Hiến pháp hiện hành của Cộng hoà Liên bang (CHLB) Đức được ban hành năm 1949 và cho đến nay đã qua 59 lần sửa đổi[1] (sau đây được gọi là Hiến pháp liên bang). Theo quy định tại Điều 20 của Hiến pháp liên bang thì CHLB Đức là một Nhà nước liên bang, dân chủ và xã hội. Tất cả quyền lực nhà nước đều có nguồn gốc từ nhân dân, được nhân dân thực hiện qua bầu cử, biểu quyết và thông qua các cơ quan đặc biệt của lập pháp, hành pháp và tư pháp. Lập pháp bị ràng buộc bởi trật tự hiến pháp; hành pháp và tư pháp bị ràng buộc bởi luật và lẽ phải.

Để đáp ứng yêu cầu “lập pháp bị ràng buộc bởi trật tự hiến pháp” thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động lập pháp và quy trình lập pháp nhìn chung đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp liên bang. Vì vậy, CHLB Đức không có đạo luật riêng quy định về vấn đề này.

Các chủ thể là cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham gia vào quy trình lập pháp của Liên bang gồm có Quốc hội liên bang (Hạ viện liên bang), Hội đồng liên bang (Thượng viện liên bang), Chính phủ liên bang, Uỷ ban chung (trung gian) và Tổng thống liên bang[2]. Trong đó, cơ quan lập pháp trung tâm là Quốc hội liên bang. Với tư cách là cơ quan đại diện cho nhân dân, Quốc hội liên bang có thẩm quyền rất lớn trong việc xem xét, thông qua luật (ban hành quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc mọi người thực hiện dưới hình thức các đạo luật), ủy quyền lập pháp và kiểm soát hoạt động lập pháp theo ủy quyền.

Ngoài Quốc hội liên bang thì Hội đồng liên bang cũng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thực hiện quyền lập pháp ở CHLB Đức. Thông qua Hội đồng liên bang, các bang tham gia vào việc lập pháp và quản lý hành chính của Liên bang[3].

Theo quy định tại Điều 80 của Hiến pháp liên bang, cơ quan lập pháp (Nghị viện liên bang) có thể ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các sắc luật (nghị định - Rechtsverordnung) nhằm bổ sung và thực hiện một đạo luật gốc. Điều đó là có ý nghĩa ví dụ như để có thể giảm thiểu các quy định chi tiết trong các đạo luật hoặc có thể làm cho các quy định pháp luật thích hợp với những thay đổi nhanh và có thể nhìn thấy trước. Các đòi hỏi về mặt pháp luật hiến pháp đối với quy phạm ủy quyền và sắc luật được quy định rõ tại Điều 80 của Hiến pháp liên bang. Nguyên tắc nghị viện quy định (Parlamentsvorbehalt) được rút ra từ nguyên tắc nhà nước pháp quyền và nguyên tắc dân chủ, đòi hỏi cơ quan lập pháp phải tự mình ban hành những quyết định quan trọng trong các lĩnh vực cơ bản, nhất là trong lĩnh vực thực hiện các quyền cơ bản. 

Trường hợp việc ủy quyền ban hành sắc luật đã được ban hành thì cơ quan lập pháp có thể tiếp tục quy định để điều chỉnh lĩnh vực đó, nhưng chỉ được điều chỉnh bởi luật (đạo luật do nghị viện liên bang ban hành). Pháp luật không cho phép cơ quan lập pháp tự mình ban hành các sắc luật đầy đủ (“bê tông hóa” hoạt động của hành pháp). Việc đặt tên cho loại văn bản này là “sắc luật” có lẽ sẽ gây ra sự nhầm lẫn, vì cách gọi này là không phù hợp với đặc tính pháp lý của nó. Ngoài ra, đối với “các sắc luật” được tạo ra như vậy luôn tiềm ẩn nguy cơ là từng quy định vượt ra ngoài cơ sở đã được ủy quyền. Vì vậy, về nguyên tắc, các đạo luật khoác lên chiếc áo sắc luật là không được phép trong các dự thảo luật do Chính phủ liên bang trình[4].  

Theo quy định tại câu 1 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang, chủ thể được ủy quyền ban hành sắc luật có thể là Chính phủ liên bang, một Bộ trưởng liên bang hoặc các Chính phủ tiểu bang. Bộ trưởng liên bang ở đây được hiểu là cơ quan hành chính tối cao liên bang, không phải là cá nhân lãnh đạo cơ quan này[5]. Vì vậy, trong quy phạm ủy quyền, Bộ liên bang hữu quan được xác định là chủ thể được ủy quyền.  

Chủ thể được ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật cũng có thể lànhiều Bộ liên bang, nếu các Bộ liên bang cần phải được ủy quyền để ban hành sắc luật chung. Sắc luật chung của nhiều Chính phủ tiểu bang, của các Chính phủ tiểu bang và Chính phủ liên bang hoặc của các Chính phủ tiểu bang và các Bộ liên bang là không hợp pháp.

Trong quy phạm ủy quyền lập pháp cần phải có thông tin đầy đủ về các Bộ liên bang được ủy quyền. Kinh nghiệm cho thấy, không nên chỉ có một lần thông tin đầy đủ về Bộ liên bang có thẩm quyền trong quy phạm ủy quyền hoặc trong một điều khoản khác của đạo luật và còn tại các quy phạm ủy quyền khác thì chỉ nêu “Bộ liên bang”. Bởi điều đó sẽ làm cho các quy phạm ủy quyền trở nên không đầy đủ do các quy phạm này sau đó luôn phải trích dẫn cùng với văn bản mà văn bản này cần chứa đựng tên gọi đầy đủ của chủ thể được ủy quyền lập pháp.

3.1. Khi trình bày các quy phạm ủy quyền phải quan tâm đến yêu cầu về tính xác định theo quy định tại câu 2 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang. Theo đó, nội dung, mục đích và phạm vi được ủy quyền để ban hành sắc luật phải được xác định trong đạo luật.

Các yêu cầu về tính xác định của quy phạm ủy quyền phụ thuộc vào đối tượng điều chỉnh và mức độ can thiệp vào các quyền cơ bản trong từng trường hợp cụ thể. Đối với các quy định tạo gánh nặng cho công dân và liên quan đến phạm vi bảo vệ của các quyền cơ bản thì phải đặt ra các yêu cầu cao đặc biệt. Điều đó phải được áp dụng trước hết đối với pháp luật về thuế và đối với các trường hợp mà ở đó được ủy quyền lập pháp để ban hành các văn bản pháp luật về hình sự và hình phạt tiền bổ sung.  

Quy phạm ủy quyền cần được xây dựng sao cho có thể nhận biết trước là sắc luật dự kiến được ban hành sẽ được áp dụng trong các trường hợp nào, với mục đích nào và có thể có nội dung nào. Quy phạm ủy quyền càng được xây dựng thận trọng thì càng phát sinh ít khó khăn, nếu sắc luật này phải được xây dựng sau đó.

Quy phạm ủy quyền phải xây dựng sao cho người ta có thể trực tiếp nhận biết được tất cả các nội dung, mục đích và phạm vi ủy quyền lập pháp. Quy phạm ủy quyền không được xây dựng theo hướng viện dẫn vào quy phạm ủy quyền khác đang còn hiệu lực để tránh các khó khăn phát sinh khi soạn thảo công thức mở đầu (phần mở đầu) của văn bản sắc luật. Trước khi các quy phạm ủy quyền mới độc lập được thiết lập thì phải kiểm tra xem quy phạm ủy quyền ban hành sắc luật được dự kiến có quan hệ thế nào với các quy phạm ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật đang còn hiệu lực.

Trong mọi trường hợp, quy phạm ủy quyền phải chứa từ “sắc luật” (Rechtsverordnung). Hơn nữa, nội dung của điều khoản cần phải cho biết rằng điều khoản đó chứa đựng quy định về ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật (ví dụ như ủy quyền để ban hành sắc luật “Verordnungsermächtigung”).

3.2. Khi xây dựng quy phạm ủy quyền thì cần phải làm rõ là liệu chủ thể được ủy quyền có nghĩa vụ hay có quyền lựa chọn trong việc ban hành sắc luật?

Nếu việc ban hành sắc luật cần được quy định trao cho chủ thể được ủy quyền lập pháp có phạm vi thẩm quyền lựa chọn thì cần phải thể hiện rõ điều này trong quy phạm ủy quyền. Trường hợp chủ thể được ủy quyền lập pháp không được trao thẩm quyền lựa chọn, có nghĩa là chỉ có nghĩa vụ ban hành sắc luật thì quy phạm ủy quyền cũng phải thể hiện rõ điều đó theo hướng bắt buộc ban hành sắc luật.

Theo quy định tại câu 4 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang, quy phạm ủy quyền có thể được thiết kế theo hướng cho phép các chủ thể được ủy quyền lập pháp có thể ban hành sắc luật để ủy quyền tiếp. Thông qua ủy quyền tiếp, việc ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật cũng có thể được trao cho các chủ thể khác các chủ thể được nêu tại câu 1 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp liên bang, ví dụ như từng Bộ tiểu bang, các cơ quan hành chính khác của Liên bang hoặc các tổ chức liên bang. Việc ủy quyền tiếp như vậy cần được nêu cụ thể trong quy phạm ủy quyền. Trong đạo luật thì luôn phải nêu cơ quan hay tổ chức là chủ thể được nhận ủy quyền tiếp và không phải là cá nhân lãnh đạo cơ quan hoặc lãnh đạo tổ chức này.

Việc ủy quyền tiếp phải phù hợp với mục đích ủy quyền, nếu vụ việc cần phải được điều chỉnh có sự khác nhau giữa các vùng hoặc đòi hỏi các kiến thức chuyên môn sâu. Các vụ việc như vậy có thể được cơ quan hành chính gần cơ sở hơn hoặc đối mặt với vấn đề pháp lý lâu dài hơn quy định để việc quy định sẽ đơn giản hơn, nhanh hơn và trúng hơn do cơ quan này quen thuộc hơn với các đặc thù khu vực hoặc chuyên môn. Ví dụ như “Bộ Kinh tế và Công nghệ liên bang được ủy quyền ban hành sắc luật mà sắc luật này cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang, sau khi thống nhất ý kiến với Bộ Tài chính liên bang, để quy định cụ thể về việc định ra mức đóng góp... Bộ Kinh tế và Công nghệ liên bang có thể ủy quyền dưới hình thức sắc luật theo quy định tại câu 1 cho Cơ quan mạng liên bang với điều kiện bảo đảm thực hiện quy định về thống nhất ý kiến ...” (Khoản 4, Điều 144 Luật Viễn thông Đức). 

Nếu quy phạm ủy quyền cho phép ủy quyền tiếp thì cơ quan được ủy quyền không có nghĩa vụ tiến hành ủy quyền tiếp. Kể cả nếu cơ quan được ủy quyền đã ủy quyền tiếp cho một chủ thể khác để ban hành sắc luật thì cơ quan này vẫn có thẩm quyền tự mình ban hành sắc luật căn cứ vào quy phạm ủy quyền ban đầu cho cơ quan này.

Qua việc ủy quyền tiếp, cơ quan được ủy quyền chỉ có thể làm thay đổi chủ thể được ủy quyền lập pháp. Các yêu cầu về việc bắt buộc phải có sự đồng ý và các quyền tham gia được ghi nhận trong quy phạm ủy quyền lập pháp để ban hành sắc luật là không có sự thay đổi.

Nếu trong quy phạm ủy quyền của đạo luật không có quy định khác thì cơ quan được ủy quyền cũng có thể thông qua việc ban hành sắc luật để ủy quyền tiếp nhằm thực hiện thẩm quyền ban hành sắc luật mà cơ quan này được ủy quyền. Như vậy, việc ủy quyền tiếp trở nên có thể.

Trong quy phạm ủy quyền, ngoài các yêu cầu của pháp luật hiến pháp, có thể bổ sung thêm các quy định về quy trình ban hành sắc luật, nhất là việc quy định trao các quyền tham gia cho các chủ thể khác. Các hình thức tham gia có thể như từ quyền đơn thuần là được lắng nghe ý kiến đến các quy định về tham vấn và thống nhất ý kiến cũng như các quy định bắt buộc phải có sự đồng ý. Các quyền tham gia mà không phải là quyền tham gia quyết định, ví dụ như quyền được lắng nghe ý kiến thì bên cạnh việc trao cho các cơ quan nhà nước, còn có thể được trao cho các chủ thể tư nhân. Việc vi phạm các quyền tham gia đã được quy định có thể dẫn đến sự vô hiệu của sắc luật.

Việc tham gia của chủ thể thứ ba vào việc ban hành sắc luật mang ý nghĩa nhằm sử dụng ưu thế gần cơ sở hơn, vụ việc đặc biệt hoặc các kinh nghiệm đặc biệt cho hoạt động lập pháp. Tuy nhiên, thông qua các quyền tham gia của chủ thể thứ ba thì quy trình ban hành sắc luật có thể trở nên tẻ nhạt và dễ bị lỗi.

Vì vậy, trước khi trao các quyền tham gia vào việc ban hành sắc luật, cần phải luôn thận trọng kiểm tra xem liệu việc trao các quyền này xuất phát từ các lý do đặc biệt đối với sắc luật sẽ được ban hành là cần thiết hay không. 

Trường hợp các quyền tham gia cần phải được quy định cho chủ thể thứ ba thì trong quy phạm ủy quyền, cơ quan tham gia vào việc ban hành sắc luật phải được nêu rõ tên và quy định rõ cách thức tham gia của chủ thể này. Khi quy định về việc tham gia, cơ quan lập pháp không được phép dừng lại ở việc quy định trao cho chủ thể ban hành sắc luật có quyền quyết định về công đoạn và phạm vi tham gia của cơ quan này trong việc ban hành sắc luật.

Trong một số đạo luật, việc tham gia của Quốc hội liên bang trước khi công bố sắc luật được quy định nhằm tạo cho Quốc hội liên bang có các khả năng (cơ hội) kiểm soát đặc biệt đối với hoạt động lập pháp theo ủy quyền.

Tuy nhiên, cũng cần lưu ý là các quy định về sự tham gia của Quốc hội liên bang không chỉ dẫn đến một sự pha trộn các nhiệm vụ của Quốc hội liên bang và Chính phủ liên bang, mà còn dẫn đến một sự phức tạp của quy trình ban hành sắc luật. Cụ thể là việc tách biệt các nhiệm vụ và trách nhiệm của Quốc hội liên bang và Chính phủ liên bang sẽ bị tổn hại nếu cơ quan ban hành sắc luật khi ban hành sắc luật bị ràng buộc bởi một nghị quyết của Quốc hội liên bang.

Hơn nữa, Quốc hội liên bang dường như có thể tham gia quyết định về các điều khoản và nội dung của sắc luật, tuy nhiên Chính phủ liên bang lại được xác định là chủ thể ban hành sắc luật này. Ngoài ra, còn có thể xảy ra trường hợp sắc luật cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang, nhưng do còn có ý kiến khác nhau giữa Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang nên việc ban hành sắc luật gặp khó khăn hoặc thậm chí không thể ban hành sắc luật. 

Vì vậy, trường hợp Quốc hội liên bang quyết định tham gia trước khi công bố sắc luật thì phải phân biệt xem liệu sắc luật được ban hành có cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang hay không. Trường hợp sự đồng ý của Hội đồng liên bang là cần thiết thì có thể thể hiện như sau: “Trước khi công bố, sắc luật phải được trình lên Quốc hội liên bang. Sắc luật có thể bị sửa đổi hoặc bác bỏ bởi nghị quyết của Quốc hội liên bang. Nghị quyết của Quốc hội liên bang được gửi đến Bộ Tư pháp liên bang. Khi công bố sắc luật, Bộ Tư pháp liên bang bị ràng buộc bởi nghị quyết này. Trường hợp sau thời hạn 3 tuần họp kể từ khi nhận được sắc luật mà Quốc hội liên bang không ban hành nghị quyết về sắc luật thì sắc luật không bị sửa đổi được gửi đến Bộ Tư pháp liên bang để công bố. Quốc hội liên bang ban hành nghị quyết về sắc luật theo đề nghị của một số lượng thành viên Quốc hội liên bang giống như số lượng cần thiết để thành lập nhóm đảng ở Quốc hội liên bang” (Khoản 4 Điều 292 Bộ luật Thương mại Đức).

Trường hợp sắc luật cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang, có lẽ cần phải chú ý rằng, quyền tham gia của Quốc hội liên bang không làm ảnh hưởng xấu đến quyền đồng ý của Hội đồng liên bang cũng như quy trình ban hành sắc luật đã được quy định. Vì vậy, cần khẳng định rằng, sắc luật trước hết phải được gửi đến Quốc hội liên bang để Quốc hội liên bang có thể sửa đổi hoặc bác bỏ sắc luật trong thời hạn nhất định theo quy phạm ủy quyền. Hơn nữa, có lẽ cần phải khẳng định rằng sắc luật phải được gửi đến Hội đồng liên bang sau khi có sự tham gia của Quốc hội liên bang. Ví dụ như “Sắc luật theo quy định tại khoản 3 (của Điều này) là phải được gửi đến Quốc hội liên bang. Việc gửi đến Quốc hội liên bang được tiến hành trước khi gửi đến Hội đồng liên bang. Sắc luật có thể bị sửa đổi hoặc bác bỏ bởi nghị quyết của Quốc hội liên bang. Nghị quyết của Quốc hội liên bang phải được gửi đến Chính phủ liên bang. Trường hợp sau thời hạn 3 tuần họp kể từ khi nhận được sắc luật mà Quốc hội liên bang không ban hành nghị quyết về sắc luật thì sắc luật không bị sửa đổi được gửi đến Hội đồng liên bang” (Khoản 4, Điều 9 Luật Phân bón Đức).

7. Sự đồng ý của Hội đồng liên bang   

Trong trường hợp Chính phủ liên bang hoặc các Bộ liên bang được ủy quyền để ban hành sắc luật thì trong quy phạm ủy quyền luôn phải cho biết thông tin là liệu sắc luật có cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang hay không. Vì vậy, trong từng trường hợp cụ thể thì phải có thông tin về điều đó giống như cần phải tiến hành các thủ tục khi ban hành sắc luật.

Trong trường hợp quy phạm ủy quyền là một phần của một đạo luật gốc mà đạo luật này cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang hoặc đạo luật này được các Tiểu bang thi hành thì nhu cầu phải có sự đồng ý bắt nguồn trực tiếp từ quy định tại khoản 2 Điều 80 của Hiến pháp liên bang. Việc nói rằng sắc luật cần thiết phải có sự đồng ý ở đây chỉ có ý nghĩa tuyên bố.

Tuy nhiên, nhu cầu cần thiết phải có sự đồng ý đối với sắc luật theo quy định tại khoản 2 Điều 80 của Hiến pháp liên bang có thể bị loại bỏ bởi một đạo luật liên bang. Trường hợp cần có chỉ dẫn cụ thể rằng sự đồng ý của Hội đồng liên bang là không được mong muốn thì điều này cũng phải được thể hiện ngay trong quy phạm ủy quyền.

Việc loại bỏ cơ hội phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang chỉ được sử dụng hạn chế. Việc loại bỏ sự đồng ý của Hội đồng liên bang có thể chỉ có đầy đủ ý nghĩa đối với một số sắc luật ít có ý nghĩa nhằm giảm gánh nặng cho Hội đồng liên bang hoặc nhằm bảo đảm cho việc ban hành sắc luật được nhanh chóng.

Ví dụ như khoản 1 Điều 70 của Bộ luật Thực phẩm và Thức ăn chăn nuôi Đức quy định:

“Sắc luật theo Luật này cần có sự đồng ý của Hội đồng liên bang thì có thể được ban hành mà không có sự đồng ý của Hội đồng liên bang trong trường hợp có sự chậm trễ hoặc nếu hiệu lực ngay lập tức của nó là cần thiết nhằm thực hiện pháp luật của Liên minh châu Âu”.

Nếu một sắc luật của Chính phủ liên bang hoặc của Bộ trưởng liên bang cũng không cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang thì cần phải thể hiện rõ trong quy phạm ủy quyền rằng, sắc luật có thể được ban hành mà không cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang.

Trường hợp đã ủy quyền cho Chính phủ liên bang hoặc Bộ trưởng liên bang mà cần được ủy quyền tiếp để ban hành sắc luật thì vấn đề đặt ra là liệu sắc luật ủy quyền cần thiết phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang hay không. Do việc ủy quyền tiếp luôn gắn kết trực tiếp với quy phạm ủy quyền lần đầu nên bản văn quy phạm thường được giảm tải bằng cách không đề cập đến yêu cầu phải có sự đồng ý của Hội đồng liên bang trong việc ủy quyền tiếp.

Qua nghiên cứu về ủy quyền lập pháp ở CHLB Đức, chúng tôi xin được rút ra một số nhận xét, kinh nghiệm phục vụ việc xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) ở Việt Nam như sau:

Một là, Hiến pháp Liên bang Đức quy định “Tất cả quyền lực nhà nước đều có nguồn gốc từ nhân dân. Nó được nhân dân thực hiện qua bầu cử, biểu quyết và thông qua các cơ quan đặc biệt của lập pháp, hành pháp và tư pháp”.Như vậy, quy định này của Hiến pháp liên bang vừa khẳng định chủ quyền nhân dân, dân chủ đại diện, dân chủ trực tiếp và đồng thời vừa khẳng định các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp phải do các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện.

Hai là, các chủ thể là cơ quan nhà nước tham gia vào quy trình lập pháp của Liên bang gồm có Quốc hội liên bang, Hội đồng liên bang, Chính phủ liên bang, Uỷ ban chung (trung gian) và Tổng thống liên bang. Trong đó, Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang là hai chủ thể chính thực thi quyền lập pháp.

Ba là, điểm khác biệt so với Việt Nam là CHLB Đức không có đạo luật riêng quy định về thẩm quyền lập pháp và quy trình lập pháp cũng như việc ủy quyền lập pháp vì các vấn đề này đã được quy định tương đối cụ thể trong Hiến pháp liên bang, phù hợp với nguyên tắc “lập pháp bị ràng buộc bởi trật tự Hiến pháp”. Ngoài ra, CHLB Đức có đạo luật ban hành văn bản hành chính (Verwaltungsverfahrensgesetz - Luật Quy trình hành chính) với nhiều quy định chung về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản hành chính (văn bản quyết định hành chính tác động đến người dân, hợp đồng theo pháp luật công), v.v.. nhằm thực hiện và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp có hiệu quả theo hướng hành pháp chịu sự ràng buộc bởi luật và lẽ phải.

Cách làm nêu trên tạo ra cơ chế riêng, đặc thù phù hợp với việc thực hiện và kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp cũng như phù hợp với việc thực hiện và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Trong khi đó, do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam đưa ra căn cứ “văn bản quy phạm pháp luật” để phân loại và ở nước ta còn có văn bản hành chính cũng có thể có chứa quy phạm pháp luật nên chưa thể phân biệt rõ ràng đâu là hoạt động thực hiện quyền lập pháp và đâu là hoạt động thực hiện quyền hành pháp để từ đó thiết lập cơ chế thực hiện và cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước thích hợp. Để góp phần khắc phục hạn chế này, theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 (Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp) thì cần nghiên cứu xây dựng Luật Lập pháp (quy định về thẩm quyền, quy trình lập pháp, ủy quyền lập pháp và kiểm soát hoạt động lập pháp theo ủy quyền) để thực hiện quyền lập pháp và Luật Ban hành văn bản quyết định hành chính (quy định về thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản quyết định hành chính, v.v..) để thực hiện quyền hành pháp.

Bốn là, các cơ quan hành pháp (Chính phủ liên bang, các Bộ liên bang …) chỉ lập pháp khi được Quốc hội liên bang ủy quyền trong từng trường hợp cụ thể để bổ sung và thực hiện một đạo luật gốc. Việc ủy quyền lập pháp bị ràng buộc bởi các điều kiện ủy quyền chặt chẽ đã được quy định trong Hiến pháp liên bang (nội dung ủy quyền, mục đích ủy quyền, phạm vi ủy quyền, ủy quyền tiếp, v.v..). Các quy định này trước hết góp phần bảo đảm để Quốc hội liên bang thực hiện tốt chức năng lập pháp của mình và đồng thời bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hơn nữa, việc quy định như vậy thể hiện sự phân công khoa học, hợp lý, rõ ràng giữa các cơ quan lập pháp và các cơ quan hành pháp trong việc thực thi quyền lập pháp trên cơ sở bảo đảm để từng loại cơ quan này phát huy tốt vai trò của mình và phù hợp với cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng loại cơ quan nhà nước. Đây là một trong những kinh nghiệm quý báu cần được xem xét, tiếp thu trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) ở nước ta hiện nay.

Năm là, pháp luật CHLB Đức còn quy địnhcơ chế kiểm soát của Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang(sau khi ủy quyền lập pháp)đối với việc thực hiện quy phạm ủy quyền lập pháp, nhất là các quy định về thẩm quyền của Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang đối với văn bản pháp luật (sắc luật) do cơ quan hành pháp được ủy quyền ban hành (sửa đổi hoặc bãi bỏ sắc luật) trước khi công bố. Đây là cơ chế kiểm soát chặt chẽ, hợp lý nhằm bảo đảm để cơ quan hành pháp thực hiện hoạt động lập pháp được ủy quyền theo đúng ý chí của Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang đã được thể hiện trong quy phạm ủy quyền lập pháp. Điều này cần được xem xét, tiếp thu trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) ở nước ta nhằm cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”

 

---