1. Quyền lực của Quốc hội trong quyết định ngân sách nhà nước  

Từ lịch sử hình thành nghị viện cho thấy, quyền lực của Quốc hội gắn liền với quyền quyết định NSNN. Khi nhà vua Anh phải ký với giới quý tộc bản Đại hiến chương (Margna Carta: 1215), theo đó “nhà vua phải tham khảo ý kiến giới quý tộc khi tăng thuế”. Bản cam kết đó có thể được xem như tiền thân của pháp luật về hiến pháp của thế giới, cơ chế đại diện cho giới quý tộc thời đó có thể xem như tiền thân của của các thể chế đại diện sau này. Sau nhiều biến cố, chế độ quân chủ chuyên chế ở Anh suy yếu dần qua cuộc nội chiến 1689. Trong bối cảnh ấy, mô hình nghị viện kiểm soát quyền lực chính trị, trong đó đặc biệt là kiểm soát ngân sách đã ra đời ở Anh[1].

Theo đó, bắt nguồn từ hành vi đòi hỏi về quyền được tham vấn của giai cấp quý tộc khi nhà vua muốn thu bất cứ một loại thuế nào, giới quý tộc Anh đã thiết lập nền móng hình thành nhà nước tư sản đầu tiên của nhân loại với thiết chế nghị viện. Cơ quan này ban hành Hiến pháp, làm luật, quyết định tối cao về NSNN... Hiện nay, nghị viện vẫn duy trì quyền lực này nhưng mạnh hay yếu lại không giống nhau ở mỗi các quốc gia.

 Tại Việt Nam, khi cách mạng tháng Tám thành công, Quốc hội đầu tiên được quy định trong Hiến pháp năm 1946 là “cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Liên quan đến tài chính quốc gia, Quốc hội được quyền “biểu quyết ngân sách”. Hiến pháp năm 1959 quy định Quốc hội có quyền: quyết định kế hoạch kinh tế nhà nước; xét duyệt và phê chuẩn dự toán và quyết toán NSNN; ấn định các thứ thuế”. Việc giám sát của Quốc hội đã bắt đầu được ghi nhận nhưng chỉ bàn đến giám sát việc thực thi Hiến pháp. So với Hiến pháp năm 1946, sức ảnh hưởng đến NSNN của Quốc hội tại Hiến pháp năm 1959 vẫn chỉ dừng lại trong phạm vi quyền “biểu quyết ngân sách”.

Trong Hiến pháp năm 1980, quyền quyết định ngân sách được quy định tương tự Hiến pháp năm 1959, riêng quyền giám sát của cơ quan này được quy định rõ hơn. Quốc hội không chỉ giám sát việc thực thi Hiến pháp mà phạm vi của quyền này được mở rộng hơn đó là “giám sát tối cao hoạt động của Nhà nước”. Theo tinh thần này, lần đầu tiên quyền giám sát NSNN được quy định cho Quốc hội. Tại Hiến pháp năm 1992, ngoài những thẩm quyền liên quan đến NSNN được kế thừa từ Hiến pháp năm 1980, một điểm đáng lưu ý là việc ghi nhận thêm quyền phân bổ NSNN cho Quốc hội. Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền cho Quốc hội đối với NSNN được thể hiện rõ tại Điều 70 gồm: quyền quyết định chính sách cơ bản về tài chính, quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN.

Như vậy, sức ảnh hưởng của Quốc hội đối với quỹ tài chính quốc gia được thể hiện dưới hai phương diện: một là quyền quyết định, hai là quyền giám sát tối cao về ngân sách.

Quyền quyết định ngân sách là quyền biểu quyết của Quốc hội về dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách. Nếu Quốc hội không thông qua các nội dung này thì toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng; Chính phủ sẽ phải tạm ngưng mọi hoạt động thu, chi liên quan đến NSNN.

Quyền giám sát tối cao của Quốc hội về ngân sách hiện được ghi nhận theo tinh thần của Điều 69 Hiến pháp năm 2013, “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”.

Để thực hiện quyền quyết định, hiện nay Quốc hội dựa trên các công cụ và phương tiện gồm quyền biểu quyết tại các kỳ họp hàng năm, hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), hoạt động của Ủy ban Tài chính và Ngân sách, Kiểm toán Nhà nước. Quyền giám sát theo quy định tại Điều 7 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua các hành vi xem xét các báo cáo; chất vấn và trả lời chất vấn, thành lập các đoàn kiểm tra về các vấn đề liên quan tới chính sách tài chính; tiền tệ quốc gia; phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương; mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ; dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương; quyết toán NSNN.

Trao quyền quyết định và giám sát tối cao về NSNN cho Nghị viện/Quốc hội, tức là chấm dứt một thời kỳ quản trị ngân sách tùy tiện của giai cấp thống trị chuyên chế. Nếu nhánh hành pháp xuất hiện rất sớm trong lịch sử quyền lực nhà nước, thì nhánh lập pháp chỉ ra đời khi có nhu cầu khách quan về phân chia quyền lực của bộ máy nhà nước. Việc can thiệp vào hoạt động NSNN của Nghị viện/Quốc hội loại bỏ được sự mập mờ trong việc quản lý và sử dụng quỹ tiền tệ quốc gia, vì ngân sách được quản trị bởi nhà nước chuyên chế không có sự tách bạch giữa ngân sách quốc gia với ngân sách của hoàng gia, hoàng tộc. Việc quản trị quỹ tiền tệ này mang nặng dấu ấn của người đứng đầu, vì vậy, việc đóng thuế của dân chúng có thể xảy đến ở bất cứ thời điểm nào mà không có sự thỏa thuận hay thông tin nào từ phía nhà nước.

 Ở Việt Nam, ghi nhận quyền “biểu quyết NSNN” cho Quốc hội thể hiện tầm quan trọng của ngân sách trong việc thiết kế và xây dựng hệ thống các cơ quan nhà nước. Nó cũng thể hiện rằng, quyền quyết định các vấn đề trọng yếu của quốc gia thuộc về nhân dân Việt Nam vì Quốc hội là cơ quan thay mặt cho toàn thể nhân dân.

Ngoài ra, việc quyết định và giám sát tối cao về ngân sách của Quốc hội là bảo đảm sự cân bằng và hài hòa trong tổ chức và hoạt động của các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước. Lập pháp làm luật, hành pháp thực thi luật và tư pháp giải quyết tranh chấp tạo nên sự bình đẳng nhưng kiềm chế sự lạm quyền của từng nhánh quyền lực. Và nếu Quốc hội không duy trì được quyền biểu quyết và giám sát tối cao về ngân sách, thì sẽ không còn sự cân bằng về quyền lực và dân chúng sẽ là lực lượng chịu nhiều rủi ro bởi bộ máy chính quyền về bản chất sẽ quay trở lại với chế độ chuyên chế.

Ý nghĩa tiếp theo của việc trao quyền quyết định và giám sát tối cao về ngân sách cho Quốc hội tức là người dân gián tiếp được biết các đóng góp ngân sách của mình chảy về đâu và được dùng với mục đích nào. Bên cạnh việc được giám sát, người đóng thuế thông qua các đại biểu dân cử có quyền quyết định lựa chọn các chính sách tài chính phù hợp.

NSNN là một quỹ tài chính khổng lồ, được hình thành từ các nguồn như thuế, phí, lệ phí và các nguồn thu khác, được sử dụng để tài trợ cho các chức năng và hoạt động của Nhà nước, được phân chia quyền quyết định, giám sát và quản lý cụ thể. Quyền quyết định và giám sát tối cao được trao cho Quốc hội, biểu hiện bằng các hành vi biểu quyết của Quốc hội đối với dự toán, phân bổ và quyết quyết toán ngân sách.

3. Quyền quyết định và giám sát tối cao ngân sách nhà nước của Quốc hội trong chu trình ngân sách

Chu trình ngân sách hiện được ghi nhận gồm ba giai đoạn: lập dự toán, chấp hành và quyết toán. Ở từng bước của quy trình ngân sách, quyền quyết định và giám sát của Quốc hội không giống nhau. Những đặc quyền này của Quốc hội được thực hiện bằng hình thức biểu quyết tại cuộc họp, hỗ trợ của Ủy ban Tài chính và Ngân sách, Kiểm toán Nhà nước

Giai đoạn lập dự toán NSNN: là giai đoạn lên phương án sử dụng và quản lý ngân sách cho tương lai. Thế nên, ở Việt Nam, bắt đầu từ cuối tháng 5 đầu tháng 6 các cấp và các đơn vị ngân sách chuẩn bị cho công tác lập dự toán ngân sách năm sau. Việc lên kế hoạch sử dụng ngân sách cho năm sau là một hoạt động quan trọng của các chủ thể quản lý và sử dụng ngân sách. Bởi nếu dự báo bám sát được tình hình hình kinh tế, xã hội thì ngân sách sẽ được điều hành nhịp nhàng, ổn định trong giai đoạn chấp hành và quyết toán. 

Theo quy định của Luật NSNN năm 2002, giai đoạn lập dự toán được chia thành các bước là hướng dẫn, lập và phân bổ ngân sách. Trong ba bước này, hướng dẫn và lập dự toán là các hoạt động được thực hiện bởi sự chỉ đạo từ Chính phủ dưới sự tư vấn và thực thi của Bộ Tài chính.

Bắt đầu từ việc sau khi nhận được văn bản hướng dẫn lập dự toán của cơ quan tài chính, các đơn vị sử dụng NSNN tiến hành lập dự toán ngân sách cho cấp mình. Quy trình lập dự toán về mặt lý thuyết được thực hiện lần lượt từ cấp xã đến huyện, sau đó chuyển bản dự toán này lên sở tài chính để cơ quan này lập dự toán cho ngân sách tỉnh. Khi bản dự toán được chuyển về trung ương, Bộ Tài chính là cơ quan tiến hành lập NSNN theo quy định tại khoản 3 Điều 21 Luật Ngân sách năm 2002.

Ở địa phương, điều kiện chuyển bản dự toán lên cơ quan cấp trên phải được sự đồng ý của cơ quan quyền lực cùng cấp. Trường hợp bản dự toán chưa được thông qua, cơ quan tài chính phải tiến hành chỉnh sửa, bổ sung theo yêu cầu của cơ quan quyền lực. Tương tự, ở trung ương, theo quy định tại khoản 4 Điều 45 Luật NSNN năm 2002 thì trong trường hợp dự toán ngân sách chưa được Quốc hội quyết định, Chính phủ lập lại dự toán ngân sách trình Quốc hội vào thời gian do Quốc hội quy định. Đây là sự ghi nhận thể hiện quyền lực tuyệt đối của Quốc hội khi quyết định ngân sách quốc gia. Nó có nghĩa rằng, nếu không được sự đồng ý của Quốc hội, Chính phủ sẽ không được thực hiện bất cứ môt khoản thu, chi nào liên quan đến NSNN. Nó còn thể hiện, nếu không thông qua được dự toán ngân sách, các hoạt động của Chính phủ sẽ bị khủng hoảng, bộ máy nhà nước sẽ bị rối loạn.

Hiện nay, dường như Quốc hội nước ta chưa thực sự sử dụng triệt để và hiệu quả quyền này trong thực tế. Ngân sách bội chi vượt xa chỉ tiêu của Quốc hội[2], nợ công không còn trong ngưỡng an toàn[3]… nhưng Quốc hội chưa từng bác bỏ hay không thông qua dự toán, phân bổ, quyết toán ngân sách do Chính phủ trình. Vì sao việc thảo luận ngân sách diễn ra tại các kỳ họp Quốc hội trở thành một thủ tục quen thuộc và mang tính hình thức? Theo chúng tôi, hiện thực này có thể bắt nguồn từ nhiều lý do khác nhau, nhưng phải kể đến những nguyên nhân chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, cơ quan chuyên môn của Quốc hội không đủ chuyên môn để hỗ trợ.

Hiện nay, việc tham vấn, thẩm định cho Quốc hội về ngân sách gồm có UBTVQH, Ủy ban Tài chính và Ngân sách, Kiểm toán Nhà nước. Trong đó, UBTVQH liên quan đến giai đoạn lập dự toán được quy định tại Điều 16 Luật NSNN năm 2002. Cơ quan này có nhiệm vụ, quyền hạn: “1. Ban hành văn bản pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách được Quốc hội giao; 2. Cho ý kiến về các dự án luật, các báo cáo và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách do Chính phủ trình Quốc hội; 3. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách từng địa phương đối với các khoản thu quy định tại khoản 2 Điều 30 của Luật này; 4. Ban hành Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN; 5. Giám sát việc thi hành pháp luật về ngân sách, chính sách tài chính, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH về lĩnh vực tài chính - ngân sách; đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực tài chính - ngân sách trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc hủy bỏ các văn bản đó; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực tài chính - ngân sách trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; bãi bỏ các nghị quyết của HĐND cấp tỉnh về lĩnh vực tài chính - ngân sách trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh và nghị quyết của UBTVQH”. 

Sự hỗ trợ thứ hai của Quốc hội là Kiểm toán Nhà nước. Luật NSNN hiện hành quy định về hoạt động của cơ quan này tại Chương VI - Quyết toán NSNN. Ở giai đoạn lập dự toán, chủ yếu được quy định tại khoản 4, 5, 6 Điều 15 Luật Kiểm toán Nhà nước gồm các hoạt động như trình ý kiến, tham gia xem xét, thẩm tra báo cáo với Ủy ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội đối với các vấn đề về ngân sách thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước chủ yếu mang tính chất tham khảo cho Quốc hội trước khi biểu quyết ngân sách.

 Cuối cùng và cũng là sự trợ giúp quan trọng nhất của Ủy ban Tài chính và Ngân sách. Đây là cơ quan chuyên môn của Quốc hội. Theo quy định tại Điều 17 Luật NSNNnăm 2002, cơ quan này có chức năng thẩm tra theo yêu cầu của Quốc hội, UBTVQH hoặc chủ trì thẩm tra dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương, các báo cáo về thực hiện NSNN và quyết toán NSNN do Chính phủ trình Quốc hội; đồng thời, giám sát việc tuân theo pháp luật về NSNN của các cấp các đơn vị sử dụng NSNN. Hiện Ủy ban Tài chính và Ngân sách có 35 thành viên, trong đó có một Chủ nhiệm và bốn Phó Chủ nhiệm cùng ba ủy viên hoạt động chuyên trách ở trung ương, ở địa phương có 6 ủy viên chuyên trách, 21 ủy viên còn lại hoạt động kiêm nhiệm. Tuy nhiên, trong số các thành viên của Ủy ban Tài chính và Ngân sách, nhiều thành viên lại có chuyên môn chính về địa chất công trình, nông nghiệp, sử học, luật…[4] trong khi tài chính và ngân sách là lĩnh vực có tính đặc thù chuyên môn nên các hoạt động liên quan đều phải tuân thủ các công thức, biểu mẫu, chế độ do Bộ Tài chính thiết kế. Và ở thời nào cũng xuất hiện một nhu cầu của cơ quan quản lý nhà nước cao nhất về ngân sách là các kỹ thuật kế toán luôn được thiết kế để “chỉ có các chuyên gia mới nhận ra nhau”[5] .  

Với Quốc hội khóa XIII, trong gần 500 đại biểu dân cử không phải thành viên nào cũng có thể đọc được dự toán ngân sách, họ cần một sự hỗ trợ về chuyên môn để có thể hiểu được ảnh hưởng chính sách xã hội của các khoản thu chi ngân sách, đọc ra được lợi ích từ những con số, các đại biểu cần biết các con số ấy nói gì để cân nhắc trước khi biểu quyết thông qua. Bởi vì, đó là trách nhiệm ủy trị của người dân gửi gắm thông qua các lá phiếu.

Như vậy, thực tế nghị trường hiện nay, việc biểu quyết ngân sách của Quốc hội là hoạt động vẫn ít nhiều còn mang tính hình thức. Các Đại biểu Quốc hội chưa được cung cấp đầy đủ các phương tiện để thực hiện quyền biểu quyết của mình một cách có hiệu quả.

Nguyên nhân thứ hai, khiến việc biểu quyết thông qua NSNN chỉ mang tính hình thức và thủ tục đó là tính công khai bị hạn chế.

Hệ thống các cấp và các đơn vị sử dụng NSNN có gần 5 tháng để lập dự toán, Theo hướng dẫn của Nghị định số 60/CP/2003 của Chính phủ, bắt đầu từ cuối tháng 5 chậm nhất là ngày 10 tháng 6, Bộ Tài chính ban hành thông tư hướng dẫn lập dự toán và theo khoản 1 Điều 45 Luật NSNN năm 2002, đến trước ngày 15 tháng 11, Quốc hội sẽ quyết định dự toán ngân sách năm sau. Như vậy, Chính phủ có khoảng 150 ngày để thực hiện. Tuy nhiên, thường chỉ đến “chậm nhất là trước 10 ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội cuối năm” các đại biểu Quốc hội mới nhận được bản dự thảo này để nghiên cứu.

Ngoài ra, tính công khai của bản dự toán còn bị ràng buộc và hạn chế một cách có chủ ý. Như đã trình bày, quá trình lập dự toán ngân sách là bước đầu tiên và quan trọng nhất vì ở giai đoạn này nếu Chính phủ ở trung ương, UBND ở địa phương lập dự toán không đúng pháp luật, không hiệu quả, không phù hợp với tình hình thực tế của ngân sách… thì sẽ phải lập lại theo yêu cầu của cơ quan quyền lực. Vậy làm thế nào để biết bản dự toán của từng địa phương được lên kế hoạch phù hợp và được sử dụng đúng đắn trong tương lai? Làm sao để biết Chính phủ đang điều hành ngân sách có hiệu quả? Khi mà thực tế bản dự toán đến tay các đại biểu còn được quy định là thông tin cần được bảo mật[6].

Cần khẳng định rằng, giai đoạn lập dự toán có vai trò quyết định về tính hiệu quả và sự đúng đắn trong quá trình chấp hành và quyết toán NSNN. Nó cũng là giai đọan duy trì và bảo đảm quyền lực thực tế cho Quốc hội. Nếu Quốc hội không bảo đảm và duy trì được sức mạnh này, Quốc hội khó có thể bảo đảm được vị trí của mình trong bộ máy nhà nước, cũng như bảo đảm cân bằng quyền lực giữa các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây cũng có thể được coi là một nguy cơ và rủi ro nhà nước.

Giai đoạn chấp hành ngân sách: Theo quy định tại Điều 14 Luật NSNN năm 2002, ngày 1 tháng 1 năm dương lịch là thời điểm của một năm ngân sách mới. Trong giai đoạn này, Quốc hội thực hiện chức năng của mình thông qua hai hoạt động nổi bật là quyết định điều chỉnh bản dự toán và kiểm tra, giám sát tối cao đối với NSNN.

Về vấn đề điều chỉnh ngân sách, bản dự toán NSNN, khi đã được Quốc hội thông qua sẽ trở thành một văn bản pháp lý bắt buộc đối với các đơn vị sử dụng NSNN, và nếu chỉ dừng lại ở quy định này thì quyền lực của Quốc hội đối với ngân sách nước là tuyệt đối. Tuy nhiên, pháp luật ngân sách hiện hành ghi nhận về việc có thể “điều chỉnh bản dự toán NSNN”, có nghĩa là, theo quy định tại khoản 4 Điều 59 Luật NSNN năm 2002 “trường hợp số thu, chi có biến động lớn so với dự toán đã được quyết định, cần phải điều chỉnh tổng thể thì Chính phủ trình Quốc hội, UBNDtrình HĐND cùng cấp quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách”. Như vậy, trong một số trường hợp, Chính phủ và UBND có thể đề nghị Quốc hội và HĐND điều chỉnh lại bản dự toán đã được thông qua mà vào thời điểm đề nghị điều chỉnh là Chính phủ đang trong giai đoạn chấp hành ngân sách. Đây là một quy định tạo sự linh hoạt, dễ dàng cho Chính phủ trong quá trình điều hành ngân sách quốc gia nhưng đồng thời nó cũng làm giảm tính hiệu lực của bản dự toán và gây khó khăn cho Quốc hội khi kiểm soát và giám sát việc tuân theo pháp luật của Chính phủ đối với bản dự toán NSNN.

Với vấn đề giám sát NSNN, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội có quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng nhất của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69). Hoạt động giám sát tối cao được cụ thể hóa tại Điều 7 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội bao gồm: thứ nhất là việc xem xét các báo cáo của các chủ thể như Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ... về các vấn đề cần xem xét. Thứ hai, thông qua hoạt động của kỳ họp Quốc hội dưới hình thức chất vấn và trả lời chất vấn. Thứ ba, là thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra và xem xét các báo cáo kết quả điều tra của các Ủy ban.

Giai đoạn quyết toán: là hoạt động đánh giá việc thực hiện dự toán ngân sách trong năm ngân sách, chu trình và phương thức của giai đoạn này tương tự như giai đoạn lập dự toán và ý nghĩa của hoạt động quyết toán NSNN là cung cấp thông tin để kiểm tra, đánh giá ngân sách. Bên cạnh đó, việc xem xét trách nhiệm pháp lý của các đơn vị sử dụng NSNN và đáp ứng yêu cầu công khai tài chính cũng là mục đích của hoạt động quyết toán NSNN.

Quyền hạn và vai trò của Quốc hội trong giai đoạn quyết toán NSNN được quy định khá rõ tại Điều 67 Luật NSNN năm 2002. Cũng với vai trò biểu quyết quyết toán, Quốc hội có quyền quyết định cuối cùng đối với bản quyết toán NSNN mà Chính phủ trình. Trong giai đoạn này, theo tinh thần của Luật NSNN năm 2002, việc thẩm định bản quyết toán cho Quốc hội được thực hiện bởi Ủy ban Tài chính và Ngân sách, bên cạnh đó, Kiểm toán Nhà nước cũng tham gia kiểm toán nếu được Quốc hội yêu cầu.

Để quyền quyết định ngân sách của Quốc hội có hiệu quả, xin đề xuất một số giải pháp sau đây:

Thứ nhất, đối với các cơ quan giúp việc chuyên môn cho Quốc hội, cụ thể là Ủy ban Tài chính và Ngân sách, cần phải cơ cấu tổ chức lại theo hướng có thêm số lượng các ủy viên chuyên trách ở trung ương và địa phương. Đặc biệt, các thành viên phải là các chuyên gia, hoặc có điều kiện tham vấn chuyên gia tài chính và kế toán. Các chuyên gia này sẽ thẩm định cùng với Kiểm toán Nhà nước mục đích làm rõ các phần thu, chi trong bản dự toán do Chính phủ trình cho Quốc hội. Các kết luận mang tính tham vấn của Ủy ban Tài chính và Ngân sách phải trở thành các ý kiến có tính ảnh hưởng tới hành động biểu quyết ngân sách của các đại biểu khác trong Quốc hội.

Thứ hai, Kiểm toán Nhà nước nên được quy định quyền hạn và nghĩa vụ về NSNN tại Chương II Luật NSNN. Cụ thể, cơ quan này phải có nghĩa vụ thẩm định dự toán ngân sách địa phương được thực hiện bởi kiểm toán khu vực và thẩm định NSNN thực hiện bởi kiểm toán nhà nước ở trung ương. Với cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực như hiện nay, Kiểm toán Nhà nước có khả năng song song lập dự toán NSNN nếu pháp luật quy định. Khi trình bản dự toán cho Bộ Tài chính, các địa phương phải đồng thời gửi bản này cho Kiểm toán Nhà nước. Quốc hội sẽ có một cơ quan là trợ thủ đắc lực để thực hiện chất vấn Chính phủ về dự toán NSNN.

Thứ ba, việc công khai dự thảo dự toán ngân sách là một đòi hỏi khách quan. Hiện nay, chỉ sau khi dự toán đã được thông qua, phân bổ đã được biểu quyết thì ngân sách mới được công khai. Công khai này chỉ mang ý nghĩa giám sát, sẽ không còn ý nghĩa xây dựng nếu mọi quyết định đã được an bài.

Đoàn Đại biểu Quốc hội ở các địa phương nên đề xuất thành lập các ban tư vấn mà thành viên là các chuyên gia và nhà nghiên cứu về lĩnh vực này, được hỗ trợ kinh phí và trợ giúp lâu dài để tư vấn cho các đại biểu về ngân sách hàng năm.

Ngoài ra, đối với giai đoạn lập dự toán, đây là giai đoạn quan trọng nhất vì các đơn vị ngân sách có quyền đàm phán với cấp trên về dự toán cho cấp mình. Vì vậy, ở giai đoạn này, bản dự thảo được Chính phủ trình cho Quốc hội nên được phổ biến trên các phương tiện truyền thông để người đóng thuế có thể đóng góp ý kiến. Việc này sẽ giúp Quốc hội có thêm được một nguồn hỗ trợ về giám sát NSNN.

Đối với giai đoạn chấp hành, Luật NSNN năm 2002 quy định việc điều chỉnh NSNN tại khoản 1 Điều 49 và khoản 4 Điều 59 còn chưa thực sự rõ ràng. Ngay cả trong Nghị định số 60/2003 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật NSNN năm 2002 cũng không giải thích rõ về khái niệm “biến động lớn” về ngân sách là biến động như thế nào. Luật ngân sách là những quy định về các vấn đề liên quan đến kế toán tài chính của Nhà nước, vì vậy tránh dùng các khái niệm định tính để giải quyết vấn đề định lượng. Hơn thế nữa, việc cho phép điều chỉnh bản dự toán NSNN của Chính phủ và UBND các tỉnh sẽ làm suy giảm quyền lực của Quốc hội về NSNN. Về vấn đề này, chúng tôi xin được đề xuất: chỉ cho phép điều chỉnh ngân sách trong những trường hợp cụ thể với tỷ lệ số học nhất định và phải định nghĩa rõ ràng thế nào là “có biến động lớn về ngân sách” trong phần giải thích từ ngữ của Luật NSNN (sửa đổi).

Đối với quyết toán NSNN, nên quy định rõ trong luật về quyền tham gia của Kiểm toán Nhà nước trong giai đoạn thẩm định là bắt buộc. Hiện nay, theo ghi nhận tại Điều 66 Luật NSNN năm 2002, Kiểm toán Nhà nước chỉ tham gia khi có yêu cầu của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ./.

 

---