Quyền hành pháp ra đời trong thời kỳ cách mạng tư sản, gắn liền với học thuyết phân quyền nhằm chống lại quyền lực nhà nước tập trung vào tay một người là nhà vua và bảo vệ quyền con người. Vì vậy, theo Montesquieu, quyền hành pháp là: “quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp”[1]. Hay nói cách khác, quyền hành pháp theo thuyết phân quyền là quyền cai trị theo luật hay quyền thi hành theo luật (của lập pháp). Đây là một quyền có tính thụ động mang tính chấp hành trong mối quan hệ với quyền lập pháp. Tức là, quyền hành pháp chỉ là quyền chấp hành quyền lập pháp bằng quyền tổ chức và thực hiện trên thực tế các đạo luật của quyền lập pháp. Theo đó, quyền hành pháp dường như không có ảnh hưởng hay tác động gì đáng kể đến quyền lập pháp. Bởi, trong thời kỳ đầu của cách mạng tư sản, Nghị viện của các nhà nước tư sản ra đời nhằm hạn chế quyền lực của vua, thời kỳ đầu được tăng cường quyền lực đến mức ở Anh đã xuất hiện câu ngạn ngữ: “Nghị viện có quyền được làm tất cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. Thời kỳ này có thể nói là thời kỳ hoàng kim của quyền lập pháp. Ở các nước giai cấp tư sản chưa đủ mạnh để đập tan ngay bộ máy nhà nước phong kiến, đưa nhà vua lên dàn thiêu như cách mạng tư sản Pháp, thì quyền hành pháp được giao cho nhà vua, với quan niệm nhà vua phải chấp hành quyền lập pháp, phụ thuộc vào ý chí của nghị viện được nhân dân trực tiếp bầu ra. Nghị viện thực hiện quyền lực nhà nước là thực hiện quyền lực của nhân dân. Vì thế, quyền hành pháp lúc đầu rất yếu ớt trong mối quan hệ với quyền lập pháp. Nó chỉ có nghĩa vụ chấp hành, đồng nhất quyền hành pháp với quyền chấp hành. Như vậy, quyền hành pháp theo học thuyết phân quyền chỉ là quyền cai trị theo luật. Theo Montesquieu, “quyền hành pháp chỉ tham gia quyền lập pháp bằng chức năng ngăn cản, mà không được chen vào bàn cãi công việc và cũng không có quyền kiến nghị đối với quyền lập pháp”[2].

Lịch sử tồn tại và phát triển của bộ máy quyền lực nhà nước của các nước tư sản sau đó lại không đi theo chiều hướng nói trên. Ngược với thời kỳ hoàng kim ban đầu, Nghị viện dần dần bị quyền hành pháp thao túng, chế độ đại nghị rơi vào tình trạng khủng hoảng. Nghị viện trở thành “những cái máy nói” “là nơi bàn cãi suông”[3] như Lê - nin đã nhận xét. Theo xu hướng đó, ngày nay quyền hành pháp trở thành quyền lực trung tâm trong cơ cấu quyền lực nhà nước của các nhà nước dân chủ và pháp quyền. Thực tiễn của các nhà nước chỉ ra rằng, quyền hành pháp càng chủ động, càng năng động, sáng tạo, không thụ động, ỷ lại, chờ đợi trong mối quan hệ với quyền lập pháp là một trong những nhân tố quan trọng để đất nước giàu mạnh. Vì thế, quyền hành pháp được mở rộng so với trước đây rất nhiều, không còn nguyên nghĩa với quan niệm quyền hành pháp lúc ban đầu. Ngày nay, quyền hành pháp được quan niệm khá phổ biến trong các nhà nước dân chủ và pháp quyền theo các nội dung sau:

-   Một là, quyền hành pháp không chỉ bó hẹp trong việc chấp hành luật mà còn là quyền chủ động khởi xướng, hoạch định chính sách quốc gia. Tức là quyền chủ động đề ra các hướng đi, hướng phát triển của đất nước. Thông qua quyền quản lý hàng ngày, hàng giờ của mình, hơn ai hết, Chính phủ là người hiểu rõ nhất đất nước có nhu cầu gì? để phát triển đất nước cần những chính sách gì? Do vậy, đề xướng, hoạch định chính sách là thiên chức của Chính phủ. Trong việc đề xuất, hoạch định chính sách cho quốc gia, Chính phủ phải là người chủ động phát hiện ra nhu cầu và tìm ra giải pháp để giải quyết nhu cầu đó một cách nhanh nhạy, kịp thời, đúng đắn và thông minh nhất. Từ đó, Chính phủ phải tổ chức soạn thảo chính sách quốc gia hoặc dưới dạng các đạo luật để đưa trình cho Nghị viện nếu như chính sách đó có tính ổn định lâu dài, liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của con người, của công dân; hoặc là những chính sách quốc gia xuất phát từ thẩm quyền của mình thì tự mình soạn thảo, thông qua và tổ chức thực hiện. Do đó, có thể xem quyền chủ động trình các dự án luật trước Quốc hội là một nội dung quan trọng nhất của quyền hành pháp, là đầu vào của quyền lập pháp. Thông qua quyền này, Chính phủ chủ động đề xuất, hoạch định và xây dựng chính sách quốc gia. Không phải ngẫu nhiên mà ngày nay người ta gọi “Chính phủ là Phủ ra chính sách”.

-   Hai là, quyền hành pháp không chỉ là quyền hành chính nhà nước, tức là quyền cai trị hay quản lý nhà nước theo pháp luật, hay là quyền đưa pháp luật vào cuộc sống một cách thụ động mà còn là quyền điều hành các chính sách. Đây là quyền chủ động trong tổ chức nhân sự và đảm bảo nguồn lực tốt nhất để thực hiện chính sách quốc gia, quyền chủ động điều khiển một cách nhanh nhạy, thông minh, sáng tạo, kịp thời, hiệu quả các chính sách quốc gia.

Để thực hiện quyền điều khiển, thường Chính phủ sử dụng quyền lập quy của mình tức là quyền ban hành những văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý dưới luật và quyền ban hành những quyết định hành chính cá biệt. Bằng quyền điều hành chính sách mà trong mối quan hệ với quyền lập pháp, Chính phủ có vai trò là đầu ra của quyền lập pháp. Bằng quyền điều khiển chính sách thông qua quyền lập quy và quyền ra các quyết định hành chính cá biệt mà quyền lập pháp trở thành hiện thực trong đời sống xã hội. Như vậy, quyền hành pháp vừa là nguồn sinh ra luật, vừa là người tổ chức thi hành luật, đưa luật vào cuộc sống một cách chủ động và hiệu quả nhất.

Tóm lại, quyền hành pháp trong thời đại ngày nay là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Các quan niệm vốn đã tồn tại từ trước đến nay như quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật, đồng nhất quyền hành pháp với quyền hành chính nhà nước, là quyền cai trị hay quản trị quốc gia hay là quyền chấp hành của quyền lập pháp không phản ánh đầy đủ bản chất và vai trò của quyền hành pháp trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước của Nhà nước dân chủ và pháp quyền trong thời đại ngày nay.

Trước hết trong mối quan hệ với quyền lập pháp, Chính phủ phải đảm bảo đầu vào có chất lượng cho Quốc hội và có quyền bảo vệ các chính sách quốc gia trong các dự án Luật, dự án Pháp lệnh đưa trình Quốc hội, UBTVQH. Bởi, Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến mới trong việc phân công quyền lực nhà nước. Lần đầu tiên trong Hiến pháp nước ta chỉ ra: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp…” (Điều 69); “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp…” (Điều 94) và “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” (Điều 102). Theo đó, cần phải lưu ý rằng Quốc hội thực hiện quyền lập pháp không có nghĩa Quốc hội phải soạn thảo các dự án luật, phải làm từ a đến z trong quy trình lập pháp. Quốc hội chỉ làm nhiệm vụ chủ yếu trong quy trình lập pháp là thẩm tra các dự án luật để đảm bảo luật phù hợp với ý nguyện của nhân dân và thực tiễn của đất nước để có tính khả thi và bấm nút biểu quyết thông qua luật. Có thể nói, quyền được bấm nút biểu quyết thông qua luật là quyền lập pháp. Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, như đã nói ở trên, là hơn bất kỳ ai và khác hẳn với quyền lập pháp và quyền tư pháp; Chính phủ là người đề xướng những chính sách, hoạch định chính sách quốc gia, soạn thảo các dự án chính sách quốc gia, có loại tự mình quyết định, có loại phải đưa trình Quốc hội xem xét, thông qua dưới dạng các đạo luật. Như vậy, soạn thảo các dự án luật là thực hiện quyền hành pháp. Hiện nay, gần 95% dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ đưa trình. Những dự án không do Chính phủ soạn thảo thì trách nhiệm thẩm định của Chính phủ cũng là công đoạn cực kỳ quan trọng. Bởi nội dung các dự án luật này cũng là chính sách quốc gia, mà đã là chính sách quốc gia thì thiên chức của Chính phủ là phải tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về hiệu quả của việc thực hiện các chính sách đó. Bất kỳ một Chính phủ của nhà nước dân chủ và pháp quyền nào trên thế giới đều phải đảm đương quyền này. Như vậy, chất lượng của một dự án luật đưa trình Quốc hội, dù do Chính phủ soạn thảo hay một lượng ít các cơ quan, tổ chức khác soạn thảo thì trách nhiệm trước hết thuộc Chính phủ. Để khắc phục tình trạng mà nhiều người cho rằng Quốc hội ủy quyền lập pháp tràn lan cho Chính phủ, cho các bộ trưởng, thậm chí cho cả chính quyền địa phương (như Luật Thủ đô), theo chúng tôi, Quốc hội cũng có lỗi một phần nhưng trong điều kiện Hiến pháp đã phân công rõ ràng cho ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì lỗi trước hết và chủ yếu thuộc về cơ quan có thẩm quyền soạn thảo và đưa trình Quốc hội của Chính phủ. Chính phủ khi được Hiến pháp quy định là cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì nhiệm vụ hàng đầu của Chính phủ là soạn thảo các dự án luật đưa trình Quốc hội. Nội dung các dự án luật đó là các chính sách quốc gia. Các chính sách quốc gia phải được thể chế dưới dạng các quy phạm pháp luật (QPPL) và khi các chính sách được thể hiện dưới dạng các QPPL, để đưa nó vào cuộc sống thì các quy phạm đó phải được điều chỉnh trực tiếp không phải thông qua việc tiếp tục thể chế hóa quy phạm này một lần nữa mới thực hiện được. Bởi việc tiếp tục thể chế hóa quy phạm này có thể sẽ có sự tùy tiện, vượt qua ngoài quy định gốc. Vì vậy, để khắc phục “sự ủy quyền này”, theo chúng tôi, Dự án Luật Ban hành các văn bản QPPL mà Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền đang tiến hành soạn thảo, sửa đổi, bổ sung phải có các quy định sau:

-   Cơ quan, tổ chức được giao soạn thảo dự án luật, pháp lệnh phải thể chế các chính sách quốc gia thành các QPPL điều chỉnh trực tiếp các quan hệ xã hội. Về nguyên tắc, các điều của Dự thảo luật không được quy định: “giao cho Chính phủ hoặc Bộ cụ thể hóa để thi hành”. Cơ quan thẩm định của Chính phủ có quyền không tiến hành thẩm định, và Chính phủ không cho ý kiến về những dự án luật có các quy định ủy quyền cho các cơ quan khác cụ thể hóa. Quy định này nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan được Hiến pháp giao cho thực hiện quyền hành pháp và tất nhiên là nâng cao được chất lượng của luật do không có tình trạng “ủy quyền” lập pháp trong các đạo luật.

-   Đối với các cơ quan của Quốc hội có thẩm quyền thẩm tra, cần chú trọng thẩm tra và chỉ ra những điều luật chung chung, có khả năng cụ thể hóa mới thi hành được và Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) khi cho ý kiến đối với các dự án luật này, yêu cần các cơ quan soạn thảo phải bổ sung, sửa để các điều luật điều chỉnh được trực tiếp các quan hệ xã hội. Nếu không sửa đổi được, UBTVQH có quyền không đưa vào chương trình nghị sự trình ra kỳ họp của Quốc hội. Phải tăng cường trách nhiệm, kỷ luật nghiêm minh trong soạn thảo, thẩm tra, cho ý kiến thì mới xóa bỏ được tình trạng ủy quyền tràn lan như nhiều người nhận xét. Như vậy, sau khi Quốc hội thông qua luật, Chính phủ và các Bộ chỉ có nhiệm vụ hướng dẫn thi hành luật chứ không được cụ thể hóa, chi tiết hóa luật để thi hành. Theo đó, hướng dẫn thi hành luật chỉ còn là việc tổ chức thực hiện để đưa luật vào cuộc sống sao cho kịp thời, sâu rộng bằng hình thức tuyên truyền, phổ biến và xử lý.

-   Ngoài các chính sách quốc gia thể chế trong các dự án luật, với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ còn có quyền ban hành các chính sách quốc gia dưới hình thức là Nghị định không đầu, tức là thực hiện quyền lập quy. Các nghị định không đầu này xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước của mình. Những nghị định không đầu này không cần thiết phải có sự đồng ý của UBTVQH như quy định của Luật Ban hành các văn bản QPPL hiện hành. Bởi xuất phát từ vị trí và vai trò của mình, Chính phủ có quyền ban hành các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của mình. Có như vậy, Chính phủ mới kịp thời, nhanh nhạy, chủ động trong việc đưa ra những chính sách quốc gia thuộc thẩm quyền của mình để điều hành và quản lý đất nước. Vấn đề đặt ra là những vấn đề gì thuộc thẩm quyền ban hành nghị định không đầu của Chính phủ. Theo chúng tôi, phải sử dụng phương pháp loại trừ bởi với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp thì nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ rất rộng, không thể liệt kê được một cách đầy đủ. Ngoài nhiệm vụ lập pháp của Quốc hội, được ban hành dưới dạng các đạo luật và ủy quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh và ngoài việc thực hiện quyền tư pháp của tòa án nhân dân, Chính phủ có quyền ban hành nghị định để quản lý và điều hành đất nước một cách kịp thời. Như vậy, theo chúng tôi, nghị định của Chính phủ không còn là văn bản QPPL dùng để cụ thể hóa và chi tiết hóa luật hoặc pháp lệnh mà là văn bản QPPL để “thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” như Điều 100 Hiến pháp năm 2013 đã quy định và khoản 2 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ: “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền”.

-   Trong mối quan hệ với quyền tư pháp: Tuy toà án nhân dân, theo Hiến pháp năm 2013, là cơ quan xét xử thực hiện quyền tư pháp, độc lập với lập pháp và hành pháp, nhưng với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ phải chủ động và có trách nhiệm trong việc đề xuất, khởi xuớng và thẩm định các chính sách quốc gia trong lĩnh vực tư pháp, không được khoán trắng, ỷ lại vào Toà án nhân dân tối cao. Bởi các chính sách trong Dự án Luật về tổ chức và hoạt động tư pháp là những chính sách hình sự và dân sự bảo đảm cho quyền hành pháp tổ chức và thực thi chính sách quốc gia thể hiện trong các đạo luật đi vào cuộc sống, trở thành hiện thực. Hơn nữa, là cơ quan đứng đầu nền hành chính quốc gia, Chính phủ không những có trách nhiệm đảm bảo nguồn lực cho việc thực hiện quyền tư pháp mà còn phải tiến hành kiểm tra, thanh tra việc tổ chức và thực hiện quyền hành chính nhà nước trong các cơ quan toà án và viện kiểm sát, bảo đảm cho toàn bộ nền hành chính nhà nước chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật không những trong bản thân tổ chức và hoạt động của quyền hành pháp mà cả trong tư pháp và lập pháp./.

 

---