a) Vai trò của Chính phủ:

    Để đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng thúc đẩy nâng cao hiệu qủa quản lý vĩ mô của Chính phủ trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, chức năng của Chính phủ cần phản ánh được quá trình chuyển đổi tất yếu từ một Chính phủ “chấp hành” thụ động bằng mệnh lệnh hành chính trong nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung bao cấp sang Chính phủ chủ động khởi xướng, hoạch định và điều hành chính sách vĩ mô trong nền kinh tế thị trường; chức năng mới của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường là các chức năng của một Chính phủ hành pháp, chú trọng vai trò “cầm lái” chứ không phải là vai trò của “người bơi chèo”; Chính phủ phải có năng lực hoạch định chính sách tốt; điều hành nhanh nhạy, sáng tạo, ứng phó, giải quyết kịp thời các vấn đề của cuộc sống đặt ra. Những Chính phủ cầm lái nhiều hơn và bơi chèo ít hơn là những Chính phủ mạnh hơn[1].

                               Với quy định của Hiến pháp (2013), về tổ chức bộ máy nhà nước, theo tinh thần kiểm soát quyền lực các cơ quan trong bộ máy nhà nước, vị trí, chức năng của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được quy định rành mạch, phù hợp hơn. Theo đó, một mặt Hiến pháp tiếp tục khẳng định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước; mặt khác, Hiến pháp sửa đổi cũng phân định rõ hơn nhiệm vụ của Quốc hội trong việc quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước (Khoản 3 Điều 70) ; qua đó, làm rõ hơn trách nhiệm của Chính phủ trong việc chủ động, sáng tạo trong điều hành kinh tế - xã hội và quyết định các vấn đề không thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc các vấn đề được Quốc hội ủy quyền bằng luật.

Chính phủ có vị trí là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội với các nhiệm vụ, quyền hạn được quy định mang tính khái quát và phù hợp hơn với vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Các quy định này là cơ sở hiến định quan trọng để Chính phủ có thể ứng phó với các tình huống trong quá trình quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, đáp ứng yêu cầu của Đảng về xây dựng Chính phủ trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN: “kiện toàn bộ máy Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô, nhất là chất lượng xây dựng thể chế, quy hoạch, năng lực dự báo và khả năng phản ứng chính sách trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”.

       Trong cơ cấu Chính phủ, với tư cách là một bộ phận trong cấu trúc hợp thành Chính phủ, nhưng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) lại chịu trách nhiệm quản lý ngành, lĩnh vực được phân công. Do vậy, một mặt, Chính phủ (kể cả Thủ tướng) phải kiểm soát được hoạt động của các Bộ trưởng nhưng không làm thay các công việc của Bộ trưởng. Không phải mọi vấn đề nảy sinh trong hoạt động của bộ, ngành, khi khó khăn, phức tạp đều chuyển lên giải quyết ở cấp Chính phủ. Về nguyên tắc, Chính phủ chỉ xem xét, quyết định các vấn đề có tính đường lối, chủ trương, chính sách trong các lĩnh vực, hoặc các vấn đề mang tính liên ngành, vấn đề có tính chất xung đột thẩm quyền… còn việc điều hành, tổ chức triển khai phải do các Bộ trưởng chủ động thực hiện. Các bộ chính là bộ máy giúp việc giúp Bộ trưởng hoàn thành nhiệm vụ Chính phủ phân công.

        Hiến pháp năm 1992 lần đầu tiên đã xác lập rõ ràng thiết chế Bộ trưởng - người "chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước" (Điều 116), theo đó, Bộ trưởng trở thành người đứng đầu hành chính về ngành, lĩnh vực được phân công.Các quy định này của Hiến pháp thể hiện sự đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, qua đó tạo cơ sở cho việc thiết lập một trật tự mới trong cơ chế hoạt động của Chính phủ, tạo ra động lực mới cho hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành trước những yêu cầu và thách thức đặt ra trong giai đoạn phát triển mới của đất nước; tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển đổi phương thức hoạt động, đổi mới chức năng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và của các Bộ, cơ quan ngang Bộ theo hướng chuyển sang quản lý điều hành vĩ mô các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước bằng hệ thống pháp luật.

Hiến pháp năm 1992 quy định thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của… các thành viên Chính phủ” (khoản 1 Điều 114) là không phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ với tư cách là một tập thể. Thủ tướng Chính phủ có vai trò lãnh đạo hoạt động của cả tập thể Chính phủ trong việc xây dựng và tổ chức thực thi chính sách mà không phải là lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ hay lãnh đạo các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Chính phủ cũng không phải là chủ thể lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ vì các bộ, cơ quan ngang bộ là bộ máy giúp việc của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ để thực hiện tốt các nhiệm vụ của một Bộ trưởng, một thành viên Chính phủ.  

Trong thực tiễn quá trình điều hành quản lý nhà nước, do không xác định rõ vai trò, nhiệm vụ của các chủ thể nên không khắc phục được tình trạng các công việc đổ dồn lên Chính phủ, biến Chính phủ từ vai trò của cơ quan điều hành vĩ mô với nhiệm vụ trọng tâm là xây dựng và thực thi chính sách theo các quy định của luật thành cơ quan xử lý các vụ việc cụ thể của một bộ, một ngành; làm hạn chế vai trò của Chính phủ trong lĩnh vực xây dựng, thực hiện chính sách, điều hành đất nước.

Hiến pháp năm 1992 chưa phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trên thực tế, có khi Bộ trưởng không chủ động giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền mà những công việc có tính chất “nhạy cảm”, khó thì đề nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định, từ cơ chế, chính sách, đến các công việc cụ thể, sự vụ. Vấn đề thực tế này đã được “quy phạm hóa” trong Quy chế làm việc của Chính phủ; quy định là trong trường hợp cần thiết, Thủ tướng Chính phủ có thể lấy công việc đã giao cho Bộ trưởng lên để trực tiếp xử lý.

Điều 117Hiến pháp năm 1992quy định:Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 thì Bộ trưởng là thành viên Chính phủ, là người đứng đầu một Bộ và “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước” nhưng trên thực tế, một số việc cụ thể thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ vẫn phải trình Thủ tướng Chính phủ quyết định hoặc cho ý kiến trước khi Bộ trưởng quyết định, một số công việc không được quy định rõ do Bộ hay do Chính phủ thực hiện dẫn đến giải quyết công việc không kịp thời hoặc không phân định rõ được trách nhiệm khi có sai sót.

Hơn nữa, bất cập nêu trên xuất hiện vì các đạo luật cũng góp phần vào làm lẫn lộn trách nhiệm của Bộ trưởng với Thủ tướng khi giao cho Thủ tướng quy định những vấn đề cụ thể liên quan đến một ngành, lĩnh vực (ví dụ: ban hành tiêu chuẩn ngành, quy chuẩn, quy trình, trong lĩnh vực môi trường, ban hành danh mục lưu vực sông...). Dường như là cứ có vấn đề “có tính quan trọng” thì luật có xu hướng để Thủ tướng quyết định/quy định trong khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã phân định khá rõ thẩm quyền ban hành văn bản của Thủ tướng và các Bộ trưởng. Ngược lại, có những vấn đề lẽ ra thuộc thẩm quyền quy định của Chính phủ thì có xu hướng chỉ quy định sơ sài trong nghị định và ủy quyền cho Bộ trưởng quy định chi tiết. Điều này đã vừa làm số lượng các văn bản quy định chi tiết gia tăng, tạo nên sự chậm trễ trong việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, vừa làm cho hệ thống pháp luật mâu thuẫn, thiếu thống nhất.

Vậy, cần phân định vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Bộ trưởng và Thủ tướng Chính phủ như thế nào?

Theo tinh thần của Hiến pháp (2013), nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chính phủ (Điều 96) đã có sự phân định rành mạch với nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (Điều 98), của Bộ trưởng (khoản 4 Điều 95, Điều 99, Điều 100). Đặc biệt là, nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ được quy định tương xứng với vị trí của người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm cơ sở hiến định để Thủ tướng Chính phủ có thể phát huy vai trò, trách nhiệm trong lãnh đạo Chính phủ, trong định hướng, điều hành hoạt động của Chính phủ và lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia.

Thủ tướng Chính phủ cần phải giữ vị trí trung tâm trong cơ cấu hành pháp. Vai trò trung tâm của người đứng đầu hành pháp thể hiện trước hết ở vị thế thủ lĩnh trong toàn bộ cơ cấu hành chính nhà nước, ở quyền điều hành bộ máy hành pháp từ trung ương tới địa phương và thẩm quyền giải quyết các vấn đề đột xuất hay trong tình trạng đặc biệt (ví dụ: các sự cố nghiêm trọng như thiên tai, dịch bệnh lớn... vượt khỏi tầm giải quyết của bộ, ngành và địa phương, cần thiết phải có sự chỉ đạo tập trung, có đủ các nguồn lực và có sự phối hợp của nhiều bộ, ngành, địa phương thì mới có thể giải quyết một cách có hiệu quả trong một thời gian nhất định).

Thủ tướng Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc lãnh đạo, điều hành các hoạt động chung của Chính phủ, chỉ đạo việc hoàn thiện các chức năng, nhiệm vụ và điều phối các chức năng, nhiệm vụ của các bộ, ngành thông qua lãnh đạo việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế (đề xuất, trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành). Thủ tướng phải trở thành nhân tố định hướng các mục tiêu chung và thúc đẩy, định hướng xây dựng chính sách và toàn bộ hoạt động của Chính phủ và lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Thủ tướng cũng phải là người chỉ đạo, lãnh đạo tổ chức việc thi hành pháp luật.

Về chức năng hành chính của Thủ tướng Chính phủ, là người điều hành hệ thống hành chính nhà nước, Thủ tướng Chính phủ phải có quyền bổ nhiệm các chức vụ dân sự (ví dụ: bổ nhiệm các Thứ trưởng và tương đương...); là người chịu trách nhiệm về nền quốc phòng, Thủ tướng phải có quyền bổ nhiệm các chức vụ quân sự.

Liên quan đến vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, so với các quy định của Hiến pháp năm 1992 thì quy định của Hiến pháp (2013) không có nhiều thay đổi, ngoài việc loại bỏ một số quy định đã lỗi thời (ví dụ như Điều 116 quy định “Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm… bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật...”), tuy nhiên, việc làm rõ hơn vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp   (2013)[2] thực sự đã góp phần làm rõ ràng hơn vị trí, vai trò cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng.

Các quy định của Hiến pháp (2013) cũng đề cao, phát huy hơn vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng trong quản lý đối với ngành, lĩnh vực và trách nhiệm chính trị của Bộ trưởng trước nhân dân. Với tinh thần đó, pháp luật nên tiếp tục được hoàn thiện theo hướng tạo cho các Bộ trưởng đủ quyền để chủ động quyết định các vấn đề của bộ, ngành và chịu trách nhiệm hoàn toàn về quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được giao, song vẫn bảo đảm làm tròn nhiệm vụ của Chính phủ trong việc quyết định những vấn đề về chính sách vĩ mô và những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

Như trên đã nêu, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ với tư cách là một tập thể cần phải được phân biệt với nhiệm vụ của các thành viên Chính phủ (bao gồm Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng). Chính vì vậy, để bảo đảm Chính phủ thực hiện một cách có hiệu quả thẩm quyền hành pháp và quyền quản lý hành chính thì nhất thiết phải có sự phân biệt rành mạch về quyền hạn của các chủ thể trên hai phương diện thẩm quyền nêu trên[3].

Tương tự như hai chức năng cơ bản của Thủ tướng, của Chính phủ, Bộ trưởng nắm giữ chức năng hành pháp và chức năng hành chính.Các Bộ trưởng phụ trách các bộ thường có hai tư cách, vừa là thành viên của cơ quan hành pháp vừa là người đứng đầu bộ máy hành chính của lĩnh vực mình phụ trách.Thẩm quyền quản lý hành chính của Bộ trưởng là bổ nhiệm các chức vụ,vị trí và tuyển dụng các nhân viên thuộc bộ... Thẩm quyền hành pháp của Bộ trưởng chính là với tư cách thành viên Chính phủ, cùng Chính phủ “cầm lái”, tham gia và tổ chức hoạt động hoạch định chính sách ở các bộ (đề xuất, trình cấp có thẩm quyền ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý ngành, lĩnh vực và thảo luận trong tập thể Chính phủ các dự án luật, pháp lệnh, nghị định, xây dựng và đề xuất hay ban hành các chương trình, kế hoạch, mục tiêu quốc gia, các đề án, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và thảo luận về các dự án, đề án, chiến lược… do các bộ trưởng khác trình.

 Khó có thể phân tách được chức năng hành pháp và chức năng hành chính cái gì quan trọng hơn, cái gì rộng lớn, bao quát hơn vì chức năng, thẩm quyền quản lý hành chính của Thủ tướng, của Bộ trưởng là nhằm tổ chức cho hoạt động hoạch định chính sách, đang được coi là hoạt động có tính chất hành pháp hơn là hành chính; mặt khác, thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy có thể vừa thuộc về thẩm quyền quản lý hành chính, vừa có yếu tố của hành pháp vì ban hành văn bản là nhằm mục đích tổ chức tốt việc thi hành pháp luật của xã hội, công dân.

Để xác lập chế độ trách nhiệm cho các Bộ trưởng, theo TS Nguyễn Sỹ Dũng[4], trước hết, chúng ta phải quan niệm Bộ trưởng là một chính khách; một chính khách thì khác với các quan chức hành chính; họ chịu trách nhiệm hoạch định chính sách và đứng đầu bộ máy công vụ của ngành mình về mặt chính trị. Họ không thể và không nên là một quan chức điều hành. Như vậy, Bộ trưởng chỉ phải chịu trách nhiệm về chính sách và về việc lãnh đạo chính trị bộ máy công vụ. Ở tầm cao như vậy, thì trách nhiệm của Bộ trưởng trước hết là trách nhiệm giải trình. Các vị Bộ trưởng đều phải giải trình với Quốc hội về chính sách và về các phản ứng chính sách của mình là chính[5].

Trong quá trình sắp xếp bộ máy Chính phủ gần đây cho thấy, cơ cấu các bộ, cơ quan ngang bộ hiện còn nhiều vấn đề cần nghiên cứu, hoàn thiện. Hiện nay, tiêu chí sáp nhập, hợp nhất các bộ, cơ quan ngang bộ là “theo mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và các bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng, nhiệm vụ và phạm vi, đối tượng quản lý giống nhau, gần nhau, liên thông với nhau và phương thức quản lý tương tự nhau vào một bộ”[6].

Một vấn đề khác là, trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước không tránh khỏi có sự trùng lắp về nhiệm vụ. Do vậy, để giải quyết vấn đề xung đột thẩm quyền giữa các bộ, cơ quan ngang bộ (thực chất là giữa các Bộ trưởng) trong quá trình sắp xếp bộ máy Chính phủ, thì cần có sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn để sao cho rõ cơ quan chịu trách nhiệm về vấn đề; cơ quan đó phải thực hiện có hiệu quả và thuận lợi; một cơ quan có thể thực hiện nhiều nhiệm vụ nhưng không nên giao một nhiệm vụ cho nhiều cơ quan đảm nhiệm dễ dẫn đến tình trạng không xác định được trách nhiệm hoặc bỏ sót nhiệm vụ không cơ quan nào thực hiện.

         Để một Chính phủ hoạt động hiệu quả, thì Chính phủ có nhiều phương thức làm việc/hoạt động khác nhau, ngoài phiên họp Chính phủ là phương thức hoạt động chủ yếu của Chính phủ, việc thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số cũng là phương thức làm việc cơ bản của Chính phủ thì có thể thấy, phải có cơ chế linh hoạt hơn để giải quyết các vấn đề thực tiễn đặt ra. Chính phủ có thể có phương thức hoạt động khác nhằm giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ điều hành tốt công việc, tăng cường năng lực hoạch định thể chế, cụ thể như: cơ chế phối hợp liên bộ[7]; cơ chế giải quyết xung đột giữa các bộ, ngành dưới sự chủ trì của Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ[8]; họp Hội đồng Thứ trưởng hàng tuần(hoặc cuộc họp nàynên được diễn ra trước khi tổ chức phiên họp Chính phủ để đạt tới sự đồng thuận, nhất trí cao và để Chính phủ không phải sa đà vào những vấn đề quá kỹ thuật, để Chính phủ có một tiếng nói chung, thống nhất, theo đúng định hướng, chương trình, mục tiêu hành động của Chính phủ);  thành lập các ủy ban quốc gia (như Ủy ban An toàn giao thông quốc gia) hoặc Hội đồng tư vấn do Thủ tướng Chính phủ thành lập…

Nói vậy không có nghĩa các cơ chế làm việc nêu trên thay thế cho chế độ làm việc tập thể của Chính phủ, mà chỉ giúp cho tập thể Chính phủ đạt được sự đồng thuận cao, theo đó nâng cao chất lượng chính sách.Trong tương lai, cần thiết Chính phủ phải thảo luận tập thể nhiều hơn (ví dụ: phải tổ chức phiên thảo luận Chính phủ hàng tuần thay vì hàng tháng, phải có các cuộc họp Thứ trưởng trước mỗi phiên họp Chính phủ). Như vậy, đòi hỏi sự phối hợp, hợp tác chặt chẽ và thường xuyên giữa các Bộ trưởng trong cơ cấu Chính phủ, bảo đảm “con thuyền” đi đúng hướng, đạt mục tiêu của tập thể Chính phủ với các thành viên là những người đồng chí hướng, đặt dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ là người cầm lái quan trọng./.

 

---