Ở hầu như tất cả các nước trên thế giới, chính quyền nhà nước trên thực tế chia thành chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP). Có những cách khác nhau lý giải hiện tượng này. Từ phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, quyền lực này không chỉ được phân chia theo chiều ngang theo các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn được phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Sự phân chia quyền lực này đối với một số nước có thể là mềm dẻo với khả năng can thiệp của trung ương đến địa phương, ví dụ như Trung Quốc. Hoặc quyền lực có thể phân định một cách rạch ròi, chẳng hạn ở Mỹ, Canada... Phân quyền theo chiều dọc giữa nhà nước trung ương và nhà nước ở địa phương hình thành nên các CQĐP tự quản.

Theo một cách nhìn khác, đã từ xa xưa, nhà nước nào cũng phải tiến hành việc quản lý ở địa phương. Không nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi toạ ngự của các cơ quan nhà nước trung ương[1]. Ngoại trừ một số nước nhỏ, ví dụ, Singapore, CQĐP là thiết chế tất yếu được hình thành trong tổ chức bộ máy nhà nước để quản lý các vấn đề ở địa phương.

Hiện nay, trong khoa học pháp lý thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về vị trí vai trò của CQĐP. Có quan điểm cho rằng, CQĐP được xem xét “như là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ trung ương lẫn địa phương”[2]. Ngược lại với quan điểm này, có tác giả cho rằng, xây dựng “nhà nước thịnh vượng chung” đòi hỏi phải có sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước trung ương, xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nước và địa phương tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa phương ngày càng trở thành một bộ phận của chính quyền hành pháp[3], v.v..

Tổ chức CQĐP phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết phụ thuộc vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới hiện nay được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo.

Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Ví dụ như các commun của các nước phương Tây; xã, làng ở các nước phương Đông (Việt Nam...), các thành phố, cho dù những thành phố rất lớn, rất đông dân, cũng như những thành phố rất nhỏ cả về mặt dân cư, lẫn lãnh thổ trực thuộc...

Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý[4]. Nhiều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn. Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường...

Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở đây rất đơn giản, chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu đề ra. Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh. Theo đó, các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực được cấp trên bổ nhiệm mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương[5]. Ở đây không nhất thiết phải thành lập hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử. Sự không hoàn chỉnh của các đơn vị này là cơ sở cho việc không tổ chức ra các cơ cấu đầy đủ để thực hiện các chức năng “lập pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương, và càng không nên tổ chức ra các tổ chức đoàn thể xã hội đi kèm.

 Mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP rất đa dạng, phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như điều kiện lịch sử, văn hoá, xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên. Mô hình này được xem xét dưới những góc độ khác nhau.

Theo tiêu chí các cấp CQĐP, có thể chia các cấp CQĐP thành bốn cấp như Camerun, Senegan; ba cấp như Italia, Ấn Độ,...; hai cấp như Đan Mạch, Phần Lan, Nhật Bản, Costa-Rica... Thậm chí có nhà nước tổ chức CQĐP năm cấp như của Pháp.

Cấp thấp nhất của CQĐP thường được tổ chức ở những cộng đồng cư dân thành phố, làng, thôn... Cấp đơn vị hành chính trung gian thường được tổ chức ở trên các cấp cơ sở (cấp thấp nhất), và dưới cấp trung ương. Đó là các tỉnh, vùng như ở Nhật, Italia... Không phải ở tất cả các cấp chính quyền trên đều phải tổ chức ra các cơ quan đại diện. Cấp vùng, quận, huyện của Pháp và của Cộng hoà liên bang Đức không tổ chức cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân. Ở nước Pháp và ở một số nước khác đã lâu hình thành một quan điểm cho rằng, các cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân chỉ được, hay là thường được tổ chức ở các đơn vị hành chính tự nhiên, hơn là ở các đơn vị hành chính nhân tạo, nhưng ở Pháp, kể từ khi có Luật Chính quyền địa phương năm 1982, quan điểm trên đã không còn được áp dụng một cách tuyệt đối như trước đây, ngay cả ở những đơn vị hành chính nhân tạo cũng có quyền được thành lập các cơ quan đại diện.           

Ở nhiều nước, đặc biệt là các nước phát triển, nhiệm vụ của chính quyền trung ương và CQĐP được phân quyền rõ rệt. Từ sự phân quyền đó, hoạt động của CQĐP chỉ trực thuộc pháp luật và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Một số nước, để giải quyết vấn đề sắc tộc và vấn đề đặc thù truyền thống của một số vùng dân cư đặc biệt, nhà nước hình thành ra các đơn vị hành chính tự trị. Về nguyên tắc, các đơn vị hành chính tự trị cũng có địa vị pháp lý gần như các đơn vị hành chính thường tương đương, nhưng có thêm phần tự chủ của đơn vị hành chính tự trị, có thể có luật lệ riêng và có cơ quan tư pháp riêng. 

Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền với nhau trong hệ thống CQĐP nhiều cấp được hình thành dần, sau đó được nhà nước quy định thành các quy phạm của pháp luật. Trong đó, rất đáng chú ý là quan hệ kiểm tra của cấp cao hơn đối với cấp thấp hơn. Ví dụ, Điều 124 của Hiến pháp Italia quy định quan chức đại diện của chính quyền trung ương tại các vùng lãnh thổ có trách nhiệm lãnh đạo và điều phối mọi hoạt động quản lý của nhà nước trên phạm vi lãnh thổ của vùng. Với cấp tỉnh, tỉnh trưởng do cấp trên cử về, có trách nhiệm giám sát mọi hoạt động của CQĐP trực thuộc và có trách nhiệm kiểm tra quá trình quản lý tư pháp, cảnh sát, và hoạt động của mạng lưới đường sắt... Ở Ấn Độ, các trưởng vùng do chính phủ tiểu bang bổ nhiệm có quyền lãnh đạo trực tiếp các vùng; ở dưới vùng, các huyện do phó trưởng vùng được trưởng vùng bổ nhiệm, sau khi có ý kiến của chính phủ cấp trên.      

CQĐP được tổ chức và hoạt động - xét về mặt nào đó - gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương. Ở trên có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì ở dưới cũng có cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần như văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên. Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở phía dưới cũng có những cơ quan tổ chức thi hành, hay là theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành. Điểm khác lớn đáng chú ý nhất ở đây là phạm vi hoạt động của CQĐP chỉ trên vùng lãnh thổ địa phương và trong phạm vi lãnh thổ địa phương không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của mình, trừ trường hợp đặc biệt của các đơn vị hành chính tự trị.

Theo đó, trên thế giới hiện nay có ba mô hình tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương:

Thứ nhất, là mô hình của các nhà nước trong hệ thống pháp luật Ănglê Sắc xông (Anh, Mỹ, Canada..), ở đây, nhà nước áp dụng cơ chế phân quyền một cách đầy đủ nhất. Đặc điểm cơ bản là CQĐP không có sự trực thuộc và bảo trợ của cấp trên. Mọi cấp chính quyền đều trực thuộc pháp luật. Khi có tranh chấp, vấn đề được giải quyết bằng hoạt động xét xử của toà án.  

Thứ hai, là sự kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ thống Continhental như Pháp, Đức ...

Đặc điểm là ngoài việc bảo trợ của cấp trên, CQĐP còn chịu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương, thuở ban đầu là trực tiếp quản lý lãnh thổ địa phương theo các quyết định của cấp trên, sau dần dần lại trở thành người giám sát địa phương của cấp trên. Nước Pháp là một trong những nhà nước có tổ chức CQĐP theo kiểu này từ rất xa xưa, trong thời kỳ phong kiến và cách mạng tư sản, nhưng nay, họ đã có một số thay đổi bằng cuộc cải cách CQĐP tiến hành năm 1982 và kết thúc bằng đạo luật về CQĐP năm 1982. Theo đó, không một lãnh thổ nào chịu sự bảo trợ của chính quyền cấp trên, trừ một số lĩnh vực hãn hữu được quy định trong luật như: giáo dục, y tế, giao thông...          

Thứ ba, mô hình CQĐP của Nhà nước Xô viết cùng các nước XHCN trước đây (trước cải tổ).

CQĐP không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của cấp trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương theo nguyên tắc tập trung dân chủ mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp.

Đặc điểm rõ rệt của mô hình là trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Các cấp CQĐP được độc lập, không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình, các chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên. Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ chịu sự phân giải của toà án. Đây là mô hình dân chủ hơn cả, CQĐP có khả năng và điều kiện phát huy được quyền chủ động của mình, không có sự bảo trợ nào của chính quyền cấp trên, cũng như của cả chính quyền trung ương. Trong trường hợp hãn hữu gặp khó khăn về tài chính, CQĐP được sự trợ giúp của chính quyền trung ương. Một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế của trung ương, ít nhiều CQĐP phải chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Trong trường hợp không chịu sự chỉ đạo của trung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện trợ kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. Điều đặc biệt ở CQĐP Anh quốc là có nơi chỉ có các cơ quan đại diện, mà không có cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện các quyết định do cơ quan đại diện ban hành kiểu như Ủy ban nhân dân của Việt Nam hiện nay. Hội đồng địa phương vừa làm cả chức năng của Hội đồng nhân dân lẫn chức năng của Uỷ ban nhân dân. Các hội đồng địa phương ở Anh thường thành lập rất nhiều các ban của mình để quản lý và điều hành công việc. Chính vì vậy mà có học giả gọi CQĐP ở nước này là “Nhà nước của các ban” hay “điều hành bằng các ban”.

Mô hình hành chính địa phương của Nhà nước Mỹ áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách đậm đặc nhất. Địa phương ở Mỹ quốc được toàn quyền giải quyết các công việc của mình mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung ương. Sự phục tùng trung ương, cũng như việc giám sát trung ương đối với địa phương chủ yếu bằng pháp luật và thông qua hoạt động xét xử của toà án. Việc phân quyền tuyệt đối được thể hiện trước hết bằng việc các địa phương thoải mái trong việc lựa chọn các mô hình tổ chức và hoạt động của mình. Hiện nay, nước Mỹ có tới 4 mô hình tổ chức: Hội đồng và Thị trưởng mạnh; Hội đồng và thị trưởng yếu; Ban quản đốc cùng với Hội đồng do dân bầu ra; và Uỷ ban và Hội đồng cùng do dân bầu ra.    

Khi soạn thảo Hiến pháp năm 1787, các nhà lập hiến Mỹ đã không đả động đến hệ thống chính quyền đa cấp và đa dạng này. Trong khi vẫn coi cơ cấu quốc gia là quan trọng nhất, họ đã khôn khéo thừa nhận sự cần thiết của một loạt các cấp chính quyền có quan hệ trực tiếp hơn đến dân chủ và thích ứng một cách nhạy bén hơn với các nhu cầu của họ. Do vậy, các chức năng như quốc phòng, quản lý tiền tệ và các quan hệ đối ngoại, chỉ có thể kiểm soát bằng một chính quyền mạnh. Nhưng những vấn đề khác, như hệ thống vệ sinh, giáo dục và giao thông vận tải địa phương, thì chủ yếu thuộc phạm vi quyền hạn của địa phương[6].   

Mô hình này có đặc điểm là CQĐP bị song trùng giám sát của đại diện chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên. Mô hình này được hình thành, phát triển từ chế độ quân chủ chuyên chế. Thuở ban đầu của chế độ phong kiến, CQĐP chỉ là các quan cai trị do Nhà Vua cử về địa phương nhằm mục đích thực hiện hay giám sát sự thực hiện các quyết định của Nhà Vua, mà không tính đến các điều kiện hoàn cảnh của địa phương, hoặc thậm chí cai trị theo cách riêng của quan chức được cử về. Về sau, với sự đấu tranh dân chủ, các lãnh đạo địa phương có được một số thẩm quyền nhất định cho việc giải quyết các công việc của địa phương, trong đó có cả các việc có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương, và cuối cùng, các quan chức được cử về chỉ làm mỗi một chức năng giám sát việc thực hiện các quyết định của cấp trên và các văn bản luật của trung ương, mà không còn có quyền hành như trước đây nữa. Tại tất cả các tỉnh ở Pháp đều có Thị trưởng do Hội đồng thành phố bầu cử và ở dưới quyền kiểm soát của các tỉnh trưởng. Thị trưởng vừa chăm nom đến những quyền lợi địa phương vừa quan tâm đến những quyền lợi của trung ương.

Mô hình CQĐP Đức có đặc điểm giống của nước Pháp nhưng không có cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên xuống giám sát chính quyền cấp dưới. Đây là một mô hình mà chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính quyền bang phụ thuộc vào CQĐP trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ cho dân.

Điểm đặc trưng nhất của mô hình tổ chức chính quyền Đức là tính phân quyền. Đây là hệ thống quyền lực được phân theo nguyên tắc: cái gì địa phương làm tốt thì địa phương làm, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương làm không tốt hơn. Vấn đề quan trọng trong hệ thống của Đức là ở đây phân rất rõ trách nhiệm của từng cấp, cấp này làm thì cấp kia không làm. Và như vậy thì quyền của mỗi cấp mang tính chủ động và được phân cấp; đồng thời được phân nhiệm vụ thì cũng được phân ngân sách, tức là cấp đó sẽ có nguồn thu bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Đức là nước có mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo kiểu liên bang, gồm có chính quyền liên bang, 16 chính quyền bang (trong đó có ba bang là thành phố là Berlin, Hamburg, Bremen) và CQĐP (có hai cấp CQĐP cấp cơ sở và CQĐP cấp hạt). Ba cấp hành chính này độc lập với nhau. Theo Hiến pháp Đức, CQĐP các cấp là một thực thể rất quan trọng trong hệ thống chính trị[7].

Mọi nhà nước trong quá khứ và hiện tại đều có sự quan hệ với địa phương thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước trung ương và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Tùy theo tính chất phức tạp về lãnh thổ và dân cư mà các nhà nước có thể tổ chức CQĐP thành hai cấp hoặc ba cấp hoặc hơn thế. Mối quan hệ giữa các cấp CQĐP với trung ương cũng rất khác nhau. Trong một nền kinh tế tập trung cũng như cách thức quản lý của nhà nước trên cơ sở tập quyền, các cấp CQĐP chỉ là những cơ quan phụ thuộc vào sự điều khiển của cấp trên. Trong một nhà nước dân chủ và nhất là của một nền kinh tế thị trường, sự trực thuộc vào chính quyền cấp trên của các cơ quan CQĐP cấp dưới càng giảm bớt, càng ngày càng tăng thêm tính chất tự quản tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền. Từng cấp chính quyền phải tự chịu trách nhiệm về những hoạt động của mình. Mối quan hệ trên dưới bằng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh sẽ được thay dần bằng pháp luật, và thậm chí bằng các hợp đồng quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các bên.      

Trên nguyên tắc, nhà nước pháp quyền là nhà nước mà quan hệ giữa chính quyền trung ương và CQĐP là không có sự bảo trợ. Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà các chủ thể quản lý phải chịu trách nhiệm. Không có một chủ thể nào trong nhà nước pháp quyền lại phải chịu trách nhiệm cho một chủ thể khác và ngược lại, cũng không thể có một một chủ thể nào trong nhà nước pháp quyền lại nhờ một chủ thể khác chịu trách nhiệm thay mình. Các địa phương, CQĐP phải chịu trách nhiệm về những tổ chức và hoạt động của mình theo quy định đúng của pháp luật, đành rằng pháp luật ở đây phải là pháp luật của nhà nước pháp quyền. Những biểu hiện mối quan hệ trên dưới, báo cáo của chính quyền cấp dưới đối với cấp trên; hướng dẫn của cấp trên đối với cấp dưới trong mô hình của nhà nước pháp quyền là không cần thiết, không tồn tại.

Xét về mặt tổ chức, CQĐP nên là tự quản. Cấp dưới có quyền của cấp dưới, cấp trên có quyền của cấp trên và được ghi nhận trong luật. Cấp dưới chỉ thực hiện quyết định của cấp trên trong những trường hợp pháp luật quy định và kèm theo các điều kiện về cung cấp nguồn kinh phí và chịu sự chỉ đạo. Chính quyền, dù là ở cấp trên hay ở cấp dưới, thì đều phải theo luật mà thực hiện. Đó có thể xem là sự thể hiện trực tiếp nhất quan niệm nhà nước pháp quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. Tất nhiên, đây cũng là một trong những cơ sở cho việc xác định về sự tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước ở địa phương cũng như của nhân dân địa phương.

Tổ chức chính quyền như vậy, có thể sẽ dẫn tới việc nhân dân địa phương tổ chức CQĐP theo ý chí của họ, từ đó, có các cách tổ chức CQĐP đa dạng. Những giới hạn của việc lựa chọn cách tổ chức CQĐP nào sẽ được ghi nhận trong luật, nhưng quan trọng hơn là tổ chức CQĐP có khả năng phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và quản lý bảo đảm việc phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Người dân địa phương sẽ quyết định nên tổ chức chính quyền như thế nào./.  

 

---