nhiệm vụ, quyền hạn: “Hàng năm, tổ chức và chủ trì Hội nghị toàn quốc về HĐND để tổng kết hoạt động của HĐND các cấp trong năm và bàn phương hướng nhiệm vụ năm tới” (khoản 3, Điều 26).
- Nghị quyết số 26/2004/NQ – QH11 ngày 15/6/2004 ban hành Quy chế hoạt động của UBTVQH thay thế Quy chế năm 1993 đã sửa đổi theo hướng có sự phối hợp giữa Chính phủ và UBTVQH trong việc tổ chức hội nghị về hoạt động của HĐND
[7].
- Nghị quyết số 1075/2015/UBTVQH13 ngày 11/12/2015 ban hành Quy chế làm việc của UBTVQH thay thế Nghị quyết số 26/2004/NQ – QH11 không còn quy định về việc UBTVQH phối hợp với Chính phủ tổ chức Hội nghị toàn quốc HĐND.
Các văn bản pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ cũng không đề cập đến vấn đề này
[8].
Như vậy, từ thời điểm thực hiện Quy chế hoạt động của UBTVQH năm 1993 đến nhiệm kỳ HĐND các cấp 2016 – 2021, hoạt động tổ chức Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND được tiếp cận là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH, Chính phủ đối với chính quyền địa phương. Thực hiện nhiệm vụ đó, từ năm 1993 đến năm 2016 (trước thời điểm kết thúc nhiệm kỳ 2011 – 2016), UBTVQH đã phối hợp với Chính phủ tổ chức 6 Hội nghị toàn quốc (có kết hợp đánh giá hoạt động của UBND nên được gọi là Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND và UBND) vào các năm 1993, 1998, 2003, 2006, 2010, 2016. Ngoại trừ nhiệm kỳ 2004-2011 được kéo dài 7 năm nên có 02 Hội nghị, các nhiệm kỳ khác tổ chức 01 hội nghị/nhiệm kỳ.
Thời điểm tổ chức Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND thường là giữa nhiệm kỳ để đánh giá kết quả hoạt động từ đầu đến giữa nhiệm kỳ và đề ra phương hướng, giải pháp trong thời gian còn lại của nhiệm kỳ. Tuy nhiên, hai Hội nghị toàn quốc gần nhất được tổ chức vào tháng 10/2010 và tháng 02/2016, tức là thời điểm gần kết thúc nhiệm kỳ. Do vậy, ý nghĩa của hai Hội nghị đó được gắn với công tác tổng kết nhiệm kỳ. Ví dụ, Hội nghị toàn quốc tổ chức vào tháng 2 năm 2016 để đánh giá tình hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhiệm kỳ 2011 – 2016 và phổ biến, quán triệt triển khai thực hiện các văn bản pháp luật liên quan đến HĐND và UBND như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND cho nhiệm kỳ 2016 – 2021.
Với mục đích tổng kết tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016-2021, đề ra phương hướng, nhiệm vụ và những giải pháp tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND, ngày 18/11/2020, UBTVQH đã ban hành Hướng dẫn số 624/HD – UBTVQH14. Theo đó, sau khi kết thúc kỳ họp cuối năm 2020, Thường trực HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương quyết định việc tổng kết tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp tại địa phương mình. Về hình thức tổng kết có thể thông qua báo cáo hoặc tổ chức hội nghị. Do ảnh hưởng khách quan vì dịch bệnh Covid – 19, UBTVQH không phối hợp với Chính phủ tổ chức Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND nhiệm kỳ 2016 – 2021 như thường lệ.
Với cách quy định tại Hướng dẫn số 624, cùng với yêu cầu tổng kết vào thời điểm sắp kết thúc nhiệm kỳ 2016 – 2021 nên có sự nhầm lẫn về việc liệu đây có phải là một văn bản của UBTVQH hướng dẫn chi tiết kỳ họp cuối nhiệm kỳ 2016 – 2021 của HĐND mà các văn bản pháp luật đang bỏ ngỏ như đã nêu. Nếu vậy, hoạt động tổng kết theo Hướng dẫn số 624 có thể thay thế việc xem xét các báo cáo kiểm điểm tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ được quy định tại Điều 59 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND?
3. Nhận xét, kiến nghị
Trên cơ sở phân tích về kỳ họp cuối nhiệm kỳ của HĐND và Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND, chúng tôi có các kiến nghị sau đây:
Thứ nhất, đối với hoạt động tổng kết được thực hiện tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ:
Đây là hoạt động xuất phát từ nhu cầu tự thân của HĐND giống như các cơ quan, tổ chức khác để tổng kết hoạt động của các cơ quan của HĐND và các cơ quan chịu sự giám sát của HĐND (Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sát Nhân dân, Tòa án Nhân dân…) và được tiến hành theo trình tự thủ tục pháp lý diễn ra tại kỳ họp Hội đồng nhân dân. Vì vậy, cần xem xét sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 theo hướng bổ sung quy định về kỳ họp cuối nhiệm kỳ để thống nhất với Điều 59 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Trong đó cần xác định thời gian và tính chất của kỳ họp.
Thứ hai, đối với Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND:
UBTVQH cần xem xét tổ chức đánh giá hiệu quả của việc tổ chức các Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND từ năm 1993 đến nay. Nếu đây là hoạt động cần thiết, UBTVQH cần ban hành nghị quyết bổ sung thẩm quyền tổ chức Hội nghị toàn quốc về hoạt động của HĐND như Nghị quyết số 26/2004/NQ - UBTVQH trước kia hoặc ban hành một văn bản hướng dẫn việc UBTVQH đánh giá hoạt động của HĐND. Trong đó, bên cạnh yêu cầu gửi báo cáo hàng năm thì UBTVQH có thể lựa chọn thời điểm để xem xét kết quả hoạt động của HĐND các cấp thông qua hình thức tổ chức Hội nghị hoặc thông qua báo cáo./.
[2] Khoản 1 Điều 78 Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Nếu được xác định là kỳ họp thường lệ thì kỳ họp cuối nhiệm kỳ 2016 – 2021 là một nội dung của kế hoạch tổ chức kỳ họp được HĐND các cấp thông qua tại kỳ họp cuối năm 2020.
[3] Tham khảo Điều 78 Luật Tổ chức chính quyền địa phương về kỳ họp HĐND.
[4] Theo thống kê, số kỳ họp HĐND bất thường ở cấp tỉnh trong năm 2019: Có 03 địa phương tổ chức 4 kỳ họp, 8 địa phương tổ chức 3 kỳ họp, 21 địa phương tổ chức 02 kỳ họp (Báo cáo số 218BC – BCTĐB ngày 06/3/2020 của Ban Công tác đại biểu về tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương năm 2019 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2020).
[5] Khoản 3 Điều 68 Luật Tổ chức Quốc hội.
[6] Khoản 1 Điều 3 quy định ngày khai mạc kỳ họp cuối nhiệm kỳ và kỳ họp bất thường của Quốc hội do UBTVQH quyết định.
[7] Khoản 5 Điều 30 Nghị quyết 26/2004/QH11 quy định: UBTVQH phối hợp với Chính phủ tổ chức hội nghị về hoạt động của HĐND.
[8] Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Nghị quyết số 1075/2015/UBTVQH13 về Quy chế làm việc của UBTVQH, Nghị định số 138/2016/NĐ – CP ngày 01/10/2016 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ.
