Từ trước đến nay, dù có những sự thay đổi theo từng giai đoạn lịch sử khác nhau của đất nước, song qua 4 bản Hiến pháp, Chính phủ vẫn luôn được tổ chức và hoạt động theo mô hình Chính phủ tập thể. Đây không phải là mô hình lý tưởng nhất nhưng trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, nó vẫn được chấp nhận. Tuy nhiên, nếu như Hội đồng Bộ trưởng của Hiến pháp 1980 hoạt động theo chế độ tập thể thuần túy thì Chính phủ của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001, gọi tắt là Hiến pháp sửa đổi 2001) lại nghiêng về nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, trong đó vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ngày càng được coi trọng. Bằng sự tăng cường mạnh mẽ nhiệm vụ, quyền hạn cho người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Hiến pháp sửa đổi 2001 đã tạo ra một thiết chế có tính độc lập tương đối so với Chính phủ, biến Thủ tướng Chính phủ thành một thiết chế đáng mơ ước trong cơ chế quyền lực nhà nước. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ là một thành viên của Chính phủ nhưng lại không bị lẫn vào Chính phủ, để lại dấu ấn cá nhân đậm nét trong toàn bộ sự vận hành của Chính phủ và nền hành chính quốc gia. Kế thừa những quy định tiến bộ của Hiến pháp sửa đổi 2001, Hiến pháp (năm 2013) tiếp tục đề cao vai trò của Thủ tướng Chính phủ, đồng thời làm sáng tỏ hơn vị trí trang trọng của người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương.

Trước hết, Hiến pháp (năm 2013) chính thức khẳng định “Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ”[1]. Sự bổ sung này tưởng đơn giản nhưng lại cần thiết và hợp lý. Vì thực ra, Hiến pháp sửa đổi 2001 thiếu hẳn quy định có tính khái quát cao về vị trí pháp lý của thiết chế Thủ tướng Chính phủ. Không một điều khoản nào trong đó trực tiếp xác nhận Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ. Chúng ta chỉ có thể gián tiếp suy ra từ các quy định khác của Hiến pháp như: Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ…”[2]; “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chủ tịch nước”[3]… và chấp nhận điều đó một cách đương nhiên[4].

Từ sự minh định vị trí “người đứng đầu” cơ quan hành chính nhà nước cao nhất cho Thủ tướng Chính phủ, Hiến pháp (năm 2013) xác định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn tương xứng với chức danh này, làm nổi bật vai trò chỉ thuộc về cá nhân Thủ tướng Chính phủ - vai trò “lãnh đạo công tác của Chính phủ”[5]. Đây chính là yếu tố làm cho Thủ tướng Chính phủ trở nên khác biệt với các thành viên còn lại của Chính phủ. Bởi vai trò của Thủ tướng Chính phủ đâu chỉ dừng lại ở việc triệu tập, chủ tọa, điều khiển các phiên họp Chính phủ hay tham gia “thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số” các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Quan trọng hơn, Thủ tướng Chính phủ phải “chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ”[6], phải thực hiện sứ mệnh “định hướng”, “dẫn dắt”, “điều hành” Chính phủ hoàn thành chức năng, nhiệm vụ. Vì vậy, dẫu có hoạt động theo chế độ tập thể thì suy cho cùng, hoạt động của Chính phủ vẫn luôn mang dấu ấn của cá nhân Thủ tướng Chính phủ, thậm chí “nói đến Chính phủ là nói đến Thủ tướng Chính phủ” hoặc “Thủ tướng Chính phủ nào Chính phủ ấy”. Lý luận và thực tiễn đều đã chỉ ra rằng, sẽ không có một Chính phủ trì trệ nếu nó được lãnh đạo bởi một Thủ tướng Chính phủ quyết đoán, ngược lại, với một Thủ tướng Chính phủ “kinh viện” sẽ khó có một tập thể Chính phủ năng động.

Thật ra, ngay tại Hiến pháp sửa đổi 2001 và Luật Tổ chức Chính phủ 2001, vai trò nói trên của Thủ tướng Chính phủ đã được ghi nhận. Hiến pháp (năm 2013) chỉ bổ sung thêm quy định quan trọng: Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật” (Khoản 1 Điều 98). Thẩm quyền này “mới” so với Hiến pháp sửa đổi 2001 nhưng không “lạ”, vì nó gắn liền với tính chất vốn có của Chính phủ. Có điều, bao lâu nay chúng ta hầu như chỉ chú ý đến Chính phủ với tư cách “cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”[7] mà quên mất rằng, trước hết Chính phủ được sinh ra để thực hiện quyền hành pháp. Hiến pháp (năm 2013) đã trả Chính phủ về đúng với vị trí, tính chất của nó đồng thời lần đầu tiên thừa nhận một cách thẳng thắn - Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp”[8]. Vậy là địa vị pháp lý của Chính phủ đã rõ. Trên phương diện “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”, Chính phủ đương nhiên phải tập trung điều hành vĩ mô, thống nhất quản lý toàn diện mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi cả nước. Còn trên phương diện cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ lại phải tập trung vào hai nhiệm vụ căn cốt, đặc trưng của quyền hành pháp, đó là xây dựng, hoạch định chính sách và tổ chức thi hành pháp luật (mà suy cho cùng điều này mới làm nên vai trò chủ đạo, vị thế đặc biệt của Chính phủ trong bộ máy nhà nước). Và lãnh đạo để Chính phủ hoàn thành hai nhiệm vụ to lớn mang tầm vĩ mô ấy, không ai khác, chính là Thủ tướng Chính phủ. Sự thành bại của quá trình xây dựng, hoạch định chính sách và tổ chức thực thi pháp luật phụ thuộc nhiều vào trí tuệ và bản lĩnh của Thủ tướng Chính phủ - người “cầm cây gậy chỉ huy”, người “nhạc trưởng”.

Nhưng Thủ tướng Chính phủ không chỉ là người đứng đầu Chính phủ mà còn là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Trước đây, cả Hiến pháp sửa đổi 2001 và Luật Tổ chức Chính phủ 2001 đều đã nhìn thấy vai trò “tổng tư lệnh” của Thủ tướng Chính phủ đối với nền hành chính nhà nước, song các quy định còn tản mạn. Do vậy, thay vì liệt kê cụ thể kiểu Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp…”[9] hay Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBNDcác cấp”[10], Hiến pháp (năm 2013) đã làm sáng tỏ và nổi bật hơn vị trí của người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước bằng một quy định có tính khái quát cao: Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia”[11]. Quy định mới đã thực sự nâng cao vị thế, vai trò của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ trở thành một thiết chế có quyền hạn lớn và trách nhiệm nặng nề, là trung tâm của nền hành chính nhà nước, là “nhân tố định hướng các mục tiêu chung”, “thúc đẩy, định hướng xây dựng chính sách và toàn bộ hoạt động của Chính phủ”, “lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật”[12].

Như vậy, với Hiến pháp (năm 2013), một lần nữa Thủ tướng Chính phủ lại được đặt ở vị trí số một, trong một lĩnh vực rộng lớn và bao trùm mọi ngóc ngách của đời sống xã hội - lĩnh vực hành chính nhà nước. Song điều thú vị là, qua lần sửa đổi quy củ này, có thể thấy rất rõ Hiến pháp đã đề cao vai trò của Thủ tướng Chính phủ dựa trên quan điểm: nhiệm vụ, quyền hạn song hành với trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn càng lớn, trách nhiệm càng cao và muốn tăng cường trách nhiệm không thể không tăng cường quyền hạn. Do đó, cùng với việc bổ sung thêm các nhiệm vụ, quyền hạn mới, sắp xếp hợp lý hơn các nhiệm vụ, quyền hạn có sẵn để quyền lực của Thủ tướng Chính phủ thêm mạnh mẽ, Hiến pháp (năm 2013) đã không quên làm rõ đối tượng và phạm vi chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ. Trước đây, Hiến pháp sửa đổi 2001 chỉ quy định: “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội…”[13] mà không nêu rõ chịu trách nhiệm về vấn đề gì. Hiến pháp (năm 2013) đã chỉ ra một cách cụ thể hơn: “Thủ tướng Chính phủ…chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao…”[14]. Từ đó, vấn đề trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ trở nên sáng tỏ hơn. Nếu Chính phủ hoạt động yếu kém, Thủ tướng Chính phủ không thể lảng tránh trách nhiệm của người đứng đầu. Nếu Thủ tướng Chính phủ thực thi các nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình không hiệu quả, Thủ tướng Chính phủ càng không thể “đá bóng trách nhiệm” sang tập thể Chính phủ. Tương tự, thay vì quy định chung chung, không rõ ràng như Hiến pháp sửa đổi 2001[15], Hiến pháp (năm 2013) xác định rõ Thủ tướng Chính phủ không những phải “báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước” mà còn phải “thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ”[16].

Từ Hiến pháp sửa đổi 2001, Thủ tướng Chính phủ đã được biết đến với tư cách một thiết chế có tính độc lập tương đối so với Chính phủ. Là một thiết chế độc lập, bởi Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn riêng, những nhiệm vụ, quyền hạn này tách biệt với nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể Chính phủ, được Quốc hội giao cho riêng Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ toàn quyền thực hiện (thậm chí có thể ủy quyền cho Phó Thủ tướng hoặc các Bộ trưởng) và chịu trách nhiệm cá nhân về những nhiệm vụ được giao đó trước Quốc hội, báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước. Tuy nhiên, sự độc lập của thiết chế Thủ tướng Chính phủ cũng chỉ mang tính tương đối. Vì thẩm quyền mà Thủ tướng Chính phủ có là thẩm quyền của người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, thẩm quyền của người lãnh đạo, điều hành và chịu trách nhiệm về hoạt động của Chính phủ cũng như toàn bộ hệ thống hành chính quốc gia. Giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ luôn luôn có sự tương tác lẫn nhau, liên quan mật thiết với nhau.

Tuy nhiên, Hiến pháp sửa đổi 2001 chưa phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Nói cách khác, “sự phân định đó còn chồng chéo, trùng lắp, thể hiện sự bối rối nhất định trong quá trình nhận thức vị trí, vai trò của Chính phủ và của Thủ tướng Chính phủ”[17], dẫn đến “tình trạng các quan hệ và trách nhiệm không mạch lạc, hơi chút mơ hồ giữa Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ, vai trò của Thủ tướng Chính phủ không rõ, vừa như được coi trọng lại vừa như không được coi trọng”[18]. Khắc phục những hạn chế đó, Hiến pháp (năm 2013) đã điều chỉnh, phân công lại ở mức độ nhất định, làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng thiết chế Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Bộ trưởng)[19], đặt các chủ thể này trong những mối quan hệ hợp lý hơn, tường minh hơn.

Trước đây, theo Hiến pháp sửa đổi 2001, có sự chồng lấn đáng tiếc về nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Cụ thể là, trong khi khoản 1 Điều 112 quy định: Chính phủ “lãnh đạo công tác của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp…” thì khoản 1 Điều 114 lại nhấn mạnh: “Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, UBND các cấp…”. Điều này tạo nên sự lẫn lộn, chồng chéo, bởi thật khó trả lời chính xác giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ai mới là chủ thể thực sự có quyền lãnh đạo công tác của Bộ trưởng và UBND các cấp. Hiến pháp (năm 2013) với những quy định có tính khái quát cao hơn đã phần nào hạn chế được sự trùng lắp về nhiệm vụ, quyền hạn nói trên. Theo đó, Chính phủ vẫn “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia”, vẫn “lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp”[20] với tư cách “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”. Còn Thủ tướng Chính phủ thì “lãnh đạo công tác của Chính phủ”, “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia” với tư cách người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước.

Tương tự, Hiến pháp (năm 2013) cũng khá thành công khi xác định “giới hạn”mối quan hệ giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, nếu như Chính phủ “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia” thì người đứng đầu Chính phủ lãnh đạo Chính phủ thực hiện việc “thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia” đó. Nếu như Chính phủ được bổ sung hai nhiệm vụ vô cùng quan trọng, một là “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật…”[21], hai là, “đề xuất xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền…”[22] thì Thủ tướng Chính phủ lại là người “lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”[23] của Chính phủ. Điều đáng nói là, cùng với việc tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trên phương diện “cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, Hiến pháp (năm 2013) luôn nhấn mạnh chức năng chủ yếu của Thủ tướng Chính phủ là lãnh đạo tập thể Chính phủ thực hiện chức năng hành pháp, điều hành hoạt động của Chính phủ. Vì vậy, cả hai thiết chế quan trọng nói trên qua lần sửa đổi Hiến pháp mới nhất vừa vẫn giữ được mối liên hệ mật thiết vừa có “khoảng trời riêng” để phát huy vai trò, trách nhiệm của mình.

Tuy nhiên, theo chúng tôi, điểm mới đáng quan tâm nhất của Hiến pháp (năm 2013) liên quan đến mối quan hệ Chính phủ - Thủ tướng Chính phủ chính là quy định về chế độ làm việc của Chính phủ. Thay vì quy định “những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số” như Điều 115 Hiến pháp sửa đổi 2001, Hiến pháp (năm 2013) chỉ khẳng định: “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số”[24]. Có vẻ như đây là một bước lùi đáng tiếc. Vì trong khi Hiến pháp sửa đổi 2001 cố gắng đưa Chính phủ nước ta đến gần hơn với mô hình Chính phủ hiện đại mà nhiều quốc gia phát triển đang theo đuổi, đưa thiết chế Thủ tướng Chính phủ đến gần hơn với thông lệ của chức danh Thủ tướng Chính phủ nói chung thì Hiến pháp (năm 2013) lại “công khai” đưa Chính phủ trở về với chế độ tập thể - một chế độ hoạt động có phần lỗi thời, không thực sự phù hợp với địa vị của một cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan “đầu não” của hệ thống hành chính nhà nước. Song nếu ngẫm kỹ, chúng ta sẽ nhận thấy không phải ngẫu nhiên Hiến pháp sửa đổi lại bỏ quy định“những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”.Logic của vấn đề thể hiện ở chỗ, nếuChính phủ là một tập thể thì mọi vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ (không phân biệt “việc lớn”, “việc nhỏ”) đều phải được bàn bạc tập thể và biểu quyết theo đa số, chứ không phải vấn đề quan trọng thì Chính phủ quyết, vấn đề ít quan trọng hoặc không cần thiết thì Thủ tướng Chính phủ sẽ quyết “thay”. Từ đó sẽ tránh được tình trạng “thiếu rành mạch”, “mập mờ về pháp lý” tồn tại bấy lâu nay, rằng trong nhiều trường hợp, Thủ tướng Chính phủ lại chính là Chính phủ, chứ không phải là “Bộ trưởng thứ nhất” để lãnh đạo, điều hành Chính phủ[25]. Đó là chưa kể, Thủ tướng Chính phủ có thể lấn át Chính phủ, vì ngoài 8 nhóm vấn đề quan trọng, liên quan tới việc hoạch định chính sách, điều hành vĩ mô, mang tầm vóc “quốc kế dân sinh” buộc Chính phủ phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số[26], những vấn đề còn lại được phó thác cho Thủ tướng Chính phủ, mà suy cho cùng, ai là người xét thấy vấn đề không cần thiết phải biểu quyết tập thể nên không cần triệu tập các phiên họp Chính phủ? Không ai khác, chính là Thủ tướng Chính phủ.

Nhưng cũng có ý kiến cho rằng, bỏ quy định nói trên vô hình trung lại thu hẹp thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (trong khi tinh thần chủ đạo của Hiến pháp sửa đổi là đề cao vai trò của cá nhân phụ trách), đồng thời làm cho Chính phủ trở nên “cứng” hơn, kém linh hoạt và ít năng động hơn, vì luôn phải họp để lấy ý kiến tập thể về tất cả các vấn đề thuộc thẩm quyền (trong khi giảm họp hành là một trong những mục tiêu của công cuộc cải cách hành chính). Quan điểm đó không phải không có lý. Song thiết nghĩ, Thủ tướng Chính phủ là một thiết chế có tính độc lập tương đối so với Chính phủ, trên cương vị người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, Thủ tướng Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng, không bị trộn lẫn hoặc chồng lấn với nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Muốn tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn cho Thủ tướng Chính phủ không nhất thiết cứ “san sẻ” việc của Chính phủ cho Thủ tướng Chính phủ, để rồi từ sự không minh bạch về thẩm quyền sẽ dẫn tới sự không minh bạch về trách nhiệm. Mà một khi không xác định được đầu mối chịu trách nhiệm thì mọi sự sửa đổi, cải cách đều vô nghĩa. Hơn nữa, Thủ tướng Chính phủ là “linh hồn”, là “nhạc trưởng” của Chính phủ, vậy nên tăng cường vai trò của Thủ tướng Chính phủ là phải tạo điều kiện để Thủ tướng Chính phủ có khả năng chịu trách nhiệm về “đường hướng hoạt động và vận hành của Chính phủ”[27], chứ không phải giao cho Thủ tướng Chính phủ càng nhiều việc càng tốt. Trao cho Thủ tướng Chính phủ thẩm quyền giải quyết nhiều công việc “sự vụ cụ thể” là biến Thủ tướng Chính phủ thành một thiết chế ôm đồm, là hạ thấp vai trò của Thủ tướng Chính phủ - vai trò của “người lĩnh xướng”, người “tổng chỉ huy” không phải chỉ đối với Chính phủ mà đối với toàn bộ nền hành chính nhà nước.

Thực ra, về mặt lý thuyết, giữa Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng khó có sự chồng chéo về thẩm quyền. Bởi hai chức danh này nắm giữ hai vị trí hoàn toàn khác nhau trong nền hành chính nhà nước. Thủ tướng Chính phủ, như đã phân tích, là người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Còn Bộ trưởng, vừa là thành viên Chính phủ vừa là người đứng đầu ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách. Và xét ở góc độ thứ bậc hành chính, rõ ràng Bộ trưởng có vị trí pháp lý thấp hơn Thủ tướng Chính phủ, cụ thể hơn, là cấp dưới của Thủ tướng Chính phủ, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, trên thực tế, sự lẫn lộn thẩm quyền giữa hai chủ thể này vẫn xảy ra. Có những loại việc đáng lẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của Bộ trưởng và họ hoàn toàn có thể giải quyết, song cuối cùng vẫn được trình lên cho Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Điều đó được giải thích bởi nhiều lý do khác nhau, trong đó nguyên nhân cơ bản là chúng ta chưa làm rõ và đề cao một cách thỏa đáng vai trò, trách nhiệm của các Bộ trưởng trong quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực. Cho nên mới có tình trạng “nhiều công việc, kể cả việc ban hành thể chế, thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, bị đẩy lên cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ quyết định”, “ngay cả các luật, pháp lệnh cũng đẩy phần lớn việc xây dựng ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ”[28]. Vì vậy, Thủ tướng Chính phủ trở nên bận rộn và quá tải với khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn đồ sộ (cả của mình và không phải của mình).

Rút kinh nghiệm từ những bất cập nói trên, Hiến pháp (năm 2013) đã có những quy định cụ thể hơn nhằm tăng cường vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng. Theo đó, Hiến pháp chính thức công nhận vị thế “hai trong một” của Bộ trưởng. Ở tư cách thứ nhất, Bộ trưởng là một thành viên của Chính phủ, tham gia thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số những vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ[29]. Quy định mới được bổ sung này thiết nghĩ không có gì “mới”, vì Bộ trưởng vẫn “ẩn” trong tập thể Chính phủ để chịu trách nhiệm chung, mà trách nhiệm chung thì vốn dĩ đã rất “mù mờ” về chủ thể. Song việc Hiến pháp gắn chặt trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng với tư cách thứ hai là rất đáng ghi nhận. Bởi chỗ đứng thật sự của Bộ trưởng là vị trí “người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ”, vai trò thật sự của Bộ trưởng là “lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ, chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công, tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”[30] và trách nhiệm thật sự của Bộ trưởng là “trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách”[31]. Vì vậy, nếu các Bộ trưởng phát huy đúng vai trò là “viên tư lệnh” của ngành, lĩnh vực thì Thủ tướng Chính phủ - người “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương” sẽ được giải phóng khỏi những bận tâm mang tính “sự vụ”, cụ thể, để tập trung điều hành vĩ mô, hoạch định chính sách tốt hơn.

Như đã phân tích, Hiến pháp (năm 2013) đã có những sửa đổi, bổ sung đáng kể về Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, suy cho cùng, đó vẫn chưa phải là những thay đổi mang tính đột phá. Tình trạng Chính phủ bị “rối các quan hệ bên trong”[32] vẫn tồn tại một cách khó khắc phục, bởi ở mô hình Chính phủ tập thể, đương nhiên không dễ có sự tường minh tuyệt đối giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng[33]. Do vậy, dù có mở rộng thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ đến đâu thì Thủ tướng Chính phủ vẫn chỉ là người đứng đầu của một cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể, vẫn phải chấp nhận giới hạn “cá nhân phục tùng tập thể, thiểu số phục tùng đa số” của nguyên tắc tập trung dân chủ. Chúng tôi cho rằng, chỉ có thể tăng cường quyền lực và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ một cách thực sự khi tổ chức Chính phủ theo chế độ thủ trưởng, như quan điểm của Rousseau “… Chính phủ phải do một người nắm, ý chí riêng của người đó với ý chí cơ thể Chính phủ hoàn toàn nhập lại, nên nó có một cường độ rất cao. Thế mà việc vận dụng lực là tuỳ thuộc vào cường độ của ý chí, mà lực tuyệt đối của Chính phủ thì không thay đổi, cho nên Chính phủ năng động nhất sẽ là Chính phủ của một người”[34]. Nhưng, trong điều kiện Hiến pháp (năm 2013) chưa có được một sự thay đổi nào mang “tính cách mạng” về mô hình Chính phủ, chúng ta tạm bằng lòng với mô hình hiện tại và tìm các giải pháp phù hợp để giúp nó giảm bớt các hạn chế cố hữu.

Để đưa Hiến pháp (năm 2013) vào cuộc sống, việc sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ 2001 (Luật TCCP 2001) là đương nhiên. Trên tinh thần cụ thể hóa Hiến pháp, nhằm tăng cường hơn nữa vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ, Luật Tổ chức Chính phủ sửa đổi cần tập trung làm rõ những vấn đề sau đây:

Một là, cần cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ sao cho tương xứng với vị trí người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Trước hết, cần làm rõ nội hàm của khái niệm “lãnh đạo công tác” để hiểu chính xác Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của Chính phủ” thực chất là lãnh đạo cái gì. Bởi “lãnh đạo công tác” là một khái niệm thuộc lĩnh vực chính trị với nội hàm rất rộng, mềm dẻo và linh hoạt. Đồng thời phải phân định rõ những vấn đề nào thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ, những vấn đề nào Thủ tướng Chính phủ quyết định với tư cách một thiết chế độc lập, phải quán triệt quan điểm Chính phủ không nên ôm đồm quá nhiều loại công việc, nhất là các công việc “sự vụ” “cụ thể” và Thủ tướng Chính phủ không “làm thay”, “quyết thay” Chính phủ, tạo điều kiện tối đa để Thủ tướng Chính phủ tập trung vào việc hoạch định chính sách, điều hành vĩ mô.

Vì Hiến pháp (năm 2013) đã bỏ quy định “những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”, chonên, sự hiện diện của Điều 19 Luật TCCP 2001 phải được xem xét lại. Bên cạnh đó, cần giữ nguyên quy định tại Điều 35 Luật TCCP 2001: “trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo ý kiến mà Thủ tướng đã biểu quyết”. Mặc dù đây là quy định ít nhiều “có tính hình thức, thực tiễn khó xảy ra”[35], song nó vẫn cần thiết cho những trường hợp ngoại lệ, qua đó vừa đề cao quyền hạn người đứng đầu vừa nhấn mạnh trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ, bởi luôn luôn phải có những chủ thể đứng ra chịu trách nhiệm cho từng công việc nhất định, nếu không, tình trạng “mập mờ” trách nhiệm sẽ dẫn đến những hệ lụy khôn lường. Ngoài ra, Luật Tổ chức Chính phủ sửa đổi cũng nên tiếp tục xác định rõ chế độ làm việc của Chính phủ - “chế độ kết hợp trách nhiệm của tập thể với việc đề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và của mỗi thành viên Chính phủ” như quy định tại Điều 32 Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành (mà không nên chỉ nói “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số” như khoản 1 Điều 95 Hiến pháp (năm 2013).   

Bên cạnh đó, Luật sửa đổi cũng cần tập trung làm rõ các nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến công tác nhân sự và tổ chức bộ máy của Thủ tướng Chính phủ. Đây là những nhiệm vụ rất quan trọng, phản ánh thực quyền của Thủ tướng Chính phủ. Về nhân sự, Luật TCCP 2001 đã quy định: “trong thời gian Quốc hội không họp, (Thủ tướng Chính phủ) trình Chủ tịch nước quyết định tạm đình chỉ công tác của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”[36]. Nên chăng, với lần sửa đổi này, Luật nên mạnh dạn trao cho Thủ tướng Chính phủ quyền tạm đình chỉ công tác đối với các chức danh nói trên để một mặt đảm bảo tính nhanh chóng, kịp thời trong điều hành, quản lý, mặt khác làm tăng sức mạnh của người đứng đầu Chính phủ đối với những chủ thể dưới quyền[37]. Về tổ chức bộ máy, Luật sửa đổi cũng nên xác định rõ các cơ quan độc lập có thuộc quyền thành lập của Thủ tướng Chính phủ hay không. Vì trong thực tế, đã có không ít tổ chức được đích thân Thủ tướng Chính phủ ra quyết định thành lập như Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, Ngân hàng Chính sách xã hội, Ngân hàng Phát triển Việt Nam… Những tổ chức này ra đời và tồn tại nhằm đáp ứng yêu cầu khách quan của xã hội, tuy không thuộc cơ cấu tổ chức Chính phủ nhưng vẫn thuộc phạm vi trách nhiệm quản lý, điều hành trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ. Có điều, Luật TCCP 2001 còn bỏ trống những quy định về vị trí pháp lý của chúng cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ đối với vấn đề thành lập các tổ chức độc lập này.

Hai là, cần làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Phó Thủ tướng Chính phủ. Theo khoản 3 Điều 95 Hiến pháp (năm 2013), Phó Thủ tướng Chính phủ giúp Thủ tướng Chính phủ làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về nhiệm vụ được phân công. Rõ ràng, Phó Thủ tướng Chính phủ là cấp phó của Thủ tướng Chính phủ, không phải là “cấp phó của Chính phủ”. Vì vậy, thiết nghĩ Luật sửa đổi nên có những quy định cụ thể, “khoanh vùng” phạm vi nhiệm vụ mà Thủ tướng Chính phủ có thể phân công cho cấp phó của mình. Tất nhiên, nếu quy định cụ thể quá sẽ rơi vào tình trạng vụn vặt, đồng thời làm giảm sự chủ động của một thiết chế độc lập như Thủ tướng Chính phủ. Song nếu chỉ quy định chung chung sẽ không tránh khỏi nguy cơ tùy tiện, thiếu minh bạch về trách nhiệm, thiếu sự kiểm soát. Chúng tôi cho rằng, nên luật hóa một số nhiệm vụ từ Quy chế làm việc của Chính phủ hiện hành, tập trung vào 4 nhiệm vụ cơ bản: (1) Chỉ đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), UBND (UBND) cấp tỉnh xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, xây dựng cơ chế, chính sách và các dự án luật, pháp lệnh, văn bản quy phạm pháp luật để ban hành theo thẩm quyền hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; (2) Chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật, các nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, địa phương thuộc lĩnh vực mình phụ trách; phát hiện, xử lý theo thẩm quyền và đề xuất những vấn đề cần thiết phải sửa đổi, bổ sung. Nếu phát hiện các Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành văn bản hoặc làm những việc trái với pháp luật của Nhà nước, quy định của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ thì đình chỉ việc thi hành và chỉ đạo việc thực hiện theo đúng quy định của pháp luật; (3) Chủ trì xử lý những vấn đề cần phối hợp liên ngành, các vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; những kiến nghị của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, địa phương thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; những vấn đề nội bộ thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong phạm vi được phân công; (4) Ký thay Thủ tướng Chính phủ các văn bản thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong phạm vi các lĩnh vực, công việc được phân công.

Ba là, cầnlàm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng với tư cách là người đứng đầu Bộ và Bộ trưởng với tư cách là thành viên Chính phủ, trong đó đặc biệt nhấn mạnh nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng trên cương vị người có thẩm quyền lớn nhất đồng thời có trách nhiệm cao nhất đối với ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách. Cần sửa đổi các Điều 8, 20 và 22 của Luật TCCP 2001 để khắc phục sự chồng chéo, trùng lắp về nhiệm vụ, quyền hạn giữa ba chủ thể có mối liên quan mật thiết với nhau: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, từ đó tránh được tình trạng Thủ tướng Chính phủ phải làm thay việc Bộ trưởng.

Bốn là, cần quy định cụ thể vấn đề Chính phủ ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Phó Thủ tướng Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng. Phải giới hạn được phạm vi của sự ủy quyền, trên quan điểm không nên lạm dụng. Vì cả lý luận và thực tiễn đều cho thấy, nếu ủy quyền lâu sẽ thành thẩm quyền. Mà việc thẩm quyền của người này hóa thành thẩm quyền của người khác là điều tối kỵ, bởi khi cơ sở pháp lý của thẩm quyền bị lẫn lộn thì xác định trách nhiệm thật sự cho một chủ thể nhất định sẽ hết sức khó khăn.

Năm là, cần xác định rõ chế độ thủ trưởng trong hoạt động của Thủ tướng Chính phủ. Trong khi Chính phủ hoạt động theo “chế độ tập thể và quyết định theo đa số” thì với tư cách một thiết chế có tính độc lập tương đối, Thủ tướng Chính phủ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình với chế độ thủ trưởng. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ có thể phân công nhiệm vụ cho các Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng, tức cho cấp phó và cấp dưới trực tiếp của mình, quyết định điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (dù không có quyền bổ nhiệm các chức danh này). Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Chủ tịch UBND cấp tỉnh đều phải chấp hành mệnh lệnh của Thủ tướng Chính phủ, chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ về việc thực thi mệnh lệnh đó. Vậy nếu các chức danh nói trên không hoàn thành nhiệm vụ của mình theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ thì Thủ tướng Chính phủ sẽ có những quyền gì để truy cứu trách nhiệm của họ? Thiết nghĩ, Luật sửa đổi nên có sự bổ sung kịp thời nhằm làm sáng tỏ vấn đề.

Sáu là, Luậtcần làm rõ vấn đề trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ, bao gồm nội dung chịu trách nhiệm, loại trách nhiệm, các hình thức trách nhiệm, cách thức, thủ tục chịu trách nhiệm. Cần cụ thể hóa trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh trách nhiệm chính trị, vì trước hết, Thủ tướng Chính phủ là một chính khách, trách nhiệm chính trị là trách nhiệm trước cử tri, được xác lập dựa trên sự tín nhiệm, nếu không xử lý được trách nhiệm chính trị thì việc xử lý trách nhiệm pháp lý sẽ rất khó khăn. Thủ tướng Chính phủ không chỉ có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội và trước nhân dân mà còn có thể bị miễn nhiệm, bãi nhiệm[38], bỏ phiếu tín nhiệm[39] bởi Quốc hội. Đó là những biện pháp chế tài đảm bảo cho tính chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội. Tuy nhiên, cả Hiến pháp (năm 2013) và Luật TCCP 2001 đều chưa có những quy định sáng tỏ về quy trình, thủ tục áp dụng chúng, trong khi đáng lẽ với vị trí, vai trò quan trọng của Thủ tướng Chính phủ đòi hỏi phải có một thủ tục riêng được quy định rõ ràng trong những văn bản có giá trị pháp lý cao[40].

Ngay cả vấn đề từ chức - một biểu hiện của việc tự chịu trách nhiệm đáng trân trọng nhất, một dạng trách nhiệm đạo đức, phản ánh lòng tự trọng và giá trị cá nhân của người “quyền cao chức trọng” trước nhân dân, vốn đang khá hiếm hoi trong thực tiễn nước ta, lại cũng rất mờ nhạt ở trong các quy định của luật. Nói cách khác, hiện các quy định về thủ tục từ chức rất thiếu. Điều 87 Luật Tổ chức Quốc hội quy định: “Người được Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn việc bổ nhiệm, nếu vì lý do sức khỏe hoặc lý do khác mà không thể thực hiện được nhiệm vụ thì có thể xin từ chức”. Nhưng quy trình, cách thức xin từ chức và chấp nhận cho từ chức như thế nào để “từ chức không phải là một kiểu trốn chạy mà là đường hoàng đối diện với cả lương tâm và trách nhiệm của mình”[41] còn là một khoảng trống pháp lý, thiết nghĩ Luật Tổ chức Chính phủ nên cố gắng lấp đầy

 

---