Trách nhiệm pháp lý đòi hỏi phải có hành vi vi phạm pháp luật, lỗi, năng lực chịu trách nhiệm pháp lý. Dựa vào trách nhiệm pháp lý, cơ quan chức năng chỉ có thể truy cứu nhân viên thừa hành, rất khó có thể truy cứu trách nhiệm của công chức cao cấp, bởi vị trí của họ chỉ liên quan việc thiết kế quy trình, mà ít khi nhúng tay trực tiếp vào sự vụ cụ thể (ít nhất là trên giấy tờ, việc chỉ đạo đằng sau thường không để lại chứng cứ). Vì vậy, một điều dễ hiểu, tất cả các bộ trưởng đều vô can về trách nhiệm pháp lý xung quanh những “xì-căng-đan” lớn thuộc ngành mình quản lý.

Kể cả đối với lỗi thiết kế quy trình, nếu cơ quan chức năng phát hiện ra, thì chỉ có thể truy cứu trách nhiệm khi quy trình rõ ràng trái pháp luật, chứ không thể truy cứu trách nhiệm khi quy trình có nhiều lỗ hổng cho các vụ việc kiểu như bác sĩ tiêm chết người, cho ma túy đi qua máy soi chiếu, cho việc truy tố oan sai... xảy ra, càng không thể dùng trách nhiệm pháp lý để truy cứu lỗi thiết kế quy trình không hiệu quả. Sự hạn chế này của trách nhiệm pháp lý không chỉ ở Việt Nam mà ở tất cả các hệ thống chính trị trên thế giới.

Điểm khác nhau giữa Việt Nam và thế giới nằm ở cách hiểu và cách hành xử đối với trách nhiệm chính trị.

Thứ nhất, các chính khách, hoặc được nhân dân trực tiếp bầu ra, hoặc lựa chọn gián tiếp thông qua các cơ quan dân cử, họ là những người đại diện cho nhân dân, nhưng không bao giờ đồng nhất với nhân dân, vì người đại diện luôn có nguy cơ vượt quá thẩm quyền đại diện, thậm chí phản bội lại lợi ích của người được đại diện. Vì vậy, không thể đồng nhất Quốc hội cũng chính là dân.

Thứ hai, nhân dân - qua các thế hệ đóng góp xương máu lập quốc, chi tiền thuế nuôi dưỡng bộ máy nhà nước - có phần nào giống với cổ đông góp vốn thành lập công ty cổ phần, không phải để nuôi không hội đồng quản trị và ban giám đốc; những người này không chỉ có nghĩa vụ tuân thủ pháp luật, mà phải tạo ra lợi nhuận cho công ty, mang lại lợi ích cho cổ đông. “Công bộc” của nhân dân cũng vậy, họ cần có liêm sỉ, nên từ chức hoặc bị bãi miễn khi không đạt được kỳ vọng của cử tri, không làm cử tri hài lòng, chứ không chỉ dừng lại ở việc kiềm chế không vi phạm pháp luật là đủ. Vì vậy, khi họ “quyết sai” về chính sách, tuy không phải là vi phạm pháp luật, không dẫn tới trách nhiệm pháp lý, nhưng không thể chỉ “nhận khuyết điểm” là xong, mà các tổ chức nội bộ cần kỷ luật người đó và cử tri cần bãi miễn những cá nhân đã bấm nút thông qua những quyết sách sai lầm; khi trí tuệ của họ không còn đủ sáng suốt, đủ tư cách làm người đại biểu của nhân dân, làm “công bộc” của nhân dân nữa.

Thứ ba, trách nhiệm chính trị không chỉ dừng lại ở trách nhiệm cá nhân, không chỉ dừng lại ở việc bỏ phiếu bất tín nhiệm từng cá nhân, mà trách nhiệm chính trị liên quan và chủ yếu liên quan đến trách nhiệm của một tập thể. Thực hiện một nhiệm vụ chính trị, thường không phải do một người mà do một nhóm người, do vậy việc tách bạch trách nhiệm chính trị cá nhân thường khó khăn, bởi vậy khi có lỗi xảy ra mà không quy kết về được trách nhiệm cá nhân thì nguyên tắc suy đoán lỗi được áp dụng: lỗi sẽ thuộc về người đứng đầu hoặc lỗi thuộc về cả tập thể. Bởi vậy, ở các quốc gia dân chủ, khi có tranh cãi về trách nhiệm chính trị của chính phủ, thì hai khả năng xảy ra: nghị viện sẽ bỏ phiếu bất tín nhiệm[1] thủ tướng; hoặc thủ tướng (khi thủ tướng cho rằng mình không có lỗi, mà lỗi thuộc về nghị viện) sẽ yêu cầu nguyên thủ quốc gia giải tán nghị viện và nhân dân sẽ bầu cử sớm để lựa chọn ra những đại biểu xứng đáng hơn.

Hiện nay, Điều 71 Khoản 3 Hiến pháp (năm 2013), chỉ đề cập đến việc Quốc hội tự mình xem xét kết thúc sớm nhiệm kỳ, mà không dành quyền đề nghị này cho cử tri hay một cơ quan bên ngoài. 

Điều 95 Khoản 4 Hiến pháp (năm 2013) đã đề cập đến trách nhiệm của tập thể Chính phủ trước Quốc hội, tuy nhiên vẫn chưa có quy trình cụ thể và thực tế cũng chưa có tiền lệ việc Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm tập thể Chính phủ.

Muốn có cơ sở áp dụng trách nhiệm chính trị đối với cá nhân, tổ chức thì điều đầu tiên là phải phân định rõ chức năng, nhiệm vụ chính trị của từng cá nhân, tổ chức.

Chức năng của Chính phủ Việt Nam được định nghĩa cô đọng tại Đoạn thứ nhất Điều 94 Hiến pháp (năm 2013):

“Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”.

Sau đó, Điều 96 chi tiết hóa, theo đó Chính phủ có tám nhiệm vụ quyền hạn sau:

1. Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

2. Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội;

3. Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân;

4. Trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;  

 5. Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp; hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; 

6. Bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội;

7. Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài;

8. Phối hợp với Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trungương của tổ chức chính trị - xã hội trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”.

Dựa vào lời văn của Hiến pháp, Chính phủ là cơ quan “chấp hành” của Quốc hội. Liệu Chính phủ có khoảng “sân độc lập” nào không, nơi mà Quốc hội cũng không thể can thiệp vào thẩm quyền riêng của Chính phủ? Nếu có thì đó là lĩnh vực nào, cần được tiếp tục thể chế hóa. Nếu không, thì trách nhiệm chính trị của Chính phủ sẽ không bao giờ tách rời trách nhiệm của Quốc hội, bởi Chính phủ chỉ “chấp hành” những gì Quốc hội đưa ra. Hay nói cách khác, Quốc hội không vô can[2] trước bất kỳ lỗi lầm nào của Chính phủ; việc Quốc hội chất vấn, quy kết trách nhiệm Chính phủ, chính là đang gián tiếp quy kết chính mình. Nếu vậy, thì chẳng ai muốn chất vấn, quy kết trách nhiệm chính trị triệt để cả.

  Hiến pháp (năm 2013), nhằm thể chế hóa quan điểm “có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”[3] của Đảng đề ra, Điều 94 đã xác định: “Chính phủ... thực hiện quyền hành pháp”. Nhưng mối quan hệ giữa “quyền hành pháp” và “hành chính nhà nước cao nhất” càng trở nên thiếu rạch ròi. Nếu cho rằng, việc bổ sung “quyền hành pháp” trong Hiến pháp (năm 2013) là một quyền hoàn toàn mới, trước đó không có, thì sẽ không đúng với thực tế hoạt động của Chính phủ trước năm 2013. Nếu cho rằng, Điều 94 chỉ là sự bổ sung về mặt ngôn từ, không mang lại quyền lực mới nào cho Chính phủ, thì chữ “hành chính nhà nước cao nhất” trong Hiến pháp (năm 2013) khác gì với trong Hiến pháp năm 2001? Và mối quan hệ giữa “hành chính nhà nước cao nhất” với “hành chính cao nhì” sẽ như thế nào, hay nói cách khác, cái gì sẽ thuộc về “hành chính” của Chính phủ, cái gì sẽ thuộc về “hành chính ở địa phương” của Ủy ban nhân dân các cấp, cần được tiếp tục làm rõ.

Điều 96 tiếp tục đưa thêm thuật ngữ “thống nhất quản lý” (nhà nước) mà không chỉ rõ mối quan hệ với “hành chính nhà nước cao nhất” như thế nào.

Khi ngôn từ Hiến pháp chưa rõ ràng, việc tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam dường như chưa phân biệt rõ hành chính chính trị với hành chính nghiệp vụ; hành chính chính sách với hành chính tác nghiệp điều hành. Thiếu cơ sở hiến định rõ ràng, nên thực tế, việc phân định quyền lực nằm trong tay chính quyền trung ương và rất nhiều vấn đề sự vụ được Chính phủ nhấc lên giải quyết, từ việc thành lập trường đại học, bổ nhiệm giám đốc các doanh nghiệp nhà nước, cho chủ trương đầu tư đối với các dự án, đến việc động thổ, cắt băng khánh thành... dẫn đến việc Chính phủ cần rất nhiều phó thủ tướng mới có thể giải quyết xuể những việc sự vụ. Dù bổ sung nhiều phó thủ tướng, nhưng một khi đã mất thời gian cho sự vụ thì thời gian cho việc xây dựng chính sách, lập quy sẽ bê trễ và biểu hiện ra là hiện tượng nợ đọng văn bản hướng dẫn diễn ra triền miên từ năm này qua năm khác, chưa bao giờ chấm dứt[4].

Sự đan xen giữa “hành chính nhà nước cao nhất”, “hành pháp”, “cơ quan chấp hành”, cơ quan “thống nhất quản lý” (nhà nước)... phải chăng là thể hiện sự đan xen chưa đồng bộ giữa hai luồng tư tưởng: cái cũ du nhập từ luật Xô - viết từ thế kỷ trước, cái mới du nhập từ phương Tây? Dường như, tìm kiếm sự đồng bộ giữa hai hệ thống này là một nhiệm vụ bất khả thi đối với các quốc gia Đông Âu và Việt Nam cũng khó lòng vượt qua?

Khi phải cấy ghép pháp luật giữa hai hệ thống quá khác biệt trở nên bất khả thi, thì trong việc triển khai Hiến pháp, xác định chức năng của Chính phủ cần dứt khoát đi theo sự phân công giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp như Văn kiện Đại hội XI của Đảng đã chỉ ra, không nên vương vấn với những thuật ngữ pháp lý của thời kỳ bao cấp. Theo đó, cần dứt khoát xác định ngắn gọn: Chính phủ thực hiện quyền lực hành pháp (chức năng hành pháp)[5]. Phạm vi quyền lực hành pháp cần đi theo cách hiểu chung của cộng đồng quốc tế, đặc biệt là cách hiểu về quyền lực hành pháp của các quốc gia theo mô hình chính thể cộng hòa nghị viện.

Nếu xác định Chính phủ thực hiện quyền lực hành pháp, nhiệm vụ hàng đầu của Chính phủ theo mô hình chính thể cộng hòa nghị viện[6] (hay cộng hòa quốc hội) là việc nhận biết, phân tích, xây dựng chính sách[7]. Nếu coi đây là nhiệm vụ hàng đầu, thì Chính phủ ba lần có lỗi trước tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn. Lần thứ nhất, công việc xây dựng chính sách, soạn thảo các dự luật không tốt, dẫn tới các đạo luật kém chất lượng ra đời không thể tự đi vào cuộc sống mà phải chờ các văn bản hướng dẫn. Lần thứ hai, sau khi Quốc hội thông qua luật, pháp lệnh, thì chậm trễ ban hành văn bản hướng dẫn. Lần thứ ba, việc soạn thảo các nghị định hướng dẫn cũng không tốt, nên sau khi ban hành nghị định cũng không tự đi vào cuộc sống mà phải chờ thông tư hướng dẫn.

Nhiệm vụ trọng tâm của quyền lực hành pháp, không phân biệt trong mô hình chính thể cộng hòa nghị viện hay cộng hòa tổng thống, là nhiệm vụ thực thi pháp luật. Để thực thi nhiệm vụ này, Chính phủ có quyền sử dụng các biện pháp quản lý phù hợp với Hiến pháp, luật và pháp lệnh; đồng thời sử dụng quyền điều hành, phối hợp các nguồn lực được giao. Với nhiệm vụ này, Chính phủ phải chịu trách nhiệm khi quyền của công dân bị xâm phạm, hiện tượng mất trật tự an ninh xã hội, vệ sinh, an toàn thực phẩm...

Bất cứ lúc nào, hai nhiệm vụ nêu trên không hoàn thành tốt, thì trách nhiệm chính trị thuộc về Chính phủ.

Ngoài việc thay đổi nhận thức về sự khác biệt giữa trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý và chú trọng vào trách nhiệm chính trị như phần trên đã nêu, trọng tâm đầu tiên của việc nâng cao trách nhiệm chính trị của Chính phủ là phải phân định giữa ba chức năng lập pháp, hành pháp tư pháp. Trong dịp sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ sắp tới, cần đặc biệt quan tâm phân định rõ quyền lực hành pháp giữa Chính phủ và Chủ tịch nước; giữa tập thể Chính phủ, Thủ tướng và các bộ; giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Trong đó chú ý giảm áp lực các việc sự vụ cho Thủ tướng; Thủ tướng chỉ nên tập trung vào chức năng điều hòa, phối hợp và chức năng lãnh đạo chính sách chung của Chính phủ. Sự rạch ròi mới có thể tạo cơ sở truy cứu trách nhiệm chính trị cho từng cơ quan, tổ chức.

Do chưa có tập quán truy cứu trách nhiệm tập thể và việc bỏ phiếu bất tín nhiệm tập thể Chính phủ, nên tại các kỳ họp Quốc hội và các diễn đàn, người chất vấn và người bị chất vấn thường chỉ tập trung vào trách nhiệm của từng bộ ngành; và người bị chất vấn cũng thường chỉ chú trọng dừng lại ở việc biện minh bộ ngành mình không có lỗi. Ví dụ thường được người dân nhắc đến liên quan an toàn thực phẩm, bốn bộ vào cuộc: Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Công thương đều khẳng định đã làm hết trách nhiệm, chỉ có người dân chịu thiệt thì chẳng biết kêu ai[8].

Tập quán này đã quên đi, hay ít nhất là chưa phát huy tính liên đới chịu trách nhiệm của các cơ quan hành pháp. Khi không phân định rõ, an toàn thức ăn liên quan giai đoạn nuôi trồng hay giai đoạn chế biến, tất cả bộ liên quan đều chịu trách nhiệm chính trị; nếu không chỉ ra được những bộ nào liên quan thì hoặc người đứng đầu hành pháp phải chịu trách nhiệm về tình hình thực thi pháp luật; khi không chứng minh được lỗi cá nhân của người đứng đầu, thì lỗi được suy đoán thuộc về tập thể Chính phủ.

Muốn vậy, trong Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội cần bổ sung hình thức bỏ phiếu tín nhiệm định kỳ hàng năm đối với tập thể Chính phủ. Và trong điều hành hoạt động chất vấn, khi một bộ trưởng trả lời chất vấn cho rằng trách nhiệm không thuộc về ngành mình vì liên quan ngành khác nữa, thì cần ngay lập tức yêu cầu bộ trưởng được viện dẫn ra cùng trả lời chất vấn. Khi không bộ nào nhận trách nhiệm, người dân vẫn tiếp tục bất an thì người đứng đầu hành pháp phải trả lời chất vấn thay.  

Điều quan trọng để nâng cao trách nhiệm chính trị của Chính phủ là không nên hoàn toàn trông chờ vào “sự tự giác”, “tự phê bình” của Chính phủ, mà phải thiết lập các “dây cương” đủ mạnh từ bên ngoài để Chính phủ phải chịu trách nhiệm chính trị. Dây cương mạnh nhất chính là Quốc hội. Muốn cho Quốc hội mạnh, cần phải tiến hành đồng bộ các giải pháp: đẩy nhanh tiến trình chuyên nghiệp hóa hoạt động Quốc hội thay cho chế độ xuân thu nhị kỳ; thiết lập chế độ hỗ trợ hoạt động của đại biểu (hỗ trợ chi phí thuê chuyên gia, thuê nhân công điều tra khảo sát độc lập, chi phí thuê văn phòng độc lập, nhân sự độc lập trong phạm vi một gói ngân sách định sẵn, trung tâm thông tin dữ liệu).

Sau khi trang bị cho Quốc hội và đại biểu Quốc hội những phương tiện cần thiết thì phải tạo cho họ động lực hành động, nếu không mọi phương tiện, công cụ sẽ trở thành lãng phí tiền thuế của nhân dân. Muốn có động lực thì mỗi đại biểu phải coi việc làm đại biểu gắn liền với sự nghiệp chính trị của đời mình; muốn vậy phải giảm bớt tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm, đặc biệt đại biểu kiêm nhiệm làm việc tại các cơ quan hành pháp. Chừng nào mà đa số đại biểu Quốc hội vẫn còn kiêm nhiệm, thì đa số đại biểu Quốc hội vẫn bấm nút ủng hộ cho quyền lợi chính trị của cơ quan nơi mình làm việc chính. Không ai tự phá hủy “chiếc ghế” của chính mình, vì vậy việc bắt tập thể Chính phủ chịu trách nhiệm chính trị là điều không thực tế, chừng nào đa số đại biểu Quốc hội vẫn là người của hành pháp. Quốc hội chừng nào còn chưa chuyên nghiệp thì cơ chế liên đới chịu trách nhiệm giữa các thành viên Chính phủ vẫn chưa thể nào phát huy tác dụng.

Trở thành đại biểu Quốc hội chuyên trách là yếu tố rất cần thiết để giải phóng người đại biểu khỏi tình trạng phải đồng thời diễn hai vai (vai người chất vấn với tư cách là đại biểu, vai người bị chất vấn với tư cách là quan chức của hành pháp), nhưng vẫn chưa đủ động lực cho người đại biểu hành động hết mình vì cử tri, chừng nào cơ hội tái cử của mình chưa chịu nhiều áp lực từ lá phiếu cử tri. Hay nói cách khác, chừng nào các cơ chế dàn xếp, sắp đặt của các tổ chức trung gian trong quá trình bầu cử còn rườm rà, thì người đại biểu còn tiếp tục chịu áp lực tái cử từ chính các tổ chức dàn xếp trung gian này, chứ chưa phải chịu áp lực tái cử từ cử tri. Điều này cần cân nhắc, xem xét lược bỏ những quy trình không cần thiết trong Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và quay trở về mô hình bầu cử mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sử dụng trong cuộc bầu cử đầu tiên của dân tộc - bầu cử năm 1946

 

---