Chính phủ cộng hòa Liên bang Đức: Một thiết chế độc lập và chịu trách nhiệm

01/05/2014

TS. NGUYỄN MINH TUẤN

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

Khác với chính thể Cộng hòa tổng thống, người đứng đầu hành pháp là do dân bầu và tương đối độc lập, ít phụ thuộc vào nhánh lập pháp thì trong chính thể Cộng hòa đại nghị ở Đức, Nghị viện có quyền thành lập Chính phủ, có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tuy nhiên, Chính phủ liên bang Đức không phải là thiết chế hoàn toàn phụ thuộc vào Nghị viện, là “cánh tay nối dài” của Nghị viện, mà là một thiết chế độc lập và chịu trách nhiệm về chính sách phát triển đất nước. Góp phần làm rõ hơn vấn đề này, bài viết tập trung phân tích những đặc trưng cơ bản của Chính phủ trong mối liên hệ với thiết chế Hạ nghị viện ở Cộng hòa Liên bang Đức hiện nay.
 Untitled_365.png
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Chính phủ Liên bang Đức - một thiết chế độc lập
Khoa học pháp lý hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất đủ trọn nghĩa mô tả "hành pháp" là gì, lý do chủ yếu là nhánh quyền này ngày nay có phạm vi nhiệm vụ rất rộng và cấu trúc tổ chức rất đa dạng.
Chính phủ chỉ là một phần của hành pháp. Ở Cộng hòa Liên bang Đức hiện nay, hành pháp (Vollziehende Gewalt) được phân chia thành hai bộ phận là Chính phủ (Regierung/Gubernative) và Hành chính (Verwaltung/Administration). Chính phủ là cơ quan hiến định có nhiệm vụ điều hành đất nước (Staatsleitung). Khác với Chính phủ, theo Điều 83 Luật Cơ bản, Hành chính bao gồm một hệ thống các cơ quan nhiệm vụ thi hành luật (Gesetzesvollzug), đồng thời các cơ quan này có nhiệm vụ hỗ trợ các Bộ trưởng trong việc thực hiện các nhiệm vụ mà Bộ đó phụ trách[1].
Theo Điều 65 Luật Cơ bản, Chính phủ Cộng hòa Liên bang Đức là cơ quan hiến định  có nhiệm vụ điều hành đất nước được thể hiện thông qua việc xây dựng và quyết định các chính sách chính trị của liên bang, trình dự án luật, ban hành văn bản pháp quy và giám sát điều hành hoạt động thi hành pháp luật.
Vị trí pháp lý, Điều 62 Luật Cơ bản quy định: Chính phủ liên bang (hay Nội các - Kabinett) gồm có Thủ tướng (Bundeskanzler) và các Bộ trưởng (Bundesministern). Chính phủ liên bang là cơ quan có quyền đưa ra và quyết định chính sách chính trị của liên bang để điều hành đất nước (Khoản 1 Điều 32 và Điều 59 Luật Cơ bản). Thẩm quyền quan trọng nhất tạo nên vị trí pháp lý của Chính phủ là quyền trình dự án luật và ban hành văn bản pháp quy. Thẩm quyền trình dự án luật thể hiện sự tác động trực tiếp của Chính phủ vào hoạt động lập pháp. Quyền ban hành văn bản pháp quy (thực hiện lập pháp ủy quyền) thể hiện tính độc lập của Chính phủ với các thiết chế khác[2].
Nguồn gốc hình thành, Chính phủ Cộng hòa Liên bang Đức không phải là thiết chế trực tiếp do nhân dân bầu. Việc thành lập Chính phủ theo Điều 63, 64 Luật Cơ bản gồm hai bước: Bước một là Hạ nghị viện (Bundestag) bầu người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng (Điều 63 Luật Cơ bản). Bước hai là các thành viên Chính phủ (các Bộ trưởng liên bang) được Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng (Điều 64 Khoản 1 Luật Cơ bản). Như vậy trách nhiệm chính trong việc thành lập Chính phủ Liên bang Đức được trao cho Hạ nghị viện và Thủ tướng.
Thủ tướng là thiết chế do Hạ nghị viện bầu. Theo Điều 63 Luật Cơ bản, quy trình được tiến hành theo nguyên tắc ba vòng như sau: Vòng 1: Tổng thống đề cử Thủ tướng để Hạ viện bầu. Nếu ứng viên Thủ tướng đạt tỉ lệ 50% +1, quy trình bầu cử thành công. Nếu không đạt được tỉ lệ đó, tiến hành bầu tiếp vòng 2; Vòng 2: 1/4 số nghị sĩ Nghị viện đề cử Thủ tướng để Hạ viện bầu. Nếu được đa số tuyệt đối (50% +1), quy trình bầu cử thành công. Nếu không đạt được tỉ lệ đó, tiến hành bầu tiếp vòng 3; Vòng 3: Nghị viện sẽ đề cử một danh sách các ứng cử viên Thủ tướng. Lúc này có hai khả năng: Nếu có ứng viên đạt đa số tuyệt đối (50% +1), bầu cử vòng 3 coi như thành công. Nếu không đạt được đa số, lúc này Tổng thống có quyền quyết định một trong hai khả năng: Bổ nhiệm người có số phiếu cao nhất trong số các ứng cử viên làm Thủ tướng, hoặc giải tán Hạ viện để tiến hành cuộc bầu cử mới.
Điều 64 Khoản 1 Luật Cơ bản quy định: "Các thành viên khác của Chính phủ là các Bộ trưởng liên bang được Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng".Trên thực tế, thẩm quyền này hoàn toàn thuộc về Thủ tướng hay còn gọi là quyền thành lập nội các của Thủ tướng (Kabinettsbildungsrecht), vì chính Thủ tướng mới là người chịu trách nhiệm chính trị đối với toàn bộ chính sách của Chính phủ. Theo Luật Cơ bản Đức, các Bộ trưởng không nhất thiết phải là nghị sĩ (thành viên của Hạ nghị viện), nhưng thực tế, gần như tất cả các Bộ trưởng đều là nghị sĩ. Trong Hạ nghị viện Liên bang Đức (Bundestag) hiện nay không có đảng nào chiếm được đa số (khác với ở Anh và Mỹ), do đó ở Đức luôn tồn tại một liên minh để bầu Thủ tướng liên bang[3].
2. Chính phủ Liên bang Đức - một thiết chế có nhiều quyền hành
Thẩm quyền của Chính phủ được phân biệt thành hai loại: những thẩm quyền mà Thủ tướng hoặc Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân; những thẩm quyền mà tập thể Chính phủ chịu trách nhiệm với tính chất là cơ quan đồng trách nhiệm (Kollegialorgan).
Ở Cộng hòa Liên bang Đức, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và các Bộ trưởng rất cao. Thủ tướng là người có rất nhiều quyền hành nhưng đồng thời cũng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Chính phủ mà mình đưa ra.
2.1. Thẩm quyền và nhiệm kỳ của Thủ tướng
Thủ tướng liên bang là nhân vật trung tâm của quyền lực chính trị ở Đức. Đằng sau Thủ tướng là sự ủng hộ của đa số thành viên Hạ viện. Bởi thế, nhân vật này có ảnh hưởng rất quan trọng đến hoạt động lập pháp.
Thẩm quyền quan trọng nhất của Thủ tướng là quyền độc lập điều hành Chính phủ (Geschäftsleitungskompetenz). Theo Điều 65 Khoản 4 Luật Cơ bản và các Điều 2, 6 và 22 Khoản 1 Luật Tổ chức Chính phủ, Thủ tướng có quyền điều hành hoạt động và chủ trì các phiên họp của Chính phủ. Thủ tướng quyền xác lập con đường chính trị của Chính phủ (Richtlinienkompetenz). Theo Điều 65 Câu 1 Luật Cơ bản, Thủ tướng đề ra con đường/chính sách chính trị của Chính phủ (die Richtlinien der Politik) và qua đó tự chịu trách nhiệm (die Verantwortung) về chính sách đó của mình.
Ngoài ra, Thủ tướng có quyền quyết định về tổ chức và nhân sự (Kabinettsbildungsrecht). Thủ tướng Cộng hòa Liên bang Đức có thể quyết định số lượng, cơ cấu các Bộ, có quyền bổ nhiệm và miễn nhiệm các Bộ trưởng. Thủ tướng có thể thành lập mới, bãi bỏ hoặc sáp nhập bất cứ một Bộ mới nào.
Thủ tướng mặc dù có nhiều quyền hành, nhưng không có quyền can thiệp vào hoạt động nội bộ của một Bộ do một Bộ trưởng nào đó phụ trách và Bộ trưởng không chịu ràng buộc bởi sự chỉ đạo của Thủ tướng trong việc biểu quyết thông qua các Nghị quyết chung của Chính phủ. Đây là quy định thể hiện rõ nét quan hệ rạch ròi trách nhiệm của Thủ tướng và trách nhiệm của các Bộ trưởng ở Cộng hòa Liên bang Đức[4].
Theo Điều 69 Khoản 2, nhiệm kỳ của Thủ tướng kết thúc trong các trường hợp như: Hạ nghị viện mới được bầu (Hạ viện có nhiệm kỳ 4 năm - theo Điều 39 Khoản 1 Câu 1 Luật Cơ bản); Thủ tướng có thể tự nguyện từ chức; Thủ tướng qua đời trong thời gian đương nhiệm; Thủ tướng bị Hạ nghị viện tuyên bố bất tín nhiệm (konstruktives Misstrauensvotum) theo Điều 67 Luật Cơ bản; hoặc Thủ tướng tự đưa ra đề nghị thăm dò bỏ phiếu tín nhiệm (Vertrauensfrage) và bị bất tín nhiệm theo Điều 68 Luật Cơ bản.
2.2. Thẩm quyền và nhiệm kỳ của Bộ trưởng
Theo Điều 65 Câu 2 Luật Cơ bản, Bộ trưởng là người đứng đầu một Bộ. Mỗi bộ trưởng điều hành một lĩnh vực độc lập và chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng. Bộ trưởng chịu trách nhiệm toàn bộ về ngành hoặc lĩnh vực mà mình phụ trách. Thủ tướng không có quyền can thiệp vào hoạt động nội bộ của Bộ, trừ khi đó là trường hợp quan trọng và khẩn cấp được quy định cụ thể tại Điều 65 Câu 1 và Câu 2 Luật Cơ bản. Bộ trưởng không phải là công chức, không được đồng thời là thành viên trong Chính phủ của một tiểu bang nào (Điều 1 Luật Bộ trưởng Liên bang Đức BminG).
Khi nhiệm kỳ của Thủ tướng kết thúc thì nhiệm kỳ của các Bộ trưởng cũng chấm dứt. Trong suốt nhiệm kỳ của mình, Thủ tướng có quyền ra quyết định miễn nhiệm bất cứ vị bộ trưởng nào. Ngoài ra, giống như Thủ tướng, Bộ trưởng cũng có quyền từ chức bất cứ lúc nào. Khi đó, Thủ tướng sẽ bổ nhiệm một vị bộ trưởng khác.
2.3. Thẩm quyền chung của Chính phủ liên bang
Chính phủ Liên bang Đức có những thẩm quyền cụ thể sau:
- Quyền trình dự án luật (Gesetzesinitiative) - theo Điều 76 Khoản 1 trường hợp 1 Luật Cơ bản;
- Quyền trình dự án ngân sách và chi tiêu theo ngân sách đã được duyệt (Điều 110 Luật Cơ bản).
- Quyền tham gia vào hoạt động tiền lập pháp (Điều 76 Khoản 2 và 3 Luật Cơ bản);
- Quyền ban hành các văn bản pháp quy (Điều 80 Luật Cơ bản);
- Quyền giám sát việc thi hành luật thông qua các cơ quan hành chính của bang (Điều 84 khoản 3, 4, 5, Điều 85 khoản 3, 4).
Chính phủ Liên bang sẽ họp và quyết định dưới hình thức là các Nghị quyết (Beschlüssen). Theo Điều 24 Khoản 2 Câu 1 Luật Tổ chức Chính phủ thì nghị quyết này phải đạt được đa số tương đối (50% +1). Khi ra quyết định, các thành viên Chính phủ hoàn toàn độc lập về mặt chính kiến, các bộ trưởng không chịu ràng buộc bởi sự chỉ đạo của Thủ tướng.
Nhiều ý kiến cho rằng, ngày nay ở Đức, quan hệ giữa Hạ nghị viện và Chính phủ là một "quan hệ động", vì luôn chịu sự chi phối bởi yếu tố đảng phái. Chẳng hạn, Hạ nghị sĩ theo Luật Cơ bản là độc lập với đảng phái của mình trong việc đưa ra các quan điểm, thế nhưng trên thực tế, các đảng phái vẫn có sự chi phối rất mạnh từ nguyên tắc nhóm đại diện của từng đảng phái trong Hạ viện (Fraktionsdisziplin)[5].
3. Chính phủ Liên bang Đức - một thiết chế chịu trách nhiệm
Trách nhiệm của Chính phủ trong quan hệ với Hạ nghị viện ở đây chủ yếu được hiểu là trách nhiệm chính trị. Việc thành lập và nhiệm kỳ của Chính phủ phụ thuộc vào nhiệm kỳ của Hạ viện. Trong việc điều hành Chính phủ, người chịu trách nhiệm chính trước Hạ nghị viện là Thủ tướng Chính phủ.
Vũ khí quan trọng nhất của Nghị viện đối với Chính phủ nhằm kiểm soát và cân bằng quyền lực là quy định của Điều 67 Luật Cơ bản về quyền tuyên bố bất tín nhiệm Thủ tướng. Khi Thủ tướng bị tuyên bố bất tín nhiệm cũng đồng nghĩa với việc Thủ tướng sẽ buộc phải từ chức. Thủ tướng từ chức cũng kéo theo toàn bộ thành viên Chính phủ phải từ chức và Nghị viện sẽ tiến hành bầu Thủ tướng mới.
Ở Đức, bỏ phiếu bất tín nhiệm (Misstrauensvotum) là công cụ của Hạ viện (Bundestag) để kiểm soát quyền lực của Chính phủ. Một mặt Hạ viện bầu ra Thủ tướng thì phải chấp nhận chính sách hay con đường chính trị của Thủ tướng đưa ra. Mặt khác, khi chính sách của Thủ tướng qua một thời gian tỏ ra không hiệu quả, không nhận được ủng hộ của Hạ viện, thì Hạ viện phải có biện pháp giải quyết kịp thời, không để tình trạng trì trệ, yếu kém kéo dài.
Điều 54 Hiến pháp của Cộng hòa Weimar năm 1919 đã từng đặt ra vấn đề Hạ nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Thủ tướng, nhưng không quy định nghĩa vụ của Hạ viện phải đồng thời tìm ra được một người kế nhiệm thay thế Thủ tướng xứng đáng hơn[6]. Các nhà lập hiến Đức cho rằng đây một khiếm khuyết rất lớn. Sau này, rút kinh nghiệm, Luật Cơ bản của Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949, ngoài quy định phải có ít nhất 1/4 số Nghị sĩ Hạ viện đề nghị, tại Điều 67 Khoản 1 Câu 1 Luật Cơ bản còn quy định Hạ viện chỉ có thể tuyên bố chính thức bất tín nhiệm Thủ tướng khi Hạ nghị viện bầu ra được một Thủ tướng kế nhiệm mới với tỷ lệ quá bán trên cơ sở danh sách đề xuất của nhóm đại biểu đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm. Cách làm minh bạch này thực tế đã tạo ra một cơ chế cạnh tranh "khỏe mạnh", tạo khả năng chuyển tiếp và làm cho Hạ viện thực sự là cơ quan quyền lực của nhân dân[7].
Khác với bỏ phiếu bất tín nhiệm phải do Hạ nghị viện tiến hành, việc thăm dò tín nhiệm(Vertrauensfrage) theo Điều 68 Luật Cơ bản do Thủ tướng tự đề xuất. Kết quả thăm dò tín nhiệm sẽ đưa đến hai khả năng: nếu Thủ tướng vẫn được sự ủng hộ của Hạ nghị viện (đạt được tín nhiệm của quá nửa số Nghị sĩ) thì Thủ tướng sẽ tiếp tục điều hành Chính phủ; nếu Thủ tướng không nhận được sự ủng hộ của Hạ viện, Thủ tướng có thể lựa chọn một trong ba phương án: Thủ tướng từ chức; Thủ tướng đề nghị Tổng thống Liên bang giải tán Hạ viện theo Điều 68 Khoản 1 Câu 1 Luật Cơ bản hoặc Chính phủ có thể đệ đơn đề nghị Tổng thống ban bố tình trạng khẩn cấp về lập pháp tối đa trong 6 tháng, trên cơ sở sự đồng thuận của Thượng nghị viện (Bundesrat) theo Điều 81 Khoản 1 Câu 1 Luật Cơ bản để cải tổ lại Chính phủ[8].
Nếu như bỏ phiếu bất tín nhiệm là sự tác động từ bên ngoài, thì việc thăm dò tín nhiệm là sự chủ động tự thân từ bên trong. Hay nói cách khác, thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, Nghị viện thực hiện khả năng kiểm soát quyền lực của Chính phủ, thực thi trách nhiệm là cơ quan đại diện của nhân dân. Thông qua việc thăm dò tín nhiệm, Thủ tướng có thể biết được sự ủng hộ của Hạ viện đối với chính sách của mình đến đâu, để từ đó có sự điều chỉnh hợp lý. Hai cơ chế này có quan hệ biện chứng không tách rời nhau, tác động tương hỗ làm minh bạch hóa, hối thúc liên tục việc xây dựng một Chính phủ hiệu năng.
Những phân tích ở trên cho thấy, Chính phủ Đức hiện nay là một thiết chế độc lập, có nhiều thẩm quyền quan trọng và là một thiết chế chịu trách nhiệm. Được trao nhiều quyền hành, nhưng trách nhiệm của Chính phủ trước Hạ nghị viện cũng rất lớn. Cơ chế chịu trách nhiệm rõ ràng nhất đó là Thủ tướng Chính phủ có thể bị mất tín nhiệm. Chính cơ chế kiểm soát quyền lực này tạo nên một Chính phủ vừa hiệu năng, vừa có trách nhiệm. Hiện nay, Chính phủ Liên bang Đức - do phạm vi nhiệm vụ rất rộng của mình - đã trở thành một thiết chế có thực quyền nhất (Dominanz) trong bộ máy nhà nước Cộng hòa Liên bang Đức

 


[1]Ch. Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 1360; Georg Roth, Regierung und Verwaltung, in: Mattern/Reinfried, Grundlagen der öffentlichen Verwaltung, Allgemeine Verwaltungslehre, 3. Aufl. 1989, Rn.200ff.
[2] H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Auflage. 2007, §18, Rn. 1 bis 8; §14, Rn. 1- 56.
[3] Ch. Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 1360 f.
[4] H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Auflage. 2007, §14, Rn. 1- 56.
[5] Alfred Katz, Staatsrecht (Grundkurs im oeffentlichen Recht), 16. Aufl., 2005, §19, Rn. 399.
[6] Xem thêm L.Berthold, Daskonstruktive Misstrauensvotum und seine Ursprünge in der Weimarer Staatsrechtslehre. in: Der Staat. Duncker & Humblot, Berlin 36.1997, S. 81ff
[7] Xem: Ch. Gröpl, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2010, Rn. 1393f.
[8] Theo Điều 82 Khoản 2 Câu 1 Luật Cơ bản, trong khoảng thời gian này các đạo luật có thể được thông qua một cách linh hoạt, do Chính phủ liên bang đề xuất, Thượng viện (Bundesrat) thông qua, không cần đến việc biểu quyết thông qua của Hạ viện theo thủ tục thông thường. (Xem: H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, §14 Rn. 1f.)

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9(265), tháng 5/2014)


Thống kê truy cập

34100948

Tổng truy cập