Đầu tư công là khái niệm rất phổ biến. Tuy nhiên, hiện nay cách hiểu về đầu tư công còn chưa thống nhất và rất khác nhau. Trong các văn bản pháp luật của Việt Nam cũng chưa xác định chính thức đầu tư công là một hoạt động trong lĩnh vực phát triển kinh tế. Nhằm làm rõ các nội hàm của chính sách đầu tư công, chúng tôi xin phân tích khái niệm đầu tư công theo một số cách tiếp cận khác nhau.

Có ý kiến cho rằng, đầu tư công là đầu tư của Nhà nước vào khu vực công, tuy nhiên nội hàm của khu vực công lại cũng có nhiều cách hiểu khác nhau. Cũng có quan niệm hẹp hơn, cho rằng đầu tư công là đầu tư vì mục tiêu của chính sách công hoặc phục vụ những lợi ích công cộng. Như vậy, theo quan điểm này, đầu tư công thoả mãn cả hai yếu tố: (i) chủ thể đầu tư là Nhà nước và (ii) mục tiêu đầu tư vì lợi ích công cộng. Trong đó, việc xác định chủ thể đầu tư cũng cần cụ thể hơn, vì Nhà nước không phải là một chủ thể xác định, mà sẽ giao hoặc ủy quyền cho các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế làm chủ đầu tư, như các bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, doanh nghiệp… Tuy nhiên, nếu một dự án được đầu tư bởi Nhà nước nhưng không vì mục đích công cộng thì không được coi là đầu tư công, ví dụ: đầu tư thành lập doanh nghiệp của Nhà nước nhằm mục đích kinh doanh không phải là đầu tư công hoặc đầu tư của tư nhân xây dựng đường giao thông, bến cảng, trường học và các chương trình, dự án phục vụ lợi ích công cộng cũng không phải là đầu tư công.

Với cách tiếp cận từ nguồn vốn, có quan điểm cho rằng, đầu tư công là quá trình Nhà nước sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) đầu tư vào phát triển kinh tế - xã hội. Quan điểm này khẳng định, đầu tư công phải thoả mãn tới ba yếu tố: (i) chủ thể đầu tư là Nhà nước; (ii) nguồn vốn đầu tư từ NSNN; (iii) mục tiêu đầu tư để phát triển kinh tế - xã hội. Quan niệm này xác định rõ nguồn vốn để đầu tư công là vốn nhà nước, nhưng mục tiêu đầu tư còn chung chung, theo đó phạm vi của đầu tư công theo quan điểm này sẽ rất rộng, có thể hiểu là không chỉ bao gồm đầu tư vì lợi ích công cộng mà có thể vì mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận của Nhà nước hoặc vì những lợi ích quốc gia khác như tạo việc làm, chuyển dịch cơ cấu kinh tế… Mặt khác, việc xác định phạm vi vốn nhà nước cũng còn nhiều tranh cãi, vốn nhà nước có thể chỉ là từ NSNN hoặc bao gồm NSNN và các nguồn vốn khác do Nhà nước bảo lãnh, tín dụng đặc thù, vay hoặc nhận hỗ trợ từ nước ngoài, tổ chức quốc tế… Tuy nhiên, việc xác định phạm vi vốn nhà nước theo hướng rộng, ngoài NSNN sẽ làm mở rộng phạm vi đầu tư công. Điều này rất quan trọng, liên quan đến định hướng chính sách tăng hay giảm quy mô của đầu tư công.

Có quan niệm khác cho rằng, cần xác định rõ mục tiêu sản phẩm đầu ra của đầu tư công, theo đó đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, hay nói cách khác là không vì mục tiêu kinh doanh, tìm kiếm lợi nhuận. Quan niệm này xuất phát từ khái niệm đầu tư nói chung phải là một hoạt động tìm kiếm lợi nhuận (theo như định nghĩa của Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp), nếu không tìm kiếm lợi nhuận, không có khả năng hoàn vốn trực tiếp thì không thuộc phạm trù đầu tư này. Theo đó, chỉ có Nhà nước mới đầu tư (trách nhiệm đầu tư của Nhà nước) vào những chương trình, dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, không đặt mục tiêu kinh doanh, tìm kiếm lợi nhuận lên hàng đầu, nhưng vì cần thiết cho quốc kế, dân sinh, cho sự phát triển của đất nước, nên chỉ có hoạt động đầu tư này mới được coi là đầu tư công.

Một số chuyên gia kinh tế thì cho rằng, bất kỳ họat động đầu tư nào của Nhà nước là đầu tư công, chỉ cần xác định rõ chủ thể đầu tư là Nhà nước. Theo quan điểm này thì đầu tư công được hiểu rất rộng, nếu một dự án đầu tư được thực hiện bởi Nhà nước thì dự án đó được quan niệm là đầu tư công, không phân biệt mục tiêu, phạm vi đầu tư, nguồn vốn. Theo đó, một dự án được đầu tư bằng bất kỳ nguồn vốn nào nhưng nếu được thực hiện bởi Nhà nước thì đó là đầu tư công. Quan điểm này cũng có cách xác định chủ thể khác nhau. Tuy nhiên, quan điểm này cũng cần được xem xét thêm về phạm vi hoạt động của chủ thể. Chủ thể của đầu tư công là Nhà nước nhưng Nhà nước là một chủ thể đặc biệt, không phải một thực thể tồn tại độc lập trong đầu tư mà giao cho những cơ quan, tổ chức thực hiện đầu tư. Về vấn đề này lại có hai luồng ý kiến trái ngược nhau. Có ý kiến cho rằng, chủ thể đầu tư công phải là các cơ quan, tổ chức của Nhà nước, do Nhà nước lập ra, theo đó các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cũng được coi là đầu tư công. Nhưng cũng có ý kiến không coi các DNNN được Nhà nước giao đầu tư là đầu tư công vì các doanh nghiệp là tổ chức kinh tế phải họat động bình đẳng theo cơ chế thị trường, không thể được giao hoạt động kinh tế bằng các quyết định hành chính của Nhà nước. Nếu coi dự án đầu tư do DNNN thực hiện thay cho Nhà nước là chủ thể đầu tư công thì sẽ tạo ra môi trường bất bình đẳng với các doanh nghiệp khác.

Chúng tôi nhận thấy, xét ở các khía cạnh khác nhau, các quan điểm, ý kiến nói trên về đầu tư công đều chứa đựng những yếu tố hợp lý, đặc biệt là các dấu hiệu của đầu tư công đều gắn liền với yếu tố “công”. Đó là: về chủ thể đầu tư - đây là hoạt động đầu tư của Nhà nước - chủ thể thực hiện quyền lực công; về nguồn vốn - đó là các hoạt động đầu tư dựa trên nguồn vốn công; về mục tiêu - có mục tiêu thực hiện chính sách công hoặc vì lợi ích công cộng.

Từ thực tiễn quản lý và hoạt động đầu tư của Nhà nước trong giai đoạn vừa qua có nhiều bất cập, việc hoạch định chính sách đầu tư công còn nhiều vướng mắc, khó khăn, trong đó có nguyên nhân từ cách hiểu khác nhau về phạm vi, mục tiêu hoạt động đầu tư công, chúng tôi nhận thấy, đã đến lúc cần đưa ra một quan điểm thống nhất về đầu tư công bao gồm cả yếu tố chủ thể, mục tiêu và nguồn vốn. Quan điểm này sẽ làm cơ sở để xây dựng, hoàn thiện các chính sách và pháp luật về đầu tư công, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật về đầu tư công, tránh chồng lấn, mâu thuẫn, trong điều kiện có nhiều quy định pháp luật ở nhiều lĩnh vực cùng điều chỉnh về đầu tư công như hiện nay.

Trong bối cảnh đầu tư phát triển của nước ta trong giai đoạn hiện nay, vai trò của Nhà nước trong đầu tư vẫn còn rất lớn. Đầu tư từ Nhà nước không chỉ nhằm thực hiện chính sách công mà còn vì thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội nên không chỉ bao gồm các dự án đầu tư nhằm các mục tiêu của chính sách công, không có khả năng thu hồi vốn, không vì mục tiêu kinh doanh mà còn bao gồm cả các dự án đầu tư vì mục tiêu kinh doanh. Xuất phát từ thực tiễn phát triển kinh tế của Việt Nam giai đoạn hiện nay với nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng vẫn còn rất lớn, thì đầu tư của Nhà nước vào lĩnh vực này là rất cần thiết, tạo điều kiện thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển nhanh hơn. Tuy nhiên, nếu tiếp tục đầu tư công với mục tiêu chung chung, phạm vi quá rộng, không xác định rõ chủ thể và nguồn vốn thì sẽ rất khó quản lý chặt chẽ, hiệu quả họat động đầu tư công. Với các bất cập đầu tư công tràn lan, khó kiểm soát về chất lượng, hiệu quả như trong giai đoạn vừa qua thì yêu cầu quản lý chặt chẽ hơn là rất cấp bách, nếu không hậu quả sẽ tác động rất lớn đến tăng trưởng kinh tế và ổn định xã hội.

Chúng tôi khuyến nghị đầu tư công nên được hiểu như sau: đầu tư công là hoạt động đầu tư do Nhà nước quyết định từ nguồn vốn NSNN (các khoản vay, bảo lãnh của Nhà nước cũng là NSNN), vì mục tiêu đầu tư vào các dự án mà Nhà nước thấy nhất thiết phải thực hiện, nhưng các tổ chức kinh tế không làm hoặc không có khả năng làm được. Để quản lý được chặt chẽ, mục tiêu đầu tư này cần được xác định trong các lĩnh vực cụ thể như đầu tư vào cơ sở hạ tầng về giao thông (xây dựng đường, cầu, cảng, sân bay, giáo dục (trường học), y tế (bệnh viện), công trình công cộng,… Việc thực hiện dự án đầu tư cần tách bạch với chức năng quản lý nhà nước, vì vậy sau khi quyết định dự án đầu tư công, Nhà nước nên giao cho các tổ chức kinh tế thực hiện theo các nguyên tắc họat động của kinh tế thị trường, cạnh tranh bình đẳng, không phân biệt sở hữu để đạt hiệu quả đầu tư công cao nhất.

Tuy nhiên, với khái niệm này cần làm rõ tiêu chí để xác định mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, vì phát triển kinh tế - xã hội là mục tiêu rất rộng, trong khi đầu tư công chỉ nên tập trung vào một số lĩnh vực công ích, có thể mang lại hiệu quả kinh tế hoặc không mang lại hiệu quả kinh tế trực tiếp. Đồng thời, trong điều kiện của một nước đang phát triển, nhu cầu đầu tư phát triển là rất lớn trong khi nguồn lực từ NSNN có hạn, chưa thể đáp ứng được hết nhu cầu đầu tư thì cần phải huy động các nguồn vốn khác ngoài ngân sách, như vốn vay trong nước, ngoài nước, bao gồm cả các nguồn vốn tư nhân cùng với nguồn vốn từ ngân sách đầu tư cho các chương trình, dự án của Nhà nước.

Từ thực tiễn hoạt động đầu tư công ở Việt Nam và các quan niệm về đầu tư công như nói trên, có thể xác định các đặc điểm chung của đầu tư công như sau:

Thứ nhất, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước, từ các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp luật hiện hành về phân cấp và quyết định đầu tư. Mặc dù có nhiều quan niệm, ý kiến khác nhau về đầu tư công nhưng hầu hết các quan điểm đều có chung một nhận định là, đầu tư công là đầu tư từ Nhà nước, được thực hiện bởi Nhà nước, từ chủ trương, kế hoạch đến phê duyệt hoặc ra quyết định đầu tư và tổ chức, quản lý đầu tư. Tất nhiên, việc thực hiện dự án đầu tư chủ yếu được thực hiện thông qua cơ chế đầu thầu, nhà thầu thắng thầu trong thực hiện các dự án đầu tư của Nhà nước có thể là các DNNN, cũng có thể là các doanh nghiệp khu vực tư nhân hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Thứ hai, nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là từ Nhà nước (bao gồm: NSNN, vốn có nguồn gốc từ ngân sách; từ các khoản tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; các khoản vay nợ của Chính phủ, của chính quyền địa phương…). Đầu tư công bị chi phối chủ yếu bởi chính sách nguồn vốn. Hiện nay, đầu tư công gồm các nguồn vốn chủ yếu là:

- Vốn từ nguồn NSNN phân cho các bộ ngành, địa phương. Vốn này thường được đầu tư không hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường,... Đó là những chương trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm.

- Vốn ngân sách đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu. Hiện nay có 02 loại chương trình mục tiêu là chương trình mục tiêu quốc gia và một số chương trình mục tiêu khác do Chính phủ quyết định hoặc cấp địa phương quyết định.

- Vốn tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định. Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc vốn vay ODA và cho vay lại để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực ưu tiên trong kế hoạch nhà nước.

- Vốn vay trong nước và ngoài nước để dùng cho đầu tư. Vốn vay trong nước là trái phiếu Chính phủ và trái phiếu chính quyền địa phương. Trái phiếu Chính phủ gồm các loại: tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc, trái phiếu ngoại tệ, công trái xây dựng Tổ quốc, trái phiếu đầu tư và trái phiếu công trình trung ương.

- Vốn đầu tư của các DNNN, bao gồm vốn NSNN cấp trực tiếp cho DNNN, vốn có nguồn gốc từ ngân sách và các khoản thu và lợi nhuận của DNNN, vốn vay của doanh nghiệp với sự bảo lãnh của Chính phủ.

- Vốn hỗn hợp của Nhà nước và của các chủ thể khác: Trong những năm gần đây, xuất phát từ thực tiễn vốn NSNN có hạn, trong khi nhu cầu đầu tư lớn, xuất hiện các hình thức hợp tác công - tư (Public - Private Partnership - PPP), có nghĩa là Nhà nước và tư nhân cùng hợp tác bỏ vốn đầu tư nhằm thu hút đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Trường hợp này có nên coi là đầu tư công? Chúng tôi cho rằng, xét về bản chất, quan niệm đầu tư công phải từ nguồn vốn nhà nước như nói trên, tuy nhiên, trong trường hợp này dù vốn nhà nước không lớn, chỉ có tính chất “vốn mồi”, nhưng dự án vẫn được quản lý như là một dự án đầu tư công, mặc dù phương thức đầu tư, quản lý và giám sát đầu tư sẽ có một số điểm khác so với đầu tư công hoàn toàn bằng NSNN. Nhưng cũng có ý kiến cho rằng, để thực hiện quản lý dự án phù hợp, nên quan niệm dự án đầu tư công là dự án trong đó vốn Nhà nước đạt đến một mức độ nhất định nào đó, có thể là từ 30% vốn nhà nước trở lên, như theo quy định của Luật Đấu thầu hoặc có thể là từ trên 51% trở lên như theo quy định của Luật Doanh nghiệp về khái niệm DNNN.

Thứ ba, mục tiêu của hoạt động đầu tư công là nhằm phát triển kinh tế - xã hội, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục tiêu của chính sách công (đầu tư thành lập các DNNN để giữ vị trí then chốt, chủ đạo, đủ khả năng là công cụ của Nhà nước điều tiết nền kinh tế, đồng thời cũng vì các mục tiêu kinh doanh, tạo thu nhập tài chính cho Nhà nước; đầu tư vào các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế nhưng tư nhân không đầu tư; đầu tư để khoả lấp những “lỗ hổng” của nền kinh tế thị trường, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế; hoặc vì các mục tiêu khác của chính sách công như: phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội; tạo việc làm; thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, miền; phát triển vùng biên giới, hải đảo, gắn chính sách phát triển kinh tế - xã hội với an ninh, quốc phòng…

Đối tượng của đầu tư công là các loại dự án, chương trình phân theo phạm vi của đầu tư công theo các khía cạnh sẽ được phân tích ở phần phân loại đầu tư công. Đối tượng của đầu tư công có thể là các chương trình, dự án đầu tư sau đây:

- Dự án, chương trình sử dụng vốn NSNN

- Dự án sử dụng vốn ODA

- Dự án sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ

- Dự án sử dụng vốn nhà nước không vì mục đích kinh doanh

- Dự án sử dụng vốn nhà nước có mục đích kinh doanh

- Dự án có công trình xây dựng

- Dự án không có công trình xây dựng (mua sắm công)

- Dự án có nguồn vỗn hỗn hợp công - tư (PPP)

Tùy thuộc vào các tiêu chí khác nhau mà có các cách phân loại khác nhau về đầu tư công. Cụ thể như sau :

- Xét theo khía cạnh nguồn vốn, đầu tư công bao gồm các hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước vào các công trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó, vốn nhà nước trong đầu tư công gồm vốn NSNN chi cho đầu tư phát triển theo quy định của Luật NSNN; vốn huy động từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái quốc gia; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư của DNNN. Nếu theo quan điểm này thì trong trường hợp dự án có nguồn vốn hỗn hợp, từ Nhà nước và ngoài Nhà nước thì có được coi là đầu tư công không?             Chúng tôi cho rằng, đầu tư công là đầu tư có sự tham gia vốn của Nhà nước từ 30% (hoặc 50%) trở lên. Theo tiêu chí nguồn vốn có thể phân đầu tư công thành 05 loại:

+ Đầu tư công sử dụng vốn NSNN (bao gồm cả vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước)

+ Đầu tư công sử dụng vốn có nguồn gốc ngân sách

+ Đầu tư công sử dụng nguồn vốn ODA

+ Đầu tư công sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ, chính quyền địa phương.

+ Đầu tư công sử dụng nguồn vốn hỗn hợp

- Xét theo khía cạnh tính chất của dự án, thì có thể phân đầu tư công thành 02 loại:

+ Đầu tư công theo dự án có xây dựng công trình

+ Đầu tư công theo dự án không có xây dựng công trình.

- Xét theo phạm vi và mục tiêu đầu tư, thì đầu tư công bao gồm 02 loại:

+ Đầu tư công vào các họat động không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, vì mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội hơn là mục tiêu lợi nhuận, có tác dụng hình thành các cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội cho phát triển; hỗ trợ, kích thích thu hút các nguồn vốn khác...

+ Là các hoạt động đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận (kinh doanh): ví dụ, đầu tư dự án và thành lập DNNN thực hiện dự án đầu tư công (Nhà máy thủy điện Sơn La); đầu tư vào các chương trình, dự án vì mục đích kinh doanh; đầu tư thông qua tổ chức kinh tế do Nhà nước lập ra (Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước - SCIC)…

Cũng như hầu hết các nước đang phát triển, Việt Nam đang trong quá trình công nghiệp hoá nên đầu tư công có vai trò rất quan trọng trong tăng trưởng kinh tế, nhu cầu đầu tư rất lớn và là động lực kéo theo các thành phần kinh tế khác phát triển. Theo xu hướng đó, trong vài ba thập kỷ qua, đầu tư công luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư toàn xã hội. Hoạt động đầu tư từ Nhà nước đã thu được nhiều thành tựu to lớn, góp phần quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế theo chiều rộng, xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội có tính nền móng cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, góp phần quan trọng vào tăng trưởng kinh tế bình quân hơn 7% trong nhiều năm liên tục.

Thực tiễn đầu tư công ở Việt Nam trong nhiều năm qua cũng còn tồn tại nhiều hạn chế, yếu kém, như: đầu tư quá ôm đồm, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm; đầu tư theo phong trào, thiếu quy hoạch, kế hoạch, đặc biệt là không có kế hoạch đầu tư trung hạn; chi phí đầu tư lớn, suất đầu tư còn ở mức cao; quản lý, giám sát, đánh giá đầu tư còn lỏng lẻo, thiếu cơ chế kiểm soát hữu hiệu dẫn đến thất thoát, lãng phí và cuối cùng là hiệu quả kinh tế kém.

Xuất phát từ thực trạng và những bất cập trong đầu tư công của Việt Nam, kết hợp với những bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới, chúng tôi cho rằng, cần rút ra những bài học về hoạch định chính sách đối với lĩnh vực này, phù hợp với thực tiễn của Việt Nam. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, đầu tư công có nhiều đặc thù so với các nước phát triển, đặc biệt chú ý đến 02 khía cạnh: đầu tư công của Nhà nước nhằm tìm kiếm lợi nhuận; đầu tư công có sự tham gia vốn của tư nhân… Do vậy, ngoài việc tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách nhằm kiểm soát chặt chẽ, hiệu quả của việc sử dụng vốn nhà nước vào đầu tư công, cũng cần chú ý đến việc hình thành các cơ chế quản lý phù hợp với các dự án đầu tư công đặc thù, nhất là đối với các dự án sử dụng vốn hỗn hợp (BOT, BTO, BT, BOO, PPP), các dự án theo cơ chế đổi đất lấy hạ tầng (công trình)… Tư nhân bỏ vốn đầu tư các công trình dự án của Nhà nước và được Nhà nước cho thu phí hoàn vốn và có lãi, hoặc được Nhà nước cho hưởng những cơ chế, chính sách đặc biệt khác.

Thực trạng hoạt động đầu tư công và chính sách về đầu tư công hiện nay đặt ra yêu cầu tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống chính sách về đầu tư công, nhằm cơ cấu lại đầu tư công, nâng cao chất lượng, hịêu quả hoạt động đầu tư công; cần hoạch định và ban hành văn bản pháp luật về đầu tư công bảo đảm được tính hệ thống, tính hợp lý, tính khả thi và mang lại hiệu quả điều chỉnh cao.

Các văn bản pháp luật điều chỉnh về đầu tư công trong thời gian qua đã được hình thành và từng bước được sửa đổi, bổ sung nhưng còn phân tán, chưa được hình thành một hệ thống chính sách đầy đủ, nhất quán và thống nhất. Luật và văn bản dưới luật về đầu tư công khá nhiều nhưng cũng còn nhiều hạn chế, bất cập, như: chồng lấn, trùng lắp, thậm chí mâu thuẫn giữa các luật; nhiều quy định bất hợp lý, không phù hợp hoặc không theo kịp với những biến chuyển của các quan hệ kinh tế và nhu cầu phát triển kinh tế; tính khả thi không cao do thiếu điều kiện thực thi hoặc không phù hợp với thực tiễn đầu tư; đồng thời cũng còn nhiều lĩnh vực còn bị bỏ ngỏ chưa có các quy định điều chỉnh hoặc văn bản có giá trị pháp lý thấp.

Để hoàn thiện pháp luật đầu tư công về mặt hình thức, chúng tôi cho rằng:  

Thứ nhất, về mặt hình thức, cần phải hệ thống hoá một cách toàn diện các văn bản pháp luật điều chỉnh về đầu tư công, trên cơ sở đó phân tích, đánh giá thực trạng các quy định hiện hành, tìm ra những hạn chế, yếu kém để tiến tới nâng cấp một bước các quy định pháp luật trong lĩnh vực này, khắc phục những chồng chéo, mâu thuẫn, những bất hợp lý, không khả thi hoặc những lỗ hổng của pháp luật. Tiếp đó là tiến hành pháp điển hoá lĩnh vực pháp luật về đầu tư công theo cả 02 hướng: (i) xây dựng, ban hành mới hai đạo luật điều chỉnh về đầu tư công với phạm vi, đối tượng điều chỉnh như sau:Luật Đầu tư công điều chỉnh các hoạt động đầu tư công của Nhà nước đối với các công trình, dự án không nhằm mục đích kinh doanh; Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanhđiều chỉnh các hoạt động đầu tư công của Nhà nước nhằm mục đích kinh doanh (chủ yếu là mảng đầu tư của các Tập đoàn, Tổng công ty, DNNN); (ii) sửa đổi, bổ sung các luật hiện hành liên quan đến đầu tư công, gồm: Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước… theo hướng: phân định rạch ròi phạm vi điều chỉnh, mối quan hệ của các luật này với hai đạo luật mới về đầu tư công nói trên; mỗi luật có phạm vi và đối tượng điều chỉnh riêng, bất luận trong trường hợp nào cũng phải loại bỏ các quy định chồng chéo, mâu thuẫn giữa các luật.

Thứ hai, về phương diện nội dung, chính sách đầu tư công cần được đổi mới theo hướng là chính sách, là công cụ để Nhà nước thực hiện các chính sách công về xây dựng và hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội hoàn chỉnh, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân. Cần xác định rõ đầu tư công không phải là công cụ chủ yếu để Nhà nước đầu tư, tìm kiếm lợi nhuận. Cần có kế hoạch cơ cấu lại đầu tư công theo hướng thu hẹp dần phạm vi của đầu tư công, hạn chế đến mức thấp nhất việc Nhà nước thực hiện đầu tư công vì mục tiêu kinh doanh; đặt mục tiêu đạt hiệu quả cao nhất, chống đầu tư dàn trải, không tập trung, không hiệu quả. Đầu tư công chủ yếu phục vụ các mục tiêu của chính sách công, khoả lấp những khuyết tật của kinh tế thị trường, là động lực lôi kéo, thúc đẩy đầu tư của khu vực tư nhân; đầu tư công phải được thực hiện trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch. Cần có kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm với danh mục các dự án, công trình được ưu tiên thực hiện theo tiến độ thời gian, có trọng tâm, trọng điểm. Kế hoạch đầu tư công phải được xây dựng trên cơ sở kế hoạch ngân sách đã được duyệt; phân cấp đầu tư công phải hợp lý. Cấp nào được quyết định đầu tư thì cấp đó có trách nhiệm thu xếp nguồn vốn đầu tư và chịu trách nhiệm về quản lý, giám sát đầu tư cũng như hiệu quả đầu tư; cần có cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư phù hợp, gắn với trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền quyết định trong đầu tư công một cách rõ ràng, đi liền với các chế tài và việc thực hiện chế tài đối với các vi phạm một cách nghiêm túc; cần nâng cao năng lực của các thiết chế có liên quan đến đầu tư công, như: tư vấn thiết kế, giám sát; kế toán; kiểm toán; quản lý thực hiện dự án…; nâng cao tính tự chịu trách nhiệm và chế tài tương ứng đối với các thiết chế này, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của đầu từ công