Tên gọi của các cơ quan này có thể rất khác nhau, nhưng thông thường nhất là Hội đồng. Tên gọi này phản ánh bản chất của cơ quan là một tập thể những đại diện do nhân dân địa phương bầu ra. Cơ quan này được pháp luật, thậm chí là Hiến pháp quy định. Ví dụ: Điều 93 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “Các địa phương sẽ tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) như một cơ quan để thảo, biểu quyết phù hợp với quy định của luật pháp”. Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958 cũng quy định tương tự: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ thực hiện quyền tự quản hành chính thông qua các Hội đồng dân cử, theo những điều kiện luật định”.

Tiêu chí được quản lý bởi cơ quan dân cử là điều kiện bắt buộc để xác định tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ. Điều này đã được diễn giải bởi một học giả người Pháp rằng: “kể từ năm 1958, phương thức quản lý thông qua Hội đồng dân cử đã trở thành căn cứ pháp lý của cơ chế tự chủ của các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Do đó tất cả các cơ quan ra quyết định của các đơn vị hành chính lãnh thổ đều phải được bầu ra theo phương thức phổ thông đầu phiếu”[1]. Như vậy, các thẩm quyền của địa phương được trao cho địa phương đó - mà nhân dân địa phương chính là người nắm giữ. Nhân dân địa phương thực hiện thẩm quyền của mình bằng hình thức dân chủ gián tiếp là bầu ra cơ quan đại diện. Hội đồng dân cử phải là cơ quan có thẩm quyền quyết định các công việc của địa phương chứ không phải là một cơ quan nhà nước do cấp trên cử xuống.

Với cơ quan đại diện do dân bầu ra, địa phương sẽ thành lập các cơ quan hành chính theo nhiều cách khác nhau: hoặc bầu từ chính cơ quan đại diện, hoặc bầu trực tiếp từ dân, thậm chí có thể là thuê người điều hành bộ máy hành chính v.v.. Cơ quan đại diện và cơ quan hành chính sẽ thực hiện quyền tự quản địa phương, thay mặt cho dân địa phương trong các quan hệ pháp luật cụ thể. Với cơ cấu hoàn chỉnh, địa phương có tư cách pháp nhân độc lập, riêng biệt so với chính quyền trung ương và các địa phương khác.

Dấu hiệu có một cơ quan dân cử là chưa đủ để tạo nên một chính quyền địa phương độc lập. Điều cốt lõi là cơ quan đó - sau khi đã được nhân dân địa phương chính thức lập ra - phải có những thẩm quyền tự quyết. Một địa phương mà không có những thẩm quyền tự quyết riêng biệt thì khó có thể có vị trí tự chủ, độc lập nhất định đối với cơ quan nhà nước ở trung ương.

Nhìn lại lịch sử nước ta, quyền quyết định của HĐND theo hướng tự quản đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1946 tại Điều 59: “HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên”.

Theo pháp luật nhiều nước, những thẩm quyền riêng của địa phương được quy định theo hai phương án: liệt kê các thẩm quyền của địa phương hoặc quy định theo kiểu loại trừ. Phương án thứ hai thường gặp đối với các địa phương có phạm vi thẩm quyền rộng. Ví dụ khoản 4 Điều 117 Hiến pháp nước Cộng hòa Italia 1947 nêu rằng: “Các Khu vực có quyền lập pháp trong mọi vấn đề không được luật nhà nước nêu rõ”. Hiến pháp nước Cộng hòa Ba Lan quy định mở: “Chính quyền địa phương thực hiện các công vụ không được quy định trong Hiến pháp và các đạo luật về các cơ quan khác của nhà nước” (Điều 163) hoặc “Cấp xã thực hiện tất cả các nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà không được quy định cho các đơn vị khác của chính quyền địa phương” (Điều 164).

Thẩm quyền của địa phương hoặc được quy định ngay trong Hiến pháp, hoặc do các đạo luật quy định chi tiết. Đối với các chính quyền địa phương tự quản, Hiến pháp Nga quy định “Tự quản địa phương ở Liên bang Nga bảo đảm quyền tự quyết của cư dân đối với các vấn đề tầm địa phương, nắm giữ, sử dụng và định đoạt sở hữu của địa phương” (Điều 130 khoản 1 Hiến pháp Liên bang Nga). Tương tự, Điều 117 Hiến pháp Hàn Quốc cũng xác định rõ phạm vi thẩm quyền tự quyết của chính quyền địa phương: “Chính quyền địa phương giải quyết các vấn đề hành chính liên quan đến an sinh của dân cư địa phương, quản lý tài sản và có thể đề ra các quy định liên quan đến tự chủ địa phương trong phạm vi luật định” (Điều 117). Điều 94 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “Chính quyền địa phương có thẩm quyền trong quản lý tài sản của mình, thực thi các công việc, quản trị hành chính và ban hành các quy định của mình phù hợp với các quy định của pháp luật”.

Cũng có nhiều quốc gia, thẩm quyền của địa phương được quy định trong luật, có thể là đạo luật chung, ví dụ như “Luật chung về các đơn vị hành chính lãnh thổ” của Pháp, hoặc trong các đạo luật chuyên ngành, về từng lĩnh vực cụ thể mà trong đó có sự phân cấp giữa trung ương và địa phương. Điển hình cho trường hợp này, Hiến pháp Indonesia quy định: “Quan hệ về thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền của tỉnh, huyện và thành phố, hay giữa một tỉnh với các huyện, thành phố của nó được quy định bởi luật có liên quan đến đặc thù và tính đa dạng của từng vùng”. Thông thường, việc dành cho các đạo luật quy định về thẩm quyền của địa phương là cách hay dùng ở những quốc gia đang thực hiện quy trình phân cấp, và việc xác định quyền hạn trung ương - địa phương chỉ có thể làm một cách dần dà, trong từng lĩnh vực qua đúc kết từ thực tiễn.

Cá biệt, Hiến pháp Trung Quốc không quy định chung về thẩm quyền của địa phương mà tách biệt thành thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương, bao gồm cơ quan dân cử và cơ quan hành chính địa phương. Ngay trong thẩm quyền của từng cơ quan này, cách quy định cũng không thể hiện rõ đâu là lĩnh vực quyền hạn riêng của trung ương, đâu là của địa phương.

Điều 99 Hiến pháp Trung Quốc quy định như sau: “Chức năng quyền hạn Đại hội Đại biểu nhân dân địa phương:

Đại hội Đại biểu nhân dân các cấp địa phương hoạt động trong phạm vi khu vực hành chính, bảo đảm việc tuân thủ và chấp hành Hiến pháp, pháp luật, văn bản pháp quy hành chính trên cơ sở quyền hạn do pháp luật quy định, thông qua và ban hành các quyết định, thẩm tra và quyết định kế hoạch xây dựng các công trình công cộng, xây dựng kinh tế, văn hoá địa phương”.

Tuy nhiên, Hiến pháp Trung Quốc lại dành sự quan tâm cho các địa phương tự trị, đúng như tên gọi của chúng, các địa phương này được trao thẩm quyền tự chủ rộng rãi. Các khu tự trị có thể “thực hiện quyền tự trị theo quy định Hiến pháp, pháp luật khu tự trị và các quy định pháp luật khác” (trích Điều 115 Hiến pháp Trung Quốc).

Các thẩm quyền riêng của địa phương càng được quy định chi tiết trong luật bao nhiêu thì phạm vi tự chủ của địa phương càng giới hạn bấy nhiêu. Thông thường, đối với các đơn vị hành chính lãnh thổ có quy chế tự quản hành chính, các thẩm quyền này khó có thể xác định bằng phương pháp liệt kê đơn thuần. Thay vào đó, sẽ xuất hiện những khái niệm khá trừu tượng, ví dụ: cấp xã ở Pháp có thẩm quyền giải quyết các công việc liên quan đến: “lợi ích chung của xã” (l’interet communal), và hội đồng xã ban hành nghị quyết để giải quyết các “công việc của xã” (des afaires communales). Phạm vi các khái niệm này khó xác định, bởi nhà làm luật không quy định chi tiết nên người áp dụng và giải thích luật chỉ có thể hình dung các thẩm quyền này bằng việc tự đưa ra các ranh giới về thẩm quyền đó. Theo các học giả Pháp, “Khái niệm lợi ích chung của địa phương đòi hỏi phải tôn trọng sáng kiến riêng và các thẩm quyền của các cơ quan nhà nước khác, đồng thời cũng hàm ý rằng chính quyền của mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ không được phép thực hiện những hoạt động không mang lại lợi ích cho người dân trong đơn vị hành chính lãnh thổ đó”[2]. Các thẩm phán là người giải thích nội hàm của khái niệm này.

Dựa trên án lệ này (và nhiều án lệ tương tự về sau), nhà làm luật đã xây dựng Thông tư năm 2001 trong đó quy định rõ 3 điều kiện tối thiểu để xác định thẩm quyền của một xã là hợp pháp khi ký kết các thỏa thuận hợp tác với các địa phương nước ngoài: tính vì lợi ích công; phục vụ lợi ích của địa phương và tính vô tư của cơ quan ban hành quyết định.

Như vậy có thể thấy, tại các địa phương tự quản, phạm vi thẩm quyền của địa phương khá rộng và việc xác định ranh giới thẩm quyền giữa trung ương - địa phương hay giữa các địa phương với nhau - nếu nhà lập pháp không can thiệp - thì đó là lĩnh vực của tòa án.

Cuối cùng, các thẩm quyền tự quyết của địa phương phải được thực hiện thông qua hình thức chính thống, đó là biểu quyết của cơ quan dân cử. Hầu như tất cả các quốc gia trên thế giới đều quy định hình thức thực hiện quyền tự quản của địa phương thông qua cơ quan đại diện nhân dân, do nhân dân bầu ra. Hiến pháp Cộng hòa Pháp ghi nhận rằng “Các đơn vị hành chính lãnh thổ được quản lý theo hình thức tự quản bởi các Hội đồng dân cử địa phương và theo các điều kiện do pháp luật quy định” (Điều 72 Hiến pháp 1958). Cá biệt có Hiến pháp Nga quy định chủ thể thực hiện quyền tự quản không phải là “địa phương”, “nhân dân địa phương” mà trực tiếp là “cơ quan tự quản địa phương”. Ở đây có thể nhận thấy sự tương đồng giữa cách quy định của Nga và Trung Quốc.

Quyền tự quản của địa phương được ghi nhận là cơ sở cho sự tồn tại một chính quyền địa phương năng động, tự chủ. Tuy nhiên, để quyền tự quản trở thành thực tế, cần có những công cụ, phương tiện về nhân lực, tài chính đi kèm. Chính vì vậy, ở các quốc gia có chính quyền địa phương tự quản, pháp luật thường ghi nhận củng cố các điều kiện về vật chất để thực thi quyền tự quản đó.

Việc quy định các thẩm quyền tự quyết của địa phương sẽ không có ý nghĩa nếu như không trao cho địa phương các phương tiện để thực hiện các thẩm quyền đó. Chính vì vậy, các địa phương tự quản đều có các nguồn nhân lực và tài chính khá độc lập. Điều này được ghi nhận trong pháp luật. Các phương tiện công cụ để thực hiện thẩm quyền địa phương về cơ bản có: quyền ra văn bản pháp luật, quyền tự chủ tài chính, quyền tự chủ trong tuyển dụng, sử dụng nhân sự. Trong số các phương tiện đó, quan trọng nhất là công cụ tài chính.

Chính quyền địa phương tự quản phải có nguồn thu độc lập. Tại Pháp, đó là nguồn thu từ thuế, theo Điều 72-2 Hiến pháp 1958: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ có nguồn lực riêng và được tự do sử dụng nguồn lực đó trong những điều kiện do luật quy định.

Các đơn vị hành chính lãnh thổ có quyền tiếp nhận một phần hoặc toàn bộ các nguồn thu từ các loại thuế. Luật có thể cho phép chính quyền địa phương xác định cơ sở tính thuế và mức thuế trong những giới hạn do Luật quy định.

Nguồn thu từ thuế và các nguồn thu riêng biệt khác của đơn vị hành chính lãnh thổ là phần quan trọng nhất trong toàn bộ nguồn lực tài chính của đơn vị đó”.

Cũng ở Pháp, ngoài thuế, phí là nguồn thu chủ yếu thì nguồn tài chính của các địa phương đến từ khoản trợ cấp của trung ương - nếu như địa phương được chuyển giao các thẩm quyền xưa nay vốn là của trung ương. Nguyên tắc “việc chuyển giao thẩm quyền phải đi kèm với chuyển giao phương tiện, công cụ thực hiện thẩm quyền đó” đã trở thành nguyên tắc Hiến định từ sau khi sửa đổi Hiến pháp năm 2003. Điều 72 bổ sung như sau: “Việc chuyển giao thẩm quyền từ Nhà nước trung ương cho các đơn vị hành chính lãnh thổ phải đi kèm với việc chuyển giao những nguồn lực ngang bằng với mức mà trước đó Nhà nước trung ương đã sử dụng để thực hiện thẩm quyền được giao. Việc quy định thêm thẩm quyền mới hoặc mở rộng một thẩm quyền hiện có nếu làm tăng chi tiêu của đơn vị hành chính lãnh thổ thì phải đi kèm với việc cấp thêm nguồn lực từ Nhà nước trung ương theo quy định của pháp luật”.

Theo quan sát của giới nghiên cứu ở Pháp thì thứ tự các nguồn thu tài chính ở địa phương được sắp xếp từ cao xuống thấp như sau: thuế, lệ phí do địa phương thu; các nguồn cho vay, trợ cấp của Nhà nước trung ương; các khoản vay bên ngoài; khoản thu từ cung ứng dịch vụ công và bán tài sản của địa phương; khoản tài trợ từ Cộng đồng châu Âu[4].

Điều đặc biệt là luật cũng lường trước khả năng quyền tự quản địa phương sẽ bị hạn chế khi nhận các nguồn trợ giúp của cấp trên, bởi cơ quan tài trợ thông thường sẽ đặt ra các yêu cầu điều kiện ràng buộc người nhận tài trợ. Vì vậy Điều L.1111-5 của Bộ luật chung về các đơn vị hành chính lãnh thổ của Pháp có quy định: “Xã, tỉnh và vùng chỉ phải tuân thủ theo các yêu cầu và thủ tục sau đây:

1. Các yêu cầu và thủ tục kỹ thuật quy định trong một đạo luật hoặc nghị định hướng dẫn thi hành luật, với điều kiện các yêu cầu và thủ tục đó phải được áp dụng đối với mọi pháp nhân, thể nhân chịu sự điều chỉnh của luật tư hoặc luật công;

2. Các yêu cầu và thủ tục kỹ thuật quy định trong một đạo luật hoặc nghị định hướng dẫn thi hành luật và được áp dụng riêng cho các xã, tỉnh và vùng. Những yêu cầu và thủ tục này được tập hợp trong một Bộ luật riêng.

Khi dành một khoản vay, khoản trợ cấp hoặc khoản giúp đỡ cho xã, tỉnh hoặc vùng, nhà nước trung ương, các đơn vị hành chính lãnh thổ hoặc mọi tổ chức được trao nhiệm vụ thực hiện dịch vụ công không được đưa ra những yêu cầu hoặc điều kiện trái với các quy định nêu trên”.

Các quy định tương tự cũng được thấy trong pháp luật nhiều nước khác. Điều 132 Hiến pháp Nga quy định:

“1. Các cơ quan tự quản địa phương được độc lập quản lý tài sản địa phương, dự toán, phê chuẩn và thực thi ngân sách địa phương, thiết lập các loại thuế và phí địa phương, bảo vệ trật tự xã hội, cũng như giải quyết các vấn đề khác ở tầm địa phương.

2. Các cơ quan tự quản địa phương có thể được pháp luật chuyển giao một số thẩm quyền nhất định của Nhà nước cùng với những điều kiện vật chất và tài chính cần thiết để thực hiện các thẩm quyền đó. Việc thực hiện các thẩm quyền được chuyển giao chịu sự giám sát của Nhà nước”.

Có thẩm quyền độc lập, có phương tiện thực hiện thẩm quyền, nhưng thẩm quyền tự quản phải được tôn trọng, không chịu sự can thiệp tùy tiện của chính quyền trung ương hay chính quyền địa phương khác. Có như vậy mới hoàn chỉnh cho địa vị của một địa phương tự quản. Điều này được thấy rõ trong pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới.

Ở nhiều quốc gia trên thế giới, tự quản của địa phương được pháp luật bảo vệ. Ngay trong Hiến pháp cũng ghi nhận điều này. Ví dụ, Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan 1997 ghi nhận “Tính tự quản của các đơn vị của chính quyền địa phương được tòa án bảo vệ”[5]. Hiến pháp Indonesia 1945: “Chính quyền địa phương các tỉnh, huyện và thành phố điều hành và quản lý công việc theo các nguyên tắc tự chủ khu vực và trách nhiệm hỗ trợ” (khoản 2 điều 18). Ở Nga, quyền tự quản địa phương là quyền hiến định. Theo Điều 132 Hiến pháp Nga: “Tự quản địa phương được đảm bảo bởi quyền được toà án bảo vệ, quyền được bồi thường các chi phí phát sinh từ các quyết định của các cơ quan quyền lực nhà nước, bởi việc cấm hạn chế các quyền của tự quản địa phương đã được Hiến pháp Liên bang Nga và các đạo luật liên bang quy định”.

Việc bảo vệ quyền tự quản địa phương thể hiện nổi bật thông qua: (i) hạn chế tối đa sự can thiệp của trung ương xuống địa phương, thậm chí cắt bỏ quyền giám hộ của trung ương; (ii) các tranh chấp liên quan đến thẩm quyền tự quản địa phương phải do tòa án giải quyết.

Mọi hành động nhằm hạn chế các quyền tự quản địa phương phải được loại trừ. Điều này thể hiện trong các quy định của Luật chung về đơn vị hành chính lãnh thổ ở Pháp, đó là việc trợ cấp, chuyển giao tài chính của trung ương hay chính quyền địa phương khác cho một địa phương không được phép kèm theo các ràng buộc kể cả về thủ tục đối với địa phương đó. Hiến pháp Cộng hòa Pháp ghi nhận một cách khái quát : “Không một đơn vị hành chính lãnh thổ nào có thể thực hiện quyền lực của mình thay cho một đơn vị hành chính lãnh thổ khác” (Điều 72 Hiến pháp 1958).

Theo Hiến pháp Nam Phi : “Chính quyền trung ương và cấp tỉnh không thể dàn xếp hoặc ngăn cản khả năng và quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị” (Điều 151 khoản 4). Cũng không xa lạ với điều này, Hiến pháp Nhật Bản quy định: “Quốc hội không thể thông qua một đạo luật để áp dụng cho một địa phương nếu đa số cử tri của địa phương đó không chấp thuận” (Điều 95 Hiến pháp Nhật Bản).

Bảo vệ quyền tự quản của địa phương cũng thể hiện thông qua việc cắt giảm quyền giám sát của trung ương đối với địa phương. Ở các quốc gia theo mô hình nhà nước liên bang, sự giám sát của hành chính trung ương đối với các tiểu bang không tồn tại. Nhưng ngay cả ở các quốc gia đơn nhất, có sự phân quyền trung ương - địa phương, thì giám sát hành chính của chính quyền trung ương đối với địa phương đã giảm thiểu đến gần như tối đa. Quá trình phân cấp ở Cộng hòa Pháp thể hiện bằng quá trình trao quyền cho địa phương và cắt giảm sự giám hộ của trung ương. Luật ngày 02/03/1982 đã giới hạn phạm vi kiểm tra hoạt động của chính quyền địa phương: chỉ trong khuôn khổ tính hợp pháp chứ không thể kiểm tra tính đúng đắn, hợp lý trong các quyết định của chính quyền địa phương. Thẩm quyền kiểm tra được chuyển từ các Tỉnh trưởng, Vùng trưởng (người đại diện cho Nhà nước trung ương) sang các Tòa hành chính. Cho đến nay, khi phát hiện các văn bản của chính quyền địa phương vi phạm pháp luật, các Tỉnh trưởng, Vùng trưởng chỉ có thể yêu cầu Tòa hành chính xét xử, và Tòa hành chính là cơ quan duy nhất có quyền tuyên hủy các quyết định của địa phương trái pháp luật.

Thẩm quyền kiểm tra của các Tỉnh trưởng, Vùng trưởng bị thu hẹp đến mức - theo các học giả Pháp thì - dường như “việc chuyển văn bản trái pháp luật (của chính quyền địa phương) cho tòa án xử lý không phải là nghĩa vụ của Tỉnh trưởng, Vùng trưởng. Mặc dù trong một Quyết định của Hội đồng bảo hiến (Quyết định số 93-335 DC ngày 21/01/1994) có đoạn viết “căn cứ vào Điều 72 của Hiến pháp, việc kiểm tra tính hợp pháp đối với các quyết định của chính quyền địa phương thuộc trách nhiệm của người đại diện Nhà nước trung ương...” nhưng vì pháp luật cũng như án lệ không hề xác định chế tài trong trường hợp người đại diện Nhà nước trung ương không thực hiện trách nhiệm này, cho nên có thể khẳng định rằng đó không phải là một trách nhiệm mang tính pháp lý”[6].

Ngay cả khi có các cơ chế xử lý khác, thì tòa án vẫn luôn được coi là con đường cuối cùng, bền vững để giải quyết các tranh chấp giữa địa phương với Nhà nước trung ương hay giữa các địa phương với nhau. Pháp luật Ba Lan cho phép cả Thủ tướng, Tỉnh trưởng và các cơ quan kiểm toán có quyền giám sát tính hợp pháp trong hoạt động của chính quyền địa phương, nhưng khi có xung đột thì chỉ có Tòa án là cơ quan giải quyết. Điều 165 Hiến pháp Ba Lan quy định: “Các tòa án hành chính có nhiệm vụ giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa các đơn vị của chính quyền địa phương và các cơ quan hành chính nhà nước”. Ở hầu hết các quốc gia có xét xử hành chính, nhiệm vụ quan trọng của Tòa hành chính là phân xử các tranh chấp thẩm quyền giữa địa phương với nhau và giữa địa phương với cơ quan nhà nước trung ương.

Ở các quốc gia có chính quyền địa phương tự quản, việc thừa nhận quyền tự quản địa phương là cả một quá trình lịch sử lâu dài. Và chính việc cho phép tự quản địa phương đã tạo điều kiện cho sự chấp nhận tính đa dạng của địa phương: không có một mô hình chính quyền tự quản địa phương duy nhất trong một quốc gia. Tùy đặc thù của từng địa phương cụ thể, có thể có những địa phương với các quy chế đặc thù. Và cuối cùng, tự quản địa phương thường được bổ khuyết thêm bằng các hình thức dân chủ cơ sở như: trưng cầu dân ý địa phương, lấy ý kiến nhân dân địa phương. Các hình thức dân chủ cơ sở chỉ có thể có ý nghĩa và có tính khả thi trong khuôn khổ nền tự quản địa phương được thừa nhận.

Hiến pháp năm 2013 đã tạo lập nền tảng mới cho một hệ thống chính quyền địa phương phân cấp ở Việt Nam. Tinh thần phân cấp thể hiện rõ trong các quy định của Hiến pháp tại Chương IX (Chính quyền địa phương) và rất cần được cụ thể hóa bằng các đạo luật.

Ngay trong tên gọi, Hiến pháp năm 2013 đã đổi tên Chương IX Hiến pháp năm 1992 “HĐND và Ủy ban nhân dân” thành “Chính quyền địa phương”. Sự thay đổi này không đơn giản liên quan đến tên gọi, mà còn phản ánh một cách nhìn nhận mới về chính quyền địa phương. Tên gọi chính quyền địa phương phản ánh một tư duy mới: Nếu đặt tên chương là “Chính quyền địa phương” sẽ cho phép nhìn nhận rõ “lát cắt” giữa trung ương - địa phương, cho phép nhìn nhận chính quyền địa phương như là một thực thể riêng, tồn tại khá độc lập so với chính quyền trung ương.

Như vậy, tên gọi mới của Chương thể hiện sự tư duy mới về vai trò, vị trí của địa phương. Tinh thần mới này được thể hiện trong những điều khoản về sau, đặc biệt khoản 2 Điều 113 Hiến pháp: “Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Quy định này đã hé mở khả năng có những địa phương đặc thù với cách tổ chức cấp chính quyền đặc thù.

 Tuy nhiên, quy định này của Hiến pháp vẫn còn khá chung chung và các quy định khác chưa có thêm điểm mới để cụ thể hơn tinh thần phân cấp. Bởi vậy, thúc đẩy phân cấp có lẽ là một quá trình lâu dài mà nhiệm vụ đặt lên vai Luật Tổ chức chính quyền địa phương và tất cả các đạo luật chuyên ngành. Như nhận xét của PGS,TS. Phạm Duy Nghĩa: “có vẻ như cơ hội phân quyền mạch lạc giữa hai cấp chính quyền trung ương và địa phương đã không được sử dụng trong Bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp cập nhật lần cuối vào tháng 09/2013 (nội dung này được giữ nguyên trong Hiến pháp sửa đổi 2013). Vì không phân quyền mạch lạc trong Hiến pháp, các đạo luật kế tiếp, từ ngân sách, đất đai, quy hoạch tới đầu tư công,có thể phải tiếp tục sứ mạng thúc đẩy “phân cấp quản lý” rạch ròi hơn, tiến gần hơn nữa tới “phân quyền”[7].

Để công cuộc phân cấp cho chính quyền địa phương tiến triển tốt hơn và có thể dần dà tiến đến xu hướng phân quyền, có thể thấy rằng các điểm cải cách mà Luật Tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam cần định hướng nên là:

- Thứ nhất, cần phân định rõ các đơn vị hành chính tự nhiên và nhân tạo, từ đó có cơ cấu tổ chức cấp chính quyền phù hợp. Với các đơn vị hành chính tự nhiên, việc phân cấp, trao quyền có thể thực hiện tốt nhất, bởi với tư cách một thực thể khá hoàn chỉnh, địa phương đó có khả năng sẵn sàng thực hiện quyền tự chủ.

- Khi đã xác định các địa phương có thể thực thi các quyền tự chủ, cần quy định rõ các thẩm quyền của địa phương đó. Đối với những địa phương này, chắc hẳn không thể quy định thẩm quyền chung theo kiểu “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, … ra quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương”

Chính quyền địa phương cần có những thẩm quyền riêng biệt – so với các cơ quan nhà nước cấp trên. Đó là các thẩm quyền được thực hiện trong phạm vi phân cấp. Có thể các thẩm quyền này được thừa nhận tại Luật tổ chức, hoặc được quy định rành mạch tại các Luật chuyên ngành. Các thẩm quyền đó có thể được quy định theo hướng liệt kê, hoặc lý tưởng hơn – theo kiểu loại trừ: những gì mà không thuộc phạm vi hoạt động của trung ương thì thuộc thẩm quyền của địa phương.

- Cuối cùng, đối với địa phương tự quản, luật cần đổi mới cơ chế giám sát hoạt động của địa phương.

Việc giám sát hành chính của cấp trên nên giảm bớt tối đa, bởi lẽ sự can thiệp hành chính một cách trực tiếp và toàn diện là đi ngược lại với quyền tự chủ của địa phương. Trong bối cảnh chính quyền địa phương phân cấp, tự chủ thì việc giám sát sẽ phải phân biệt hai trường hợp: đối với các thẩm quyền chưa phân quyền cho địa phương – có nghĩa là những thẩm quyền mà địa phương thực hiện căn cứ vào văn bản pháp luật, sự chỉ đạo của cấp trên (ví dụ: trước khi quyết định phải được phê chuẩn, duyệt của cấp trên). Trong trường hợp này, cấp trên có quyền giám sát trực tiếp (giám sát hệ cấp) thông qua việc đình chỉ, bãi bỏ các văn bản của chính quyền địa phương nếu trái luật, trái văn bản cấp trên.

Đối với những thẩm quyền đã phân quyền cho địa phương – có nghĩa là những thẩm quyền mà địa phương có toàn quyền tự quyết, thì cấp trên không có quyền giám sát hệ cấp: văn bản của chính quyền địa phương chỉ chịu sự kiểm soát duy nhất của pháp luật – mà đại diện là cơ quan tư pháp. Theo kinh nghiệm của các quốc gia phát triển, cơ quan có quyền giám sát văn bản của địa phương trong trường hợp này là tòa hành chính – hoặc tòa án tư pháp - ở những nơi không tổ chức tòa hành chính chuyên biệt./.

 

---