Dân chủ trực tiếp (direct democracy) là một trong hai dạng thức của dân chủ (dạng thứ hai là dân chủ đại diện - representative democracy). Với dân chủ trực tiếp, người dân tự mình (chứ không phải thông qua những người do mình bầu ra như trong dân chủ đại diện) quyết định các luật lệ và chính sách quan trọng của cộng đồng và đất nước. Theo nghĩa đó, dân chủ trực tiếp gắn liền với nguồn gốc bản chất của khái niệm dân chủ (demokratia/δημοκρατία - tiếng Hy Lạp) có nghĩa là “quyền lực/sự cai trị của nhân dân” (power/rule of the people)[1]. Chính vì vậy, dân chủ trực tiếp còn được gọi là dân chủ đích thực/nguyên nghĩa (pure/true democracy), và được xem là biểu hiện cho chính quyền của dân, do dân và vì dân[2].

Một trong những mô hình thực tế đầu tiên về dân chủ trực tiếp là nhà nước dân chủ chủ nô Aten (Hy Lạp, 508-322 trước Công nguyên). Ở đó, tất cả công dân có quyền bỏ phiếu để trực tiếp quyết định các vấn đề của nhà nước. Tuy nhiên, chế độ dân chủ trực tiếp ở Aten chưa hoàn chỉnh, bởi quyền bỏ phiếu chỉ được trao cho các công dân nam, còn phụ nữ, người nước ngoài và nô lệ không được hưởng quyền này. Mô hình dân chủ trực tiếp kiểu này tiếp tục được vận dụng và phát triển trong nhà nước La Mã cổ đại (509-27 trước Công nguyên), khi nam công dân của đế quốc La Mã có quyền bỏ phiếu bầu ra các quan chức và thông qua các đạo luật do nhà vua và nghị viện xây dựng.

Trong thời hiện đại, Thụy Sĩ được coi là quốc gia có bề dày truyền thống và giàu kinh nghiệm nhất về thực hiện dân chủ trực tiếp. Các cuộc trưng cầu ý dân (referendum) được tổ chức từ năm 1291 và năm 1848 đã được chính thức quy định trong Hiến pháp của nước này[3]. Ngoài Thụy Sĩ, Hoa Kỳ cũng được coi là quốc gia tiêu biểu trong việc thực hiện dân chủ trực tiếp. Mặc dù dân chủ trực tiếp không được quy định trong Hiến pháp và áp dụng ở cấp liên bang, song ở đa số bang của Hoa Kỳ, người dân có quyền đề xuất ban hành hoặc sửa đổi các đạo luật (thủ tục initiatives and referendums, còn được gọi chung là ballot measures, propositions, hoặc questions), được bỏ phiếu trong các cuộc trưng cầu ý dân về sửa đổi hiến pháp của bang, và ở một số bang người dân còn có quyền bãi miễn (recall) các quan chức dân cử[4].

Nhìn chung, các quốc gia trên thế giới hiện đang áp dụng 4 hình thức (hay công cụ) dân chủ trực tiếp, bao gồm: trưng cầu ý dân (referendums);sáng kiến của công dân (Citizens’ initiatives); sáng kiến chương trình nghị sự (Agenda initiatives); và bãi miễn (Recall)[5]. Mặc dù tên gọi và thủ tục thực hiện các hình thức dân chủ trực tiếp này ít nhiều khác nhau ở các quốc gia, song có thể khái quát những dấu hiệu phổ biến của mỗi dạng như sau[6]:

- Trưng cầu ý dân: là việc các cử tri bỏ phiếu trực tiếp quyết định các vấn đề chính trị, xã hội, pháp lý quan trọng của đất nước hay địa phương, hoặc việc xây dựng, thông qua hiến pháp mới hay hiến pháp sửa đổi. Các vấn đề được đem ra trưng cầu ý dân có thể được quy định cụ thể trong hiến pháp, hoặc do cơ quan lập pháp hay một số lượng luật định thành viên của cơ quan lập pháp hoặc cử tri yêu cầu. Tùy theo quy định trong hiến pháp hoặc luật của các quốc gia, kết quả trưng cầu ý dân có thể có hiệu lực ràng buộc hoặc chỉ có ý nghĩa tham vấn với cơ quan lập pháp.

- Sáng kiến của công dân: là việc công dân đề xuất và bỏ phiếu quyết định về một vấn đề chung của đất nước hay của cộng đồng. Điều kiện để thực hiện cuộc bỏ phiếu là những người đề xuất phải thu thập đủ một số lượng chữ ký ủng hộ theo luật định. Các sáng kiến ​​của công dân có thể là những đề xuất mới hoặc đề xuất sửa đổi một văn bản pháp luật hiện hành, hoặc các vấn đề quan trọng khác được quy định trong hiến pháp. Tương tự như trưng cầu ý dân, kết quả của một cuộc bỏ phiếu do sáng kiến của công dân ​​có thể có hiệu lực ràng buộc về mặt pháp lý hoặc chỉ có tính chất tham vấn với cơ quan lập pháp, tùy quy định trong pháp luật của các quốc gia.

- Sáng kiến ​​chương trình nghị sự:là việc người dân đề xuất một vấn đề cụ thể vào chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp (quốc gia hay địa phương). Giống như sáng kiến ​​của công dân, sáng kiến ​​chương trình nghị sự cũng cần một lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định; tuy nhiên, trong sáng kiến về chương trình nghị sự, không cần tổ chức bỏ phiếu phổ thông sau khi một sáng kiến đã được đưa vào chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp.

- Bãi miễn (đôi khi còn gọi là thu hồi): là việc cử tri bỏ phiếu quyết định về việc bãi miễn (chấm dứt vai trò) một đại biểu dân cử. Giống như hai dạng thức sáng kiến ​công dân và sáng kiến ​​chương trình nghị sự, để tổ chức bỏ phiếu bãi miễn một đại biểu dân cử, người đề xuất phải thu thập đủ số lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ theo luật định, tuy nhiên, điểm khác đó là kết quả của việc bỏ phiếu bãi miễn luôn luôn có hiệu lực ràng buộc pháp lý với các chủ thể liên quan.

Với những đặc điểm như trên, có quan điểm cho rằng, dân chủ trực tiếp có thể làm suy yếu dân chủ đại diện, do nó phá hoại vai trò và tầm quan trọng của các đại diện do dân bầu[7]. Tuy nhiên trong thực tế, dân chủ trực tiếp không làm tổn hại mà còn bổ trợ cho dân chủ đại diện. Ví dụ, trưng cầu ý dân là cách thức giúp các cơ quan và đại diện dân cử không phải giải quyết những vấn đề chính trị, pháp lý phức tạp, gây tranh cãi, đồng thời tăng cường sự quan tâm của người dân với các vấn đề của đất nước, qua đó góp phần giải quyết tình trạng chung ở nhiều quốc gia là cử tri ngày càng thờ ơ với các cuộc bầu cử[8]. Trong khi đó, bãi miễn có tác dụng như một biện pháp kỷ luật, giúp bảo đảm các đại biểu dân cử phải xem xét đầy đủ quan điểm của cử tri khi đưa ra quyết định thay cho họ, qua đó nâng cao mức độ tương ứng giữa quan điểm của công dân và quyết định của các cơ quan/cá nhân đại diện[9].

Nói tóm lại, mặc dù trái ngược về nguyên lý, dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện không loại trừ mà bổ sung cho nhau. Trong thực tế, không có quốc gia nào hiện chỉ áp dụng dân chủ đại diện mà loại trừ dân chủ trực tiếp và ngược lại. Kể từ sau cách mạng tư sản, hai hình thức dân chủ này cùng được áp dụng ở các quốc gia trên thế giới, tuy mức độ và cách thức khác nhau. Đó là bởi cả hai hình thức dân chủ này đều có những ưu, nhược điểm, trong đó ưu điểm của hình thức này thường là nhược điểm của hình thức kia và ngược lại. Có thể khái quát những ưu, nhược điểm của dân chủ trực tiếp (qua đó suy ra những ưu, nhược điểm của dân chủ đại diện) như sau:

Đối với sáng kiến ​​chương trình nghị sự, nghiên cứu của IDEA cho thấy có 8 nước ở khu vực châu Phi, 13 nước ở khu vực châu Mỹ, 22 nước ở khu vực châu Âu và 3 nước ở khu vực châu Á đang áp dụng[16]. Với hình thức bãi miễn đại biểu dân cử, ở thời điểm năm 2008 có gần 30 nước áp dụng, dưới các dạng chính: (i) công dân đề xuất và bỏ phiếu bãi miễn; (ii) nhà chức trách đề xuất để người dân bỏ phiếu bãi miễn, và (iii) người dân đề xuất bãi miễn và nhà chức trách phê chuẩn[17].

Trong số các hình thức dân chủ trực tiếp kể trên, bãi miễn đại biểu dân cử ít được áp dụng và gây nhiều tranh cãi nhất. Những học giả ủng hộ thủ tục này cho rằng nó giúp nâng cao trách nhiệm giải trình và mối liên hệ giữa các quan chức dân cử với cử tri; tuy nhiên, theo một số học giả khác, thủ tục này có tác động tiêu cực vì gây nên sự đối đầu nghiêm trọng, phá vỡ công việc bình thường của các quan chức dân cử, và thường bị các nhóm đối lập lợi dụng để thay đổi cơ cấu tổ chức của chính quyền.    

Giống như nhiều quốc gia đang phát triển khác, Việt Nam không có bề dày truyền thống về thực thi dân chủ nói chung, dân chủ trực tiếp nói riêng. Nguyên nhân chính là nền lập hiến - nền tảng cho các cơ chế dân chủ hiện đại - của Việt Nam rất non trẻ (mới chỉ bắt đầu từ năm 1946). Thêm vào đó, chiến tranh khốc liệt kéo dài và những đặc thù về tổ chức nhà nước cũng là những yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức, thực thi hiệu quả các hình thức dân chủ.

Về mặt pháp lý, bên cạnh việc khẳng định thiết chế dân chủ đại diện, các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, 2013 của Việt Nam đều đã quy định một số hình thức dân chủ trực tiếp, cụ thể như sau:

Bảng trên cho thấy, trong khi trưng cầu ý dân và bãi miễn đại biểu dân cử được quy định trong tất cả các bản hiến pháp thì hai hình thức dân chủ trực tiếp khác là sáng kiến công dân và sáng kiến chương trình nghị sự chỉ mới được đề cập trong các hiến pháp sau này. Tuy nhiên, quy định về tất cả các hình thức dân chủ trực tiếp trong những bản hiến pháp nêu trên của Việt Nam đều chưa hoàn thiện. Cụ thể, với hình thức bãi miễn đại biểu dân cử, cử tri mới chỉ có quyền đề xuất chứ chưa có quyền bỏ phiếu như ở nhiều nước. Thêm vào đó, ngoại trừ Hiến pháp 1946 quy định đối tượng bị bãi miễn bao gồm cả các quan chức hành chính (UBHC các cấp), các hiến pháp sau chỉ giới hạn đối tượng bãi miễn là đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp (hẹp hơn so với nhiều quốc gia). Đối với hình thức trưng cầu ý dân, ngoại trừ Hiến pháp 1946 (quy định rõ việc sửa đổi hiến pháp nhất thiết phải được đưa ra toàn dân phúc quyết, còn những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia thì nghị viện sẽ đưa ra phúc quyết nếu có ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành) và Hiến pháp 2013 (quy định trách nhiệm của Ủy ban dự thảo Hiến pháp phải tổ chức lấy ý kiến nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp), các hiến pháp khác đều không quy định cụ thể những việc cần đưa ra để nhân dân biểu quyết, cũng như những quy trình, thủ tục trong vấn đề này. Riêng với hai hình thức sáng kiến công dân và sáng kiến chương trình nghị sự, những điều khoản liên quan trong các hiến pháp trên mới chỉ ở mức độ là cơ sở, nguyên tắc nền tảng. Tất cả những vấn đề như quyền đề xuất và bỏ phiếu, phạm vi các vấn đề và thủ tục đề xuất, bỏ phiếu… đều chưa được quy định cụ thể.

Xét trên phương diện lập pháp, trong hệ thống pháp luật Việt Nam từ trước tới nay cũng chưa có văn bản pháp luật nào được xây dựng riêng để cụ thể hóa các hình thức dân chủ trực tiếp, kể cả hai hình thức phổ biến là trưng cầu ý dân và bãi miễn đại biểu dân cử. Sự bất cập của hệ thống pháp luật là nguyên nhân khiến cho tất cả các hình thức dân chủ trực tiếp cho đến nay vẫn chưa được thực hiện đầy đủ ở Việt Nam. Đây cũng là lý do khiến Việt Nam có vị trí rất thấp trong số 214 quốc gia và vùng lãnh thổ có tên trong bảng xếp hạng của IDEA về thực hiện dân chủ trực tiếp[19]. Mức độ thực thi dân chủ trực tiếp của Việt Nam cũng ở mức thấp trong khu vực châu Á (đứng thứ 22/32 nước được khảo sát)[20].

 Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã mở ra triển vọng cho việc thúc đẩy dân chủ trực tiếp ở Việt Nam trong những năm tới. Cùng với việc tái khẳng định các quy định về trưng cầu ý dân, bãi miễn đại biểu dân cử và quyền tham gia quản lý nhà nước, xã hội của người dân như đã nêu trong các Hiến pháp 1980, 1992, Hiến pháp 2013 lần đầu tiên quy định cụ thể rằng, nhân dân có hai phương thức thực hiện quyền lực nhà nước là bằng dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện (Điều 6). Thêm vào đó, nó cũng tái quy định quyền cho ý kiến về dự thảo hiến pháp của nhân dân (Điều 120 khoản 3) mà đã từng được ghi nhận trong Hiến pháp 1946, đồng thời ấn định trách nhiệm của Nhà nước phải: “…tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (Điều 28). Những quy định mới này cho thấy ý định của các nhà lập hiến là củng cố nền tảng hiến định về dân chủ trực tiếp ở nước ta, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu cấp thiết về hoàn thiện khuôn khổ pháp luật để thực thi các quy định đó trong thực tế.

Dân chủ trực tiếp là cách thức nguyên thủy, đích thực để bảo đảm quyền lực và vị thế của nhân dân với tư cách là người làm chủ nhà nước và xã hội. Vì vậy, cùng với dân chủ đại diện, việc thực thi các hình thức dân chủ trực tiếp có ý nghĩa quan trọng, không thể thiếu trong các nhà nước hiện đại. Thực tế trên thế giới trong những thập kỷ gần đây cho thấy xu hướng tăng cường dân chủ trực tiếp đang diễn ra ở tất cả các khu vực.

Tuy nhiên, dân chủ trực tiếp không chỉ bao gồm ưu điểm, mà còn có những nhược điểm. Do đó, trong khi nó cần được thúc đẩy, việc lựa chọn hình thức và thời điểm thực hiện dân chủ trực tiếp cần phải được cân nhắc cẩn thận. Thực tiễn trên thế giới cho thấy, không có khuôn mẫu chung cho việc vận dụng các hình thức dân chủ trực tiếp ở mọi quốc gia, cũng như cho các giai đoạn lịch sử của mỗi quốc gia. Có những hình thức dân chủ trực tiếp tỏ ra phù hợp với xã hội này nhưng lại không phù hợp với xã hội khác, hoặc mang lại kết quả tốt đẹp cho một xã hội trong giai đoạn, thời điểm này nhưng lại đưa đến những hậu quả nặng nề cho xã hội đó nếu áp dụng trong giai đoạn, thời điểm khác. Để áp dụng thành công dân chủ trực tiếp, ngoài một khuôn khổ pháp lý tiến bộ, chặt chẽ, thì các đảng phái, tổ chức và cá nhân công dân cần phải có sự hiểu biết về bản chất và các phương thức thực thi dân chủ, có sự nhạy cảm với tình hình của đất nước, và đặc biệt là có một cái “tâm” trong sáng, thực sự vì một nền dân chủ đích thực, vì lợi ích chung của cộng đồng, quốc gia.

Mặc dù không có bề dày truyền thống nhưng Việt Nam hiện đã có những điều kiện thuận lợi cho việc thúc đẩy dân chủ trực tiếp. Điều đó trước hết thể hiện ở việc các hình thức dân chủ trực tiếp từ lâu đã được ghi nhận trong hiến pháp và vừa được củng cố trong Hiến pháp 2013. Ngoài ra, về lý thuyết, việc nhấn mạnh quyền làm chủ (hay quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội) của người dân như là một đặc trưng ưu việt của chế độ chính trị XHCN cũng là một yêu cầu và động lực cho sự phát triển của dân chủ trực tiếp.

Tuy nhiên, để thúc đẩy dân chủ trực tiếp, Việt Nam hiện phải đối mặt với những thách thức, như: sự bất cập của hệ thống pháp luật, trình độ dân trí (về chính trị) thấp, văn hóa thực thi dân chủ chưa hình thành, năng lực lập pháp và tổ chức thực thi pháp luật về dân chủ còn hạn chế... Việc giải quyết những thách thức này đòi hỏi phải kiên trì áp dụng nhiều biện pháp trong một thời gian dài, trong đó những việc cần làm ngay là tuyên truyền, giáo dục về dân chủ trực tiếp trong xã hội và hoàn thiện khuôn khổ pháp luật để cụ thể hóa và thực thi các quy tắc hiến định về vấn đề này.

Trong việc thúc đẩy dân chủ trực tiếp ở nước ta, cần tránh xu hướng phiến diện, cực đoan, đi từ cực nọ đến cực kia, vì những sai lầm trong lĩnh vực này có thể tác động ngay lập tức và gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho xã hội. Tuy nhiên, đồng thời cần đổi mới tư duy, mạnh dạn vượt qua những định kiến mang đậm tính chất ý thức hệ tư tưởng về dân chủ. Nếu không làm được điều đó, các cơ chế dân chủ trực tiếp của nước ta sẽ vẫn mang nặng tính hình thức và chứa đựng những rủi ro bị lạm dụng bởi các nhóm đa số, và vì vậy, sẽ không có khả năng hiện thực hóa các quyền dân chủ đích thực của nhân dân./.

---