Là một nhà tư tưởng kiệt xuất của thế kỷ 20, Hồ Chí Minh đã để lại nhiều di sản quý báu về tổ chức nhà nước. Sau nhiều năm bôn ba tìm đường cứu nước, sống và làm việc ở nhiều quốc gia, dưới nhiều chính thể, Người đã hình dung rõ ràng về một Nhà nước kiểu mới trong một thời đại mới, một Nhà nước có thể đem lại tự do, dân chủ, bình đẳng và hạnh phúc cho nhân dân.

Cách mạng Tháng Tám thành công, một Nhà nước kiểu mới ra đời ở Việt Nam. Ngay từ những ngày đầu tiên của chính thể dân chủ cộng hoà, Hồ Chí Minh đã chủ động xây dựng một chính quyền hợp pháp, hợp hiến, dân chủ và coi trọng tính hiệu lực, hiệu quả thực tế, "một Chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân"[1]. Nhà nước mà Hồ Chí Minh chủ trương xây dựng không phải là một Nhà nước quân chủ phong kiến hay một Nhà nước thuộc địa, hoặc là một Nhà nước tư sản - mà Người đã nhiều lần vạch trần bản chất xấu xa của nó, "tiếng là cộng hoà và dân chủ, kỳ thực trong thì nó tước lực công nông, ngoài thì nó áp bức thuộc địa"[2]. Người xác định, Nhà nước mới phải là một Nhà nước dân chủ, đem lại lợi ích cho đa số nhân dân lao động: "...Cách mệnh rồi thì quyền giao cho dân chúng số nhiều, chớ để trong tay một bọn ít người. Thế mới khỏi hy sinh nhiều lần, thế dân chúng mới được hạnh phúc"[3]. Hồ Chí Minh đã phác thảo ra mô hình Nhà nước mới, trong đó "Đảng Cộng sản cầm quyền, tổ chức ra Chính phủ công, nông, binh, phát đất cho dân cày, giao công xưởng cho thợ thuyền... ra sức tổ chức kinh tế mới, để thực hành chủ nghĩa thế giới đại đồng"[4]. Tư tưởng về một Nhà nước kiểu mới, tiên tiến đã được thể hiện rõ ràng, minh định trong bản Hiến pháp 1946 mà Người đích thân chỉ đạo soạn thảo.

 Không chỉ vậy, Hồ Chí Minh còn đặc biệt quan tâm đến tổ chức chính quyền địa phương trong một Nhà nước thống nhất. Thông qua các bài viết, các Sắc lệnh và cả Hiến pháp 1946, tư tưởng của Người về chính quyền nhân dân được thể hiện rất đầy đủ, sâu sắc và nhất quán. Có thể kể đến các tác phẩm “Cách thức tổ chức các Ủy ban nhân dân (UBND)” đăng báo ngày 11/9/1945, bài “Chính phủ là công bộc của dân” (ngày 19/9/1945), “Thiếu óc tổ chức - một khuyết điểm lớn trong các UBND” (ngày 4/10/1945), bài “Tinh thần tự đồng trong UBND”, hay trong “Thư gửi UBND các kỳ, tỉnh, huyện và làng”, v.v.. Đặc biệt, với tư cách là Chủ tịch Chính phủ lâm thời, Người đã ký và ban hành Sắc lệnh 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức, quyền hạn, cách làm việc của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính (UBHC) các cấp (xã, huyện, tỉnh, kỳ[5]), Sắc lệnh 77/SL ngày 21/12/1945 về việc tổ chức chính quyền nhân dân ở cấp thị xã và thành phố, để làm cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương[6]. Đến ngày 9/11/1946, Quốc hội khóa I đã chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Trong 7 chương với 70 điều, Hiến pháp đã dành một chương riêng - Chương V “HĐND và UBHC” - với 6 điều, từ Điều 57 đến Điều 62 để quy định về tổ chức chính quyền địa phương.

  Với bút danh Chiến Thắng, trong bài "Cách tổ chức các UBND", Người đã viết về cách thức tổ chức các UBND của một Nhà nước mới. Người viết: "UBND (làng, huyện, tỉnh, thành phố) là hình thức Chính phủ trong các địa phương, sau khi khởi nghĩa thắng lợi. Toàn thể nhân dân Việt Nam (trừ bọn Việt gian bị tước công quyền) từ 18 tuổi trở lên, không phân biệt gái trai, giàu nghèo, Việt Minh hay ngoài Việt Minh, ai cũng có quyền ứng cử hay bầu cử người vào các Ủy ban này”[7]. Người cũng quy định luôn nhiệm vụ và cách thức hoạt động cho UBND tạm thời này: “Uỷ ban nào cũng có quyền giải quyết những vấn đề thuộc về địa phương mình, nhưng phải báo cáo lên cấp trên. Trong một thời hạn (Chính phủ sẽ định), UBND phải chiêu tập đại hội địa phương để báo cáo công việc đã làm, trình bày và đưa ra thảo luận các công việc sẽ phải làm, bầu Uỷ ban mới. Ban thường vụ phải khai hội ít nhất một tuần một lần, toàn thể Uỷ ban nửa tháng một lần để bàn bạc công tác. Trước ngày khai hội của Uỷ ban ai có điều gì đề nghị, chất vấn hay phê bình cứ gửi cho Chủ tịch”[8]. Xin nhấn mạnh, văn bản chỉ đạo thành lập UBND (tạm thời) này, Người viết ngay sau khi toàn dân vừa giành được chính quyền, và có lẽ là văn bản sớm nhất Người viết về tổ chức chính quyền địa phương, nhưng trong văn bản, Người đã xác định tính chất của UBND là hình thức Chính phủ trong các địa phương, nhiệm vụ của các UBND là giải quyết những vấn đề thuộc về địa phương mình, nhưng phải báo cáo lên cấp trên. Người cũng xác định luôn cơ quan thường trực của Ủy ban (Ban thường vụ), chế độ làm việc tập thể “Ban thường vụ phải khai hội ít nhất một tuần một lần, toàn thể Uỷ ban nửa tháng một lần để bàn bạc công tác”, coi trọng tâm tư nguyện vọng, ý kiến của nhân dân, của cán bộ “trước ngày khai hội của Uỷ ban, ai có điều gì đề nghị, chất vấn hay phê bình cứ gửi cho Chủ tịch”. Tất cả các yếu tố này đã định dạng bản chất và mô hình của một đơn vị hành chính nhà nước kiểu mới, là nền tảng cho các mô hình tổ chức chính quyền địa phương sau này của Nhà nước ta.

Trong Điều thứ 1 Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức các HĐND và UBHC trong cả nước, Hồ Chí Minh quy định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và UBHC. HĐND do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. UBHC do các HĐND bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ. Ở hai cấp xã và tỉnh có HĐND và UBHC, ở các cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC. Cách tổ chức quyền hạn và cách làm việc của các cơ quan nói trên sẽ quy định theo như sắc lệnh này”.

Đây là Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền nhân dân địa phương. Theo Sắc lệnh này, HĐND và UBHC được xem là hai thứ cơ quan chính quyền nhân dân địa phương. HĐND do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. UBHC do các HĐND bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ. Ở hai cấp xã và tỉnh có HĐND và UBHC, còn ở các cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC.

Theo Sắc lệnh số 77/SL, ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố[9] (còn gọi là Sắc lệnh về việc thành lập thành phố trực thuộc Chính phủ Trung ương, hoặc kỳ; thị xã thuộc kỳ hoặc tỉnh) thì ở mỗi thành phố “sẽ đặt ba thứ cơ quan: HĐND thành phố, UBHC thành phố và UBHC khu phố”. UBHC thành phố do HĐND thành phố bầu trong khi UBHC khu phố do cử tri ở khu phố trực tiếp bầu để cơ quan này vừa đại diện cho chính quyền thành phố vừa đại diện trực tiếp cho nhân dân khu phố. Đây là Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền nhân dân tại các đô thị. Theo Sắc lệnh này, ở đô thị sẽ chỉ có HĐND cấp thành phố, còn UBHC được tổ chức ở hai cấp: UBHC thành phố (do HĐND thành phố bầu) và UBHC khu phố (do cử tri ở khu phố trực tiếp bầu).

Các văn kiện, đặc biệt là hai Sắc lệnh số 63/SL và số 77/SL, đã ghi nhận đầy đủ tư tưởng thiết kế chính quyền địa phương của Hồ Chí Minh, trong đó có ba nội dung rất quan trọng:

(i) Về tổ chức chính quyền địa phương: Theo quy định của Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL, do Hồ Chí Minh ký năm 1945, thì chính quyền nhân dân ở địa phương chỉ gồm có HĐND và UBHC. Đến năm 1958, Điều 1 của Luật số 110 Về tổ chức chính quyền địa phương (Quốc hội khóa I thông qua tại kỳ họp thứ 8 ngày 31/5/1958) cũng quy định chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBHC. 

Ở nông thôn, chỉ có cấp xã và tỉnh mới có HĐND và UBHC, ở thành thị, chỉ có cấp thành phố (tương đương cấp tỉnh) mới có HĐND và UBHC. Như vậy, HĐND chỉ được tổ chức ở hai cấp: tỉnh, thành phố tương đương cấp tỉnh và cấp xã (lúc này, nước ta có bốn cấp đơn vị hành chính là kỳ - tỉnh, thành phố - huyện - xã). Còn cấp kỳ (sau đổi thành bộ) và cấp huyện chỉ là cấp trung gian, đại diện cho chính quyền cấp trên trong mối quan hệ với chính quyền cấp dưới nên không là cấp chính quyền hoàn chỉnh (không có cơ quan dân cử là HĐND, mà chỉ có UBHC)[10].  

(ii) Ở những nơi có HĐND, thì UBHC sẽ do HĐND bầu, còn UBHC khu phố sẽ do cử tri ở khu phố trực tiếp bầu. Quy định này ghi nhận rõ nét quyền dân chủ trực tiếp của người dân, ngoài việc bầu ra HĐND, họ còn có quyền bầu ra UBHC khu phố - nơi họ sống - để thực hiện các công việc hành chính nhà nước trên địa bàn; đồng thời, UBHC khu phố - tuy mới chỉ được làm có bốn việc theo quy định của Sắc lệnh số 77/SL, là: (1) đạo đạt nguyện vọng nhân dân khu phố lên UBHC thành phố; (2) giúp UBHC thành phố trong việc thi hành mệnh lệnh cấp trên và quyết nghị HĐND thành phố trong khu phố; (3) giúp các cơ quan chuyên môn trong phạm vi khu phố; (4) thị thực các giấy tờ trong khu phố theo Sắc lệnh số 39 ngày 15/11/1945 - nhưng đã hàm chứa trong nó ý thức về một cấp chính quyền tự quản, tự lo công việc trên địa bàn, được dân bầu (và có thể bị bãi miễn) trực tiếp.

(iii) Có sự phân biệt khi phân chia đơn vị hành chính:Điều 57 Hiến pháp 1946 quy định: “Nước Việt Nam… gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã”. Như vậy, các đơn vị hành chính của nước ta được phân chia thành bốn cấp, ngoài các cấp xã, huyện, tỉnh, còn có cấp bộ - thay cho cấp kỳ (Bắc bộ, Trung bộ, Nam bộ). Kỳ hay bộ đều là loại đơn vị hành chính có tính chất vùng,miền. Đặc biệt, đối với đơn vị hành chính thành phố và thị xã, tuy Hiến pháp 1946 không trực tiếp quy định đơn vị hành chính thành phố và thị xã, nhưng Điều 58 đã gián tiếp quy định đơn vị hành chính này, giống như trong Điều thứ 1 của Sắc lệnh số 77/SL, đã quy định: “...Các tỉnh lỵ và những nơi đô hội mà lâu nay về mặt hành chính được biệt lập và trực tiếp với tỉnh, từ nay sẽ gọi là thị xã”. Như vậy, Hồ Chí Minh đã không “đánh đồng” tất cả các đơn vị hành chính như nhau mà phân biệt rõ đơn vị hành chính cơ bản, mang tính “tự nhiên” (xã, tỉnh) với đơn vị hành chính có tính chất trung gian, mang tính “nhân tạo” (bộ, huyện và khu phố, thị xã, thành phố). Từ sự phân biệt này mà mô hình chính quyền địa phương ở đô thị khác với mô hình chính quyền địa phương ở khu vực nông thôn. Điều này chắc chắn có được từ nhận thức: nông thôn khác với thành thị. Đối tượng làm chủ và quản lý khác nhau nên việc làm chủ và quản lý nhà nước ở nông thôn cũng phải khác với đô thị.  

Có thể nói, việc xác định mô hình chính quyền ở đô thị khác với mô hình chính quyền ở nông thôn đã thể hiện sự tôn trọng thực tiễn khách quan của Hồ Chí Minh và thể hiện một tư duy khoa học về xây dựng chính quyền địa phương. Bởi lẽ, việc tổ chức chính quyền địa phương phải căn cứ vào đặc điểm địa bàn lãnh thổ, đồng thời hiểu rõ lịch sử hình thành nên các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Trên thế giới, đơn vị lãnh thổ địa phương được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo. Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Còn đơn vị lãnh thổ - hành chính nhân tạo là những đơn vị được nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý. Và “chính quyền nông thôn được tổ chức trên đơn vị hành chính lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Ngược lại, chính quyền đô thị được tổ chức trên đơn vị hành chính lãnh thổ hình thành một cách nhân tạo. Lãnh thổ hành chính tự nhiên là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên mà không do nhà nước sắp xếp phân chia, đó là sản phẩm của quá trình hình thành và phát triển tự nhiên của các cộng đồng tùy thuộc vào đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục tập quán, truyền thống văn hóa và lịch sử. Đây là cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận. Các đơn vị hành chính lãnh thổ này thường là các đơn vị cơ sở, nhà nước không nên chia nhỏ ra nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ trường hợp đặc biệt. Bởi các đơn vị hành chính lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên thường có tính tự quản cao hơn đơn vị hành chính hình thành nhân tạo. Vì vậy việc tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính hình thành một cách tự nhiên ngoài các cơ quan quản lý nhà nước do nhà nước lập ra còn có các cơ quan do dân cư hình thành một cách trực tiếp có vai trò tự quản rất quan trọng. Ngược lại đối với các lãnh thổ nhân tạo là lãnh thổ do nhà nước trung ương thành lập theo nhu cầu quản lý. Vì vậy chính quyền địa phương hình thành trên các lãnh thổ nhân tạo chủ yếu là để thực hiện chức năng quản lý”[11].  

Là một nhà chính trị uyên thâm, Hồ Chí Minh còn có sự am hiểu sâu sắc các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức, xây dựng chính quyền địa phương."Người đã có một tư duy pháp lý nhạy bén tuỵệt vời, gần như thiên bẩm, thấu hiểu và thi hành một cách sáng tạo lý luận và thực tiễn chế độ pháp quyền của thời đại và của thế giới văn minh. Với quan điểm rất mới về nhà nước và pháp quyền, Người xây dựng chính quyền nhân dân trên đất Việt Nam ngàn năm văn hiến, vừa thoát vòng nô lệ của phương Tây"[12].

2. Quy định của Hiến pháp 2013 về tổ chức chính quyền địa phương  

Tư tưởng của Hồ Chí Minh về thiết kế chính quyền địa phương ít tầng nấc, có phân biệt sự khác nhau giữa vùng đô thị và vùng nông thôn tiếp tục trở thành hiện thực, ngay cả sau khi chúng ta đã có Hiến pháp năm 1959. Song, cùng với các diễn biến của lịch sử, mô hình chính quyền địa phương đã có sự thay đổi để phù hợp với tình hình, điều kiện kinh tế, chính trị - xã hội ở mỗi giai đoạn. Đến Hiến pháp năm 1980, mô hình chính quyền địa phương ba cấp (tỉnh, huyện, xã) có cả HĐND và UBND theo từng cấp, đã được tổ chức thống nhất trong cả nước, không phân biệt đó là chính quyền ở vùng đô thị hay chính quyền ở vùng nông thôn. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương này tiếp tục được kế thừa trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003.

Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động, mô hình chính quyền địa phương ba cấp (tỉnh, huyện, xã) có cả HĐND và UBND theo từng cấp đã bộc lộ nhiều vấn đề bất cập, tạo nên nhiều thực trạng và quan điểm khác nhau về sự hợp lý hay không của mô hình này. Thực ra, từ khi chuẩn bị xây dựng Hiến pháp năm 1992, các đại biểu Quốc hội, các nhà khoa học, nhà quản lý cũng đã phát hiện sự bất hợp lý trong việc tổ chức các cấp chính quyền địa phương mà không phân biệt địa bàn nông thôn (tỉnh, huyện, xã) cũng như địa bàn đô thị (thành phố, quận, phường), nên đều tổ chức ba cấp chính quyền hoàn chỉnh, cấp nào cũng có tổ chức HĐND và UBND. Nhưng do còn thiếu sự đồng thuận, nên chúng ta vẫn giữ nguyên cách tổ chức chính quyền địa phương không phân biệt sự khác nhau giữa vùng đô thị và vùng nông thôn.

Từ các bất cập trong thực tiễn hoạt động của mô hình chính quyền địa phương ba cấp có cả HĐND và UBND theo từng cấp, việc tổ chức chính quyền đô thị khác với chính quyền nông thôn đã được nhiều văn kiện của Đảng đề cập và yêu cầu thay đổi. Chi tiết và cụ thể nhất chính là Nghị quyết hội nghị Trung ương 5 khóa X (năm 2007). Tinh thần của việc đổi mới mô hình chính quyền địa phương theo Nghị quyết này là tạo lập được chính quyền địa phương ở các đô thị có sự khác biệt hợp lý với chính quyền địa phương ở vùng nông thôn. Thể chế hóa chủ trương của Đảng, Quốc hội khoá XII đã thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 về "Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường" tại kỳ họp thứ 4 ngày 15/11/2008. Ngày 16/01/2009, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về "Danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường". Theo danh sách này, cả nước tiến hành thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.  

Cho đến nay, chúng ta đang trở lại với nguyên tắc phải xác định rõ đơn vị hành chính nào cần phải tổ chức cấp chính quyền địa phương có cả cơ quan đại diện quyền lực nhà nước (HĐND) và cơ quan hành chính - chấp hành - điều hành (UBND); còn đơn vị hành chính nào “chỉ có tính chất trung gian, hoặc chỉ là địa hạt hành chính trong chỉnh thể thống nhất của một đô thị nên không tổ chức cấp chính quyền địa phương đầy đủ (gồm cả HĐND và UBND), chỉ tổ chức cơ quan hành chính để đại diện cho chính quyền cấp trên, thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công”[13].

Vì thế, Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Namđược Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 28/11/2013 (Hiến pháp năm 2013) đã quy định tại Điều 111 (Chương IX) như sau:

“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Theo quy định này của Hiến pháp, thì “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương” rõ ràng là hai khái niệm khác nhau. “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính...” (hiện các đơn vị hành chính ở nước ta có 3 cấp, 9 loại và “đơn vị hành chính tương đương” cấp huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã), tuy nhiên, có phải tất cả các đơn vị hành chính đều phải tổ chức “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND” hay không, thì sẽ do “luật định”, sao cho “phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.

Đây là một quy định hết sức mới mẻ, có sức khái quát hóa cao và mang “tính chất mở”, chỉ đưa ra định hướng tổ chức cấp chính quyền địa phương và giới hạn bằng yêu cầu “phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt...”. Như vậy, khi xây dựng Luật Tổ chức Chính quyền địa phương theo tinh thần của Hiến pháp 2013, chúng ta phải căn cứ vào yêu cầu “phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị....” để thiết kế “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND”, chứ không phải chính quyền địa phương nào cũng đều có cả HĐND và UBND. Nếu không nhận thức đầy đủ như vậy, dễ hiểu sai Hiến pháp và có quan điểm tuyệt đối hóa, coi chính quyền địa phương nào cũng có đủ cả HĐND và UBND[14].

Quy định này của Hiến pháp 2013 một lần nữa lại cho thấy, việc tổ chức chính quyền địa phương đang “trở lại” với tư tưởng Hồ Chí Minh từ năm 1945, đó là phải căn cứ vào đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt... để tổ chức cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Nếu vào năm 1945, ở nông thôn chỉ có xã và tỉnh mới có HĐND và UBHC, còn ở thành thị, chỉ có cấp thành phố tương đương cấp tỉnh mới có HĐND và UBHC, thì bây giờ, khi khi xây dựng Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, chúng ta có nên xác định: HĐND chỉ nên được tổ chức ở hai cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp xã? Hay phải dựa vào sự phát triển toàn diện của nền kinh tế - xã hội đất nước mà có quy định khác? 

Một là, cần thống nhất nhận thức, có chung cách hiểu về chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương. Hiện nay, chúng ta chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa rõ ràng khái niệm chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương, làm rõ sự khác nhau giữa hai khái niệm, tuy chúng là các khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức, hoạt động của Nhà nước và trong đời sống xã hội. Theo chúng tôi, cần phân biệt: “chính quyền địa phương” là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương; còn “cấp chính quyền địa phương” là khái niệm chỉ sự hợp thành của hai loại cơ quan - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (HĐND) và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (UBND hoặc UBHC). Đây có lẽ cũng là cách xác định của Hiến pháp năm 2013.  

Hai là, Chính quyền địa phương ở các vùng nông thôn, hải đảo được tổ chức khác với chính quyền địa phương ở các đô thị, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Cụ thể, ở các vùng nông thôn, hải đảo, HĐND, UBND chỉ được thành lập tại cấp tỉnh và xã. Cấp huyện và thị xã, thị trấn, thành phố trực thuộc tỉnh chỉ thành lập UBND. Ở các đô thị, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, HĐND, UBND chỉ được thành lập tại thành phố trực thuộc Trung ương. Cấp thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, quận, phường, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chỉ thành lập UBND.

Theo chúng tôi, huyện, thị xã, thị trấn, quận, phường, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là những đơn vị lãnh thổ - hành chính nhân tạo, “những đơn vị được nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của trung ương. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý”[15]. Do vậy, UBND huyện, thị xã, thị trấn, quận, phường, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chỉ là một cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn địa phương, là cơ quan hành chính đại diện cho UBND tỉnh, thành phố, được giao thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định theo quy định của pháp luật, chịu sự giám sát của HĐND tỉnh, thành phố. Hơn nữa, trong thực tiễn hoạt động của HĐND huyện, thị xã, thị trấn, quận, phường, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố trực thuộc tỉnh ở nước ta những năm qua đã cho thấy sự trùng lắp, tính hình thức của HĐND cấp này, nhất là ở cấp huyện, khi đại biểu HĐND huyện cũng thường là các vị lãnh đạo của Đảng bộ hoặc HĐND, UBND các xã thực thuộc, trong khi họ đã có những kênh hoạt động khác tương tự giúp cho công tác điều hành hoặc hoạt động đại diện (kênh bên Đảng, bên Ủy ban, bên Mặt trận...).

Như vậy, sẽ có một số đơn vị hành chính không tổ chức HĐND. Việc không tổ chức HĐND ở các đơn vị hành chính này không có nghĩa là bỏ hay làm giảm bớt vai trò đại diện của nhân dân ở địa bàn đó và bỏ chức năng giám sát đối với UBND, mà các công việc này sẽ do HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện. Để làm tốt hơn vai trò đại diện của nhân dân, có thể tăng số lượng đại biểu HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Ba là, Tuy Hiến pháp năm 2013 đã quy định về UBND tại Điều 114:“1. UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. 2. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”, chúng tôi vẫn mong muốn đổi tên tổ chức UBND thành UBHC như tên trước đây của tổ chức này, như tại Điều thứ 1 Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 Hồ Chí Minh quy định: “...HĐND do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. UBHC do các HĐND bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ”... và "UBND (làng, huyện, tỉnh, thành phố) là hình thức Chính phủ trong các địa phương”[16]. Gọi là UBHC còn bởi lẽ, đây là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, cơ quan chấp hành của HĐND, “Chính phủ trong các địa phương”, có nhiệm vụ tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao, nên tính chất hành chính nhà nước là chủ đạo.

Tại Điều 94, Hiến pháp 2013 đã quy định về Chính phủ: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội...” Như vậy, khi Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thì UBHC tại các địa phương sẽ là các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới của Chính phủ, phải chịu sự quản lý thống nhất của Chính phủ, bảo đảm sự thông suốt trong lãnh đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với các cấp UBHC. Việc đổi tên này cũng sẽ thể hiện tính ưu việt khi Luật Tổ chức Chính quyền địa phương quy định thành lập Ban Hành chính quận, Phòng Hành chính phường ở những nơi không tổ chức HĐND.

Các cơ quan UBHC, Ban Hành chính, Phòng Hành chính ở các cấp nên được quy định rõ trong Luật bằng một khái niệm chung là các cấp hành chính.

Khi UBND được đổi thành UBHC, khái niệm Nhân dân trong các cơ quan nhà nước chỉ nên dùng cho các cơ quan dân cử là HĐND.

Bốn là, khi xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương, cần quan tâm đầy đủ đến cơ chế thành lập hay giải thể UBND (hay UBHC, Ban Hành chính, Phòng Hành chính) ở những nơi không tổ chức HĐND. Sẽ có hai khả năng đặt ra là, ở những nơi không tổ chức HĐND, UBND sẽ do UBND cấp trên thành lập hay do HĐND cấp dưới bầu ra? Và việc bãi miễn, giải thể - khi cần thiết - sẽ theo cơ chế nào? Như chúng tôi biết, hiện nay các cơ quan chức năng đang xây dựng Dự án Luật Tổ chức Chính quyền địa phương và đã có Dự thảo lần 2[17]. Nhưng Dự thảo 2 chưa đưa ra được phương án thành lập hay giải thể UBND (hay UBHC, Ban Hành chính, Phòng Hành chính) ở những nơi không tổ chức HĐND.

Theo chúng tôi, kế thừa tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức chính quyền địa phương, chúng ta  nên quy định để cử tri ở một số đơn vị hành chính (như phường, quận, thị trấn, thị xã, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt...) trực tiếp bầu UBHC, như quy định tại Sắc lệnh số 77/SL? Nếu thực hiện phương án này, ngoài những lợi ích lớn lao, còn có một lợi ích khác: người muốn được dân bầu buộc phải làm cho dân biết rõ mình là ai, khắc phục được tình trạng trong suốt cả nhiệm kỳ, người dân không biết mặt Chủ tịch UBND phường, quận mình. Đồng thời, như đã nói, việc cử tri ở một số đơn vị hành chính (như phường, quận, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt...) trực tiếp bầu UBHC sẽ hàm chứa trong nó ý thức về một cấp chính quyền tự quản, tự lo việc trên địa bàn, được dân bầu (và có thể bị bãi miễn) trực tiếp.

Phương án này còn có thể áp dụng để người dân trực tiếp bầu Chủ tịch UBHC xã, khi chúng ta đủ điều kiện.

Năm là, khi xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên chú trọng đến việc tăng cường phân cấp, phân quyền cho địa phương. Việc phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước phải đảm bảo tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, đồng thời đảm bảo sự quản lý thống nhất của trung ương, bảo đảm sự thống nhất, thông suốt trong lãnh đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, sự kiểm tra giám sát của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên; đồng thời phải phù hợp với vị trí, đặc điểm của các đơn vị hành chính - lãnh thổ, của từng loại địa bàn; đảm bảo đồng bộ phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước và phân cấp quản lý các điều kiện đảm bảo (các nguồn lực, tổ chức bộ máy...) để tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp, phân quyền. Trong những trường hợp cần thiết, các vấn đề đã được phân cấp nhưng chính quyền địa phương không giải quyết được hoặc giải quyết không đúng, không hiệu quả thì Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có liên quan có thể trực tiếp quyết định.

Sáu là, tổ chức chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cần được quy định tại một luật riêng, Luật Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (hay Luật về Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt). Luật này quy định chung cho tất cả các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, chứ không xây dựng từng Luật Tổ chức chính quyền riêng cho từng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, như nhiều ý kiến đã đề nghị ./.

 

---