Ba nhánh quyền lực nhà nước là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp là các yếu tố cấu thành cơ chế quyền lực nhà nước[1] ở nhiều quốc gia, trong đó, quyền lập pháp được xác định của Quốc hội, quyền hành pháp của Chính phủ, quyền tư pháp của Tòa án. Mối quan hệ giữa các quyền này phụ thuộc rất lớn vào vị trí chức năng của từng cơ quan. Nếu như các cơ quan tư pháp ít thể hiện vai trò của mình trong hoạt động lập pháp, thì các cơ quan hành pháp lại thể hiện vị trí rất quan trọng trong hoạt động này. Mặc dù Điều 94 Hiến pháp (năm 2013) xác định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chủ tịch nước”, tuy nhiên, trong Hiến pháp (năm 2013) chưa thấy rõ vị trí và vai trò của Chính phủ trong quá trình ban hành các văn bản luật. Qua khảo sát Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) và các văn bản pháp luật khác, chúng ta thấy vai trò chủ đạo của Chính phủ thể hiện qua những nội dung sau:

i) Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, nhưng trong hoạt động ban hành văn bản luật, Chính phủ có vai trò độc lập tương đối và là nhân tố thúc đẩy công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản luật - phương diện hoạt động chủ yếu của Quốc hội. Điều này không chỉ thể hiện rõ ở số lượng lớn các dự án luật do Chính phủ trực tiếp soạn thảo và trình Quốc hội thông qua[2] (trên 90% các dự án luật, pháp lệnh), mà còn thể hiện ở những định hướng chính sách quốc gia mà Chính phủ đưa ra thông qua những sáng kiến lập pháp cho Quốc hội hoặc những vấn đề Chính phủ trực tiếp quyết định và đem thi hành.

Chính phủ đã tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội trên nhiều khía cạnh tích cực như thúc đẩy Quốc hội ban hành nhiều văn bản luật để đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành của Chính phủ, vì vậy nội dung và tiến độ công tác lập pháp của Quốc hội bị chi phối bởi nhu cầu lập pháp của Chính phủ. Mối quan hệ chặt chẽ giữa Quốc hội và Chính phủ thể hiện tập trung trong công tác lập pháp. Điều này xuất phát từ vị trí và chức năng của Chính phủ. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất thực hiện chức năng chấp hành và điều hành, các cơ quan trong hệ thống hành pháp thường nhận biết sớm nhất các vấn đề đang phát sinh của cuộc sống. Để xử lý các vấn đề này, trong không ít trường hợp, ban hành pháp luật là giải pháp hữu hiệu nhất[3]. Lúc này, Chính phủ sẽ trình các dự án luật trước Quốc hội, hoặc chính Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật. Pháp luật lúc này đã trở thành nhu cầu cần thiết đối với Chính phủ vì nếu không làm hoặc thiếu điều này, Chính phủ không thể quản lý nhà nước theo những gì Chính phủ mong muốn và đảm bảo cho lợi ích quốc gia. Nét đặc trưng của Chính phủ - cơ quan hành pháp đã chứng minh rằng, ban hành luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước tốt hơn, điều chỉnh luật để phù hợp hơn với đòi hỏi của thực tiễn quản lý là một nhu cầu thiết yếu của Chính phủ và chính nhu cầu này đã tạo nên động lực của quy trình lập pháp[4].

ii) Trong giai đoạn lập Chương trình xây dựng luật của Quốc hội, Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc hoạch định các định hướng xây dựng luật, điều này được thể hiện qua các quy định trong Hiến pháp (năm 2013), Luật Ban hành VBQPPL và Nghị định 24/2008/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL, Nghị định 179/2007/NĐ-CP về Quy chế làm việc của Chính phủ... Cụ thể, Chính phủ có nhiệm vụ quyền hạn đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, trình dự án Luật trước Quốc hội (Điều 96 Hiến pháp năm 2013), sau đó, Chính phủ lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh về những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trình UBTVQH và phát biểu ý kiến về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội.

ii) Trong giai đoạn soạn thảo, Quốc hội không trực tiếp soạn thảo nội dung của tất cả các văn bản luật mà chủ yếu là Chính phủ soạn thảo vì chỉ những dự án luật do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý điều hành, giải toả những bức xúc của cuộc sống đặt ra, phù hợp với trình độ, khả năng của bộ máy quản lý. Chính phủ soạn thảo dự án luật thông qua các Ban soạn thảo thường là do Bộ phụ trách về nội dung đó thành lập. Đây là một giai đoạn rất khó khăn, quyết định đến chất lượng của văn bản luật, nhưng thực tiễn thực hiện còn gặp nhiều vướng mắc sau:

Thứ nhất, Ban soạn thảo dự án luật thường do nhiều cá nhân của các Bộ được cử vào, nếu dự án luật này xuất phát từ một Bộ thì Bộ này sẽ đảm nhiệm và chủ trì chính trong giai đoạn soạn thảo (thường giao cho Vụ Pháp chế của Bộ đó), vì vậy, lợi ích ngành thường được ưu tiên, còn các thành viên khác tham gia Ban soạn thảo, họ không thấy được lợi ích của cơ quan mình đại diện nên sự tham gia chỉ là hình thức. Hơn nữa, nhiều thành viên trong Ban soạn thảo là người giữ các chức danh quản lý từ cấp Vụ trưởng trở lên, nên họ rất bận rộn, không có thời gian dành cho công việc soạn thảo, và việc soạn thảo sẽ được chuyển qua cho Tổ biên tập đảm nhiệm. Tuy nhiên, Ban soạn thảo các dự án luật chỉ có tính chất tạm thời, xong mỗi dự án luật thì sẽ giải tán, nên không phát huy được trách nhiệm cũng như tính chuyên nghiệp trong hoạt động soạn thảo luật. Việc nhiều dự án luật cùng đang soạn thảo sẽ thành lập nhiều cơ quan soạn thảo theo hình thức trên vừa không tập trung và không quy tụ được nhiều chuyên gia soạn thảo văn bản giỏi, vừa gây nên sự lãng phí về tài chính và nguồn lực.

Thứ hai, tình trạng quá tải đối với các Bộ, ngành trong công tác soạn thảo luật ảnh hưởng đến chất lượng của dự án luật và vai trò của Chính phủ trong việc trình các dự án này. Công tác chuẩn bị cho một văn bản luật ra đời thường quá gấp gáp, thiếu thời gian tổng kết thực tiễn, đánh giá, nghiên cứu, khảo sát, hội thảo. Theo Trưởng ban Dân nguyện của Quốc hội khóa XII[5] thì nguyên nhân của tình trạng này là do các Bộ trưởng vừa phải quản lý, vừa trực tiếp chỉ đạo, điều hành những sự vụ cụ thể và cũng kiêm cả chức Trưởng ban soạn thảo các dự án luật; bộ máy giúp Bộ trưởng công tác này thường là Vụ Pháp chế, mặc dù đã được đề nghị tăng cường nhưng vẫn còn hạn chế. Bộ trưởng, các Thứ trưởng trong ban này đều kiêm nhiệm, rất bận rộn. Lãnh đạo cơ quan chủ trì soạn thảo rất ít tham gia vào công tác soạn thảo, nếu có thì chủ yếu là cán bộ cấp vụ hoặc chỉ cử chuyên viên. Vì thế, thường các hội thảo phải làm ngoài giờ, ngày nghỉ nhưng cũng không mấy khi đầy đủ thành phần. Qua các phiên họp tại UBTVQH cho thấy, có Bộ trưởng đã không thể nắm hết nội dung dự thảo luật do chính Bộ mình soạn thảo và trình ra UBTVQH, vì Bộ trưởng không thể đủ điều kiện để quán xuyến hết được.

iii) Trong giai đoạn trình dự án luật ra Quốc hội: Đây là giai đoạn mang ý nghĩa quan trọng vì lúc này những đề xuất của Chính phủ đưa ra với mong muốn được Quốc hội thông qua để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, đồng thời cũng là giai đoạn quyết định để Chính phủ bảo vệ nội dung dự thảo luật trước Quốc hội. Về mặt thẩm quyền, Quốc hội là cơ quan lập pháp có nhiệm vụ hàng đầu là làm luật, do đó phải là người chịu trách nhiệm cuối cùng về chất lượng của các văn bản luật do mình ban hành. Tuy nhiên, trên thực tế dường như Chính phủ mới là người tạo ra và quyết định đến phần lớn chất lượng các dự án luật. Trong môi trường chính trị của nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam thống nhất lãnh đạo, nên không đặt ra vấn đề dự án luật này có lợi cho đảng phái chính trị nào, nhưng Chính phủ - bằng nhiều cách khác nhau sẽ có “sự tác động” lên Quốc hội khi thông qua luật, như thông qua đại biểu Quốc hội là những người đứng đầu các Bộ, ngành[6] hoặc đứng đầu các UBND cấp tỉnh, những đại biểu này có vị thế quan trọng và nhiều thuận lợi trong việc trình dự án luật trước Quốc hội. Nếu không làm được điều này, kết quả mà Chính phủ nhận được sẽ là những chính sách không phù hợp với đề xuất ban đầu, điều này sẽ khó khăn trong quá trình triển khai áp dụng trong thực tiễn.

Như vậy, sự tham gia của Chính phủ trong quá trình ban hành các văn bản luật phản ánh mong muốn của Chính phủ được Quốc hội thông qua dự án luật của mình trình để có chính sách phù hợp với công tác quản lý và điều hành quốc gia, phù hợp với hoạt động chấp hành và điều hành của Chính phủ, đồng thời phản ánh trách nhiệm của Chính phủ với những dự án luật do mình đề xuất.

Với vị trí là cơ quan trực tiếp thi hành và điều hành toàn diện mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trực tiếp phát hiện ra những vấn đề từ thực tiễn cần được điều chỉnh cũng như những giải pháp phù hợp nhất, Chính phủ chỉ đạo, lãnh đạo bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương, bộ máy này phức tạp, nhiều nhất về số lượng cơ quan, cán bộ, công chức so với hệ thống các cơ quan nhà nước khác[7] với đủ sức mạnh để quản lý và có khả năng ngăn cản mọi sự chống đối. Trong quá trình thực hiện chức năng của mình, Chính phủ cần phải giải quyết nhiều vấn đề tồn tại và vướng mắc của pháp luật để quản lý nhà nước có hiệu quả hơn, do đó, việc ban hành các văn bản quản lý, trong đó có Nghị định là rất quan trọng.

Tính đến năm 2013, ở Việt Nam đang có khoảng 220 luật đang có hiệu lực[8], trong số các văn bản này, chỉ có một số ít các văn bản luật liên quan trực tiếp đến Tòa án và Viện kiểm sát thì Chính phủ không ban hành nghị định để hướng dẫn hay triển khai thực hiện, còn lại việc triển khai thực hiện phần lớn các văn bản luật đều thuộc về trách nhiệm của Chính phủ. Cụ thể, trong năm 2013, Chính phủ đã ban hành 222 nghị định[9], trong đó có 51 nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các văn bản luật, các nghị định còn lại đa số triển khai thực hiện các luật, điều này thể hiện vai trò quan trọng của Chính phủ trong công tác triển khai thực hiện các văn bản luật. Chỉ riêng Luật Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực từ ngày 01/7/2013 cũng cần đến 54 nghị định[10] quy định chi tiết và nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực, nhưng vì nhiều nghị định chưa kịp ban hành nên ngay lập tức đã phát sinh nhiều bất cập trong thực tiễn, dẫn đến việc Chính phủ phải ban hành Nghị quyết số 83/NQ-CP có nội dung mang tính giải quyết tạm thời là cho phép tiếp tục áp dụng quy định tại các Nghị định hiện hành và các biểu mẫu quyết định, biên bản kèm theo các nghị định này nếu không trái với tinh thần của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Đây chỉ là giải pháp tạm thời, nhưng đã cho thấy rõ, nếu không có các quy định kịp thời của Chính phủ thì nhiều vấn đề phát sinh trong thực tiễn không thể quản lý và xử lý được.

Rõ ràng, Chính phủ có vai trò rất lớn, quyết định đến việc triển khai thi hành các văn bản luật của Quốc hội, tuy nhiên, thực tiễn thực hiện vai trò này của Chính phủ vẫn còn nhiều bất cập, cụ thể:

- Trong các văn bản luật, những nội dung khó, phức tạp thường giao cho Chính phủ quy định. Có nhiều luật đã được ban hành, trong đó có nhiều Điều giao cho Chính phủ quy định như Luật Xử lý vi phạm hành chính có đến 20 nội dung quy định Chính phủ hướng dẫn thực hiện, Luật Cán bộ, công chức phải xây dựng chín nghị định, ba đề án để triển khai thực hiện... Điều này đã dẫn đến tình trạng các quy định pháp luật trong các văn bản luật rất ngắn, nhưng các văn bản triển khai hướng dẫn lại rất nhiều[11] và vì thế, các văn bản luật được xây dựng mất nhiều công sức, thời gian, theo nhiều quy trình, thủ tục nhưng vẫn khó đi vào đời sống và phụ thuộc nhiều vào nghị định. Nhiều trường hợp luật đã có hiệu lực rồi nhưng chưa thể có hiệu lực trên thực tế vì chưa có nghị định hướng dẫn[12] hoặc nhiều trường hợp nghị định không còn được coi là chỉ có chức năng hướng dẫn thi hành luật, mà đã thực hiện chức năng thay luật. Và hậu quả là nghị định dẫn đi đâu, Luật theo đó, tùy thuộc vào ý chí của Chính phủ mà không phải của nhà làm luật là Quốc hội[13].

- Tình trạng chồng chéo, trùng lắp giữa các nghị định khá nhiều[14], có quy định của văn bản này mâu thuẫn với quy định của văn bản khác, thậm chí ngay trong một văn bản (như vấn đề quy định giấy tờ sở hữu nhà, đất hoặc trong lĩnh vực tổ chức bộ máy). Trước đây, qua rà soát về quy định chức năng nhiệm vụ của các Bộ, ngành trong thời gian qua đã phát hiện quy định chồng chéo 27 việc, phân công chưa rõ 57 việc, phân công chưa hợp lý 29 việc[15]. Nhiều văn bản đã xây dựng luật trên góc độ, tầm nhìn của “nhà quản lý”, với mục tiêu hướng tới là làm thế nào để thuận tiện cho việc quản lý[16] nên nhiều khi đã “bỏ quên” những nguyên tắc cơ bản của việc ban hành VBQPPL là đảm bảo tính khách quan, tính khả thi trên thực tế. 

- Các đơn vị soạn thảo các nghị định không đủ thời gian, nhân sự để đảm bảo chất lượng của các nghị định do mình soạn thảo. Ví dụ, trong phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật ngày 25/12/2013 của Chính phủ, Bộ trưởng Bùi Quang Vinh cho biết, “vì áp lực công việc quá lớn nên có nhiều nghị định do cấp dưới xây dựng, lãnh đạo các bộ, ngành cũng như Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng không thể kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng được, nhiều khi anh em viết thế nào thì mình cứ ký thế ấy thôi, không thể đọc hết được”[17]. Điều này còn thể hiện qua việc, các dự thảo nghị định được giao về các Bộ soạn thảo, sau đó, Bộ giao về cho các Tổng cục, Cục, Vụ chuyên môn và Vụ pháp chế, các đơn vị này tiếp tục giao cho chuyên viên soạn thảo Dự thảo nghị định. Đến khi hết thời hạn soạn thảo, các chủ thể có liên quan vội vã trình và thông qua mà không còn thời gian xem xét tính hợp pháp và hợp lý của văn bản, và hậu quả là nhiều nghị định được ban hành nhưng chất lượng văn bản, tính khả thi của văn bản không cao, gặp nhiều phản ứng gay gắt từ dư luận, điều này ảnh hưởng đến uy tín và vai trò của Chính phủ[18].

- Kỹ năng soạn thảo văn bản nghị định còn nhiều bất cập. Soạn thảo VBQPPL đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao, tuy nhiên hiện nay, đa số các cơ quan đang tổ chức soạn thảo mà chủ yếu là dựa vào kinh nghiệm. Có rất ít các chuyên gia được đào tạo một cách bài bản về lĩnh vực này, nên những người soạn thảo văn bản thường chỉ đưa ra được các quy định chung chung, sau đó lại được bổ sung liên tục qua mỗi lần thảo luận và tổ chức lấy ý kiến. Cuối cùng, các dự thảo nghị định rất cồng kềnh, còn nhiều bất cập. Rõ ràng, một công việc rất hệ trọng, nhưng lại do những người không được đào tạo tiến hành nên tất yếu chất lượng của văn bản pháp luật thường không cao.

Để xảy ra tình trạng trên là do nhiều nguyên nhân, như quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL không được tuân thủ nghiêm chỉnh; đội ngũ cán bộ xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm còn thiếu về số lượng, năng lực chuyên môn, kinh nghiệm thực tiễn còn nhiều hạn chế, bất cập; cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản trong nhiều trường hợp chưa đảm bảo đúng quy trình xây dựng; một số công đoạn trong trình tự xây dựng văn bản còn mang tính hình thức, như việc đánh giá tác động của dự thảo văn bản chưa thấu đáo, còn hời hợt, đối phó[19]; việc tổ chức lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân - nhất là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản - cũng chưa được coi trọng, còn hình thức, nên những ý kiến phản biện xã hội đối với chính sách của Nhà nước chưa được tiếp thu một cách nghiêm túc, thấu đáo. Ngoài ra, nguyên nhân của tình trạng trên còn xuất phát từ những vấn đề bất cập trong chính quy trình ban hành VBQPPL hiện nay. Đó là chưa có cơ chế pháp lý đảm bảo cho hoạt động thẩm định, mặc dù theo quy định pháp luật hiện hành thì ngành tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo Nghị định của các cơ quan, ban ngành khác soạn thảo. Tuy nhiên, lại không có quy định về giá trị hiệu lực của ý kiến thẩm định mà chỉ dừng lại ở mức “cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu thẩm định” và cũng không có quy định về trách nhiệm của cơ quan thẩm định sau ban hành. Đây là nguyên nhân làm giảm hiệu lực của ý kiến thẩm định và đương nhiên, cũng làm giảm trách nhiệm của cơ quan thẩm định. Chính vì lấy ý kiến thẩm định cũng chỉ là “làm cho đầy đủ quy trình” và việc cơ quan tư pháp cũng chỉ đưa ý kiến thẩm định “cho đúng nghĩa vụ”, thiếu cơ chế ràng buộc về trách nhiệm, là nguyên nhân góp phần cho tình trạng tồn tại văn bản pháp luật không có tính khả thi như hiện nay. Bên cạnh đó, cơ chế kiểm tra, đánh giá hiệu quả của quy định pháp luật và cơ chế xử lý trách nhiệm của cơ quan, người ban hành VBQPPL chưa rõ ràng, chưa có quy định về việc xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, người ban hành VBQPPL trong trường hợp ban hành văn bản không đảm bảo tính khả thi, ngoài quy định về việc sửa đổi, hủy bỏ văn bản đó. Việc “thả nổi” trách nhiệm của người soạn thảo, cơ quan ban hành cũng là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng VBQPPL kém chất lượng.

Phân tích các nội dung trên cho thấy, Chính phủ có vai trò chủ đạo trong việc ban hành và triển khai thực hiện văn bản luật. Tuy nhiên, với vị trí rất quan trọng này, hiện nay Chính phủ vẫn chưa đáp ứng tốt được vai trò của mình, vì vậy cần phải đổi mới với một số kiến nghị sau:

- Cần đổi mới mô hình cơ quan soạn thảo luật, nghị định theo hướng thành lập một cơ quan chuyên soạn thảo văn bản độc lập trực thuộc Chính phủ[20]. Các Bộ chuyên ngành chỉ làm nhiệm vụ nghiên cứu và phân tích chính sách. Khi chính sách đã được Chính phủ phê chuẩn thì sẽ được chuyển về cơ quan chuyên môn này để thể chế hóa thành pháp luật. Với mô hình này, tính chuyên nghiệp trong công tác soạn thảo văn bản sẽ giúp đảm bảo các dự thảo luật, nghị định chính xác hơn, có tính khả thi hơn, đồng thời khắc phục được tình trạng “lợi ích ngành” trong các văn bản cũng như tính chịu trách nhiệm đối với các dự thảo luật, nghị định liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau. Ngược lại, nếu chúng ta vẫn giữ cách làm như hiện nay thì các Vụ Pháp chế ở tất cả các bộ đều phải được tăng cường, trước hết là tăng cường chuyên gia soạn thảo văn bản pháp luật.

- Nhanh chóng đào tạo và xây dựng đội ngũ chuyên gia về soạn thảo văn bản pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng tâm hiện nay. Bên cạnh đó, cần quy định cơ chế tuyển dụng khách quan và có chế độ đãi ngộ xứng đáng để thu hút những người có đủ trình độ, năng lực và trách nhiệm làm việc trong các bộ phận soạn thảo văn bản.

- Ban hành quy chế làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức khi tham gia vào các giai đoạn của quy trình ban hành luật, nghị định với nội dung quy định rõ trách nhiệm cá nhân và kỷ luật nghiêm khi các dự thảo luật, nghị định của Chính phủ chưa đảm bảo chất lượng. Những người đứng đầu Chính phủ và các Bộ, ngành phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về chất lượng của các dự án luật, dự thảo nghị định của mình từ khi soạn thảo đến khi thông qua và thực hiện trong thực tiễn.

- Cần sửa đổi quy định của pháp luật theo hướng đảm bảo hiệu lực thực tế các ý kiến thẩm định; quy định chặt chẽ về quy trình lấy ý kiến, đặc biệt là ý kiến của đối tượng bị tác động; cũng như quy định trách nhiệm của cơ quan và cá nhân chịu trách nhiệm soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản và trong điều kiện khả thi

---