Với việc giảm 01 chương, 27 điều, chỉ giữ nguyên 7 điều, bổ sung 12 điều mới và sửa đổi 101 điều so với Hiến pháp 1992, Hiến pháp mới - Hiến pháp (2013) - chứa đựng nhiều điểm mới, trong đó những điểm mở ra triển vọng lớn về cải cách thể chế nhà nước ở nước ta, có thể khái quát như sau: 

 Dân chủ trước hết gắn liền với quan niệm về chủ quyền của nhân dân với việc quản lý nhà nước nói chung và việc xây dựng hiến pháp nói riêng. Đây là vấn đề quan trọng có tính nền tảng thể hiện bản chất của Nhà nước ta đã được nêu rất rõ trong Hiến pháp 1946, song do một số lý do nên đã không được đề cập đúng mức trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992.

Hiến pháp (2013) đã tái khẳng định và làm rõ hơn chủ quyền nhân dân so với Hiến pháp 1946, thông qua một loạt quy định trong Lời nói đầu (khẳng định chủ thể xây dựng, thi hành và bảo vệ hiến pháp là nhân dân); Điều 2 (khẳng định nhân dân là chủ nhân của đất nước, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân); Điều 4 (xác định Đảng, các tổ chức của Đảng và đảng viên chịu giám sát của nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình); Điều 6 (xác định cách thức nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước là bằng dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện); Điều 70 (bỏ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến); Điều 120 (quy định việc trưng cầu ý dân về hiến pháp)... Những điểm mới này, cùng với việc viết hoa từ “Nhân dân”, cho thấy vị trí, vai trò, quyền lực của nhân dân đã được ghi nhận một cách thực sự trang trọng trong Hiến pháp (2013). Điều này cũng cho thấy sự đổi mới quan niệm về hiến pháp như là một đạo luật gốc đơn thuần do nhà nước xây dựng sang một bản khế ước xã hội, trong đó người dân là chủ thể xác lập, trao quyền và đề ra những cơ chế để kiểm soát hoạt động của chính quyền do mình lập ra[1].

Sự thay đổi này hứa hẹn sẽ thúc đẩy quá trình mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta trong những năm tới.

Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN đã được xác định trong lần sửa đổi thứ nhất (năm 2001) của Hiến pháp 1992, nhưng tiếp tục được cụ thể hóa trong Hiến pháp (2013), thông qua một loạt quy định như Điều 2 (Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp); Điều 6 (Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật); Điều 8 (Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật); Điều 94, 96 (Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công dân); Điều 102 (Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người); Điều 107 (Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công dân)… Mặc dù còn ở mức khái quát, những quy định nêu trên cho thấy cấu trúc tổ chức nhà nước của nước ta đã tiến gần hơn đến những nguyên lý tổ chức của nhà nước pháp quyền.

Một loạt quy định mới bổ sung hoặc được sửa đổi trong Hiến pháp (2013) cho thấy cố gắng của các nhà lập hiến trong việc tạo lập một khuôn khổ mới cho việc quản trị quốc gia, cụ thể như quy định ở Điều 2 (bổ sung vấn đề kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp); Điều 55 và Điều 112 (bổ sung vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương theo mô hình phát triển, cho phép chính quyền địa phương có ngân sách riêng); Điều 117, 118 (thiết lập hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước); Điều 9 (làm rõ hơn vai trò phản biện, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận)…Những điểm mới này hứa hẹn sẽ thúc đẩy những cải cách theo hướng xây dựng một nền quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, đáp ứng được những yêu cầu phát sinh từ quá trình dân chủ hóa, hội nhập quốc tế của Việt Nam.

Chế định quyền con người, quyền công dân được sửa đổi, bổ sung nhiều nhất trong Hiến pháp (2013). Những sửa đổi, bổ sung này thể hiện cách tiếp cận mới, gắn với nhận thức chung của nhân loại và các tiêu chuẩn của luật quốc tế về quyền con người. Điều đó thể hiện qua những dấu hiệu sau:

 - Đổi tên chương thành “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân” và chuyển lên vị trí thứ 2 (so với vị trí thứ 5 trong Hiến pháp 1992). Việc này đã khắc phục tình trạng tên gọi cũ “quyền và nghĩa vụ công dân” không bao quát hết nội dung của chương, đồng thời khẳng định vị trí quan trọng của chế định này trong hiến pháp, phù hợp với xu thế chung trên thế giới...[2].

- Không còn đồng nhất quyền con người và quyền công dân (như ở Điều 50 Hiến pháp 1992), mà đã sử dụng khá hợp lý hai thuật ngữ này cho các quyền/tự do hiến định. Ví dụ, các quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền tự do kinh doanh; quyền sở hữu tư nhân về tài sản và tư liệu sản xuất; quyền nghiên cứu khoa học và công nghệ, sáng tạo văn học, nghệ thuật và thụ hưởng lợi ích từ các hoạt động đó; quyền được bảo vệ, chăm sóc sức khỏe; quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về sức khoẻ, danh dự và nhân phẩm… trong Hiến pháp 1992 chỉ quy định cho công dân, nhưng trong Hiến pháp (2013) quy định chủ thể quyền là tất cả mọi người. Như vậy, với những quyền này, không chỉ công dân Việt Nam mà tất cả những người nước ngoài có mặt hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam cũng được bảo vệ.

 - Ghi nhận cả ba nghĩa vụ của Nhà nước theo luật nhân quyền quốc tế, đó là tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người trong các Điều 3 và Điều 14 (Hiến pháp 1992 chỉ đề cập đến nghĩa vụ tôn trọng ở Điều 50). Sự thay đổi này không chỉ bảo đảm sự hài hòa với luật nhân quyền quốc tế, mà còn tạo cơ sở hiến định ràng buộc các cơ quan nhà nước phải thực hiện đầy đủ và nghiêm túc những nghĩa vụ về quyền con người, quyền công dân trong thực tế, đặc biệt là hai nghĩa vụ bảo vệ và bảo đảm.  

- Lần đầu tiên quy định nguyên tắc về giới hạn quyền (Khoản 2 Điều 16) đã được nêu trong luật nhân quyền quốc tế[3] và trong hiến pháp của một số quốc gia. Việc hiến định nguyên tắc này có ý nghĩa quan trọng, bởi lẽ: (i) Nó làm rõ tinh thần của luật nhân quyền quốc tế là các nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm các quyền con người nhưng cũng được đặt ra và áp dụng những giới hạn cho một số quyền, nhằm thực hiện chức năng của nhà nước là quản lý xã hội, bảo đảm các quyền, lợi ích chung của cộng đồng và các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân khác; (ii) Nó ngăn chặn khả năng lạm dụng quyền lực nhà nước để vi phạm nhân quyền, thông qua việc ấn định những điều kiện chặt chẽ với việc giới hạn quyền; (iii) Nó phòng ngừa những suy nghĩ và hành động cực đoan trong việc hưởng thụ các quyền.

 - Bổ sung một số quyền mới mà Hiến pháp 1992 và các hiến pháp trước đó của Việt Nam đều chưa đề cập, bao gồm: Quyền sống (Điều 21); Các quyền về văn hóa (Điều 41); Quyền xác định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp (Điều 42); Quyền sống trong môi trường trong lành (Điều 43); Quyền của công dân không bị trục xuất, giao nộp cho nước khác (Điều 17 khoản 2); Quyền có nơi ở hợp pháp (Điều 22); Quyền hưởng an sinh xã hội (Điều 34)… Những quyền mới này đã mở rộng phạm vi bảo vệ của Hiến pháp với các quyền con người, quyền công dân trên cả hai lĩnh vực: dân sự, chính trị (Điều 21, 17, 42) và kinh tế, xã hội, văn hóa (Điều 41, 42, 43, 22, 34), đáp ứng những nhu cầu mới về quyền con người nảy sinh trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế của nước ta.

- Củng cố hầu hết các quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (quy định rõ hơn hoặc tách thành điều riêng), bao gồm: Bình đẳng trước pháp luật (Điều 16); Cấm tra tấn, bạo lực, truy bức, nhục hình (Khoản 1 Điều 20); Bảo vệ đời tư và nơi ở (Điều 21, 22); Tiếp cận thông tin (Điều 25); Tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 28); Bình đẳng giới (Điều 26); Bỏ phiếu trong trưng cầu ý dân (Điều 29); Tố tụng công bằng (Điều 31); Sở hữu tư nhân (Điều 32); Lao động, việc làm (Điều 35). Những quy định sửa đổi này cũng góp phần tăng cường mức độ tương thích của chế định quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp (2013) với nội dung của các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam là thành viên và với chế định về quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp các nước dân chủ.

Mặc dù Hiến pháp (2013) hàm chứa những triển vọng lớn về cải cách thể chế nhà nước, song để hiện thực hóa những triển vọng đó, cần phải vượt qua nhiều thách thức. Có thể kể đến:

Vấn đề mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta không chỉ được đề cập trong Hiến pháp, mà còn trong nhiều văn kiện của Đảng. Tuy nhiên, Việt Nam hiện vẫn chưa có khuôn khổ pháp lý rõ ràng và hiệu quả để thực hiện tư tưởng này, thể hiện ở việc còn thiếu một loạt các luật nền tảng cho chế độ dân chủ, bao gồm Luật về Đảng chính trị, Luật về Hội, Luật Biểu tình, Luật Trưng cầu dân ý, Luật Tiếp cận thông tin… Khuôn khổ pháp lý về dân chủ đại diện (các Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân) tuy đã có, nhưng chứa đựng nhiều quy định lạc hậu, cần sửa đổi cho phù hợp với tình hình mới (ví dụ như các quy định về ứng cử, đề cử, hiệp thương giới thiệu người ứng cử...). Dân chủ trực tiếp[4], mặc dù được Hiến pháp (2013) lần đầu tiên đề cập và nhấn mạnh, nhưng hầu như chưa có đạo luật nào quy định cụ thể và bản thân khái niệm này vẫn chưa thực sự được làm rõ ở nước ta.

Khái niệm nhà nước pháp quyền (hay pháp quyền - rule of law) theo Liên hiệp quốc bao gồm các yếu tố sự thượng tôn pháp luật (mọi chủ thể trong xã hội, bao gồm nhà nước, đều phải tuân thủ pháp luật); bảo vệ nhân quyền; phân quyền (giữa các nhánh quyền lực nhà nước) và bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội[5]. Ở Việt Nam, khái niệm nhà nước pháp quyền XHCN được hiểu bao gồm các yếu tố như: quyền làm chủ của nhân dân; thượng tôn hiến pháp và pháp luật; tôn trọng, bảo vệ nhân quyền; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; nhà nước và xã hội do một đảng duy nhất lãnh đạo[6].

Như vậy, có sự khác biệt giữa quan niệm về nhà nước pháp quyền XHCN với nhận thức chung về nhà nước pháp quyền trên thế giới, thể hiện ở hai yếu tố quan trọng: tập quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước và thể chế chính trị. Do đó, thách thức đầu tiên và quan trọng nhất với việc thúc đẩy nhà nước pháp quyền ở Việt Nam chính là nhận thức về bản chất và những thuộc tính của nó.

Những thách thức liên quan đến thực hiện sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bối cảnh quyền lực nhà nước được coi là thống nhất và tập trung vào Quốc hội, cũng như việc bảo đảm Đảng Cộng sản Việt Nam - theo Hiến pháp là chủ thể duy nhất có quyền lãnh đạo nhà nước và xã hội - phải chịu trách nhiệm trước nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân (Điều 4). Đây cũng là những vấn đề, về mặt lý thuyết, đang chứa đựng những yếu tố chưa rõ ràng, thậm chí mâu thuẫn, còn về mặt thực tế thì chưa từng được thực hiện và chưa được quy định trong pháp luật nước ta.

Ngoại trừ vấn đề phản biện, giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đã được đề cập (trong Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội, ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam), các vấn đề khác có ý nghĩa cải cách khuôn khổ quản trị quốc gia mới được bổ sung vào Hiến pháp (2013), bao gồm cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; phân quyền giữa trung ương và địa phương theo mô hình phát triển; tổ chức và hoạt động của hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước đều chưa từng được quy định cụ thể ở nước ta. Điều này đòi hỏi phải nghiên cứu, ban hành mới và sửa đổi nhiều đạo luật liên quan. 

Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất không phải ở phương diện lập pháp, bởi các nhà lập pháp và chuyên gia pháp lý của Việt Nam đủ trình độ, hiểu biết để xây dựng một khuôn khổ pháp lý về quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, mà là lực cản với việc thành lập và hoạt động của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực. Thực tế thời gian qua cho thấy, lực cản này là rất lớn, thể hiện ở việc quy định về Hội đồng Hiến pháp - thiết chế hiến định độc lập mà hầu hết các chuyên gia pháp lý của nước ta đều cho rằng có vai trò và hiệu lực giám sát quyền lực mạnh, toàn diện và trực tiếp nhất - đã bị bỏ ra khỏi Dự thảo Hiến pháp sửa đổi 2013. Một ví dụ nữa là việc xây dựng Luật về phản biện, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận (để luật hóa Quy chế của Bộ Chính trị) vẫn đang bị trì hoãn[7], mặc dù đã được đề xuất từ lâu. Tóm lại, tính chất mới mẻ, phức tạp của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực cùng với xung đột tiềm năng của chúng với phương thức hoạt động còn mang nặng tính chất khép kín của thể chế nhà nước hiện nay cho thấy, việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia theo Hiến pháp (2013) của nước ta không hề dễ dàng, nhanh chóng.

Trở ngại đầu tiên trong vấn đề này là Hiến pháp (2013) vẫn không quy định hiệu lực trực tiếp của các quyền hiến định. Điều này khiến cho nhiều quyền quan trọng, đặc biệt là các quyền dân sự, chính trị như tự do lập hội, hội họp, biểu tình, quyền bỏ phiếu trong các cuộc trưng cầu dân ý… sẽ phải đợi Quốc hội ban hành luật để cụ thể hóa, và có thể phải đợi cả Chính phủ ban hành Nghị định để hướng dẫn thi hành, mới có thể thực hiện được.

Trở ngại thứ hai là chưa có cơ chế pháp lý rõ ràng và hiệu quả cho việc bảo vệ các quyền hiến định. Việc Hội đồng Hiến pháp không được thành lập đã làm hạn chế khả năng ngăn ngừa, xử lý hiệu quả những văn bản và quyết định vi phạm các quyền hiến định (vi hiến) của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tương tự, việc đề xuất thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia bị bỏ qua đã làm giảm cơ hội của người dân có được một cơ quan chuyên trách về nhân quyền. Hiện tại, với cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo được thiết kế theo kiểu “vừa đá bóng, vừa thổi còi” (khiếu nại, tố cáo do chính cơ quan bị khiếu nại, tố cáo, hoặc cơ quan cấp trên của cơ quan đó giải quyết) và hệ thống tư pháp thiếu độc lập, khả năng những vi phạm quyền con người, quyền công dân, đặc biệt là các quyền dân sự, chính trị nhạy cảm, được xử lý khách quan, công bằng và được bồi thường thích đáng là rất khó khăn.

Trở ngại thứ ba liên quan đến quy định bất hợp lý về việc vận dụng yếu tố bảo vệ an ninh quốc gia để hạn chế quyền (Điều 14) và quy định cấm quá rộng, mơ hồ về lợi dụng quyền con người, quyền công dân để xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền, lợi ích hợp pháp của người khác (Điều 15). Những quy định này trong thực tế đã, đang và khả năng sẽ còn bị lạm dụng để vi phạm các quyền hiến định. Trong bối cảnh hệ thống tư pháp vẫn chưa thực sự là các cơ quan bảo vệ công lý hiệu quả, lại thiếu vắng các thiết chế bảo vệ nhân quyền độc lập là Hội đồng Hiến pháp và cơ quan nhân quyền quốc gia, thì khả năng ngăn chặn những hành động lạm dụng là rất khó khăn./.

 

---