1. Sở hữu đất đai  

Trong lịch sử tồn tại và phát triển của con người, sở hữu là một vấn đề luôn được quan tâm và hướng đến. Theo Karl Marx, tất cả mọi cuộc cách mạng đều hướng đến mục đích bảo hộ một loại (hình thức) sở hữu nhất định[2]. Dưới mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung, sở hữu được coi là quan hệ kinh tế quyết định đặc điểm, bản chất đối với quan hệ sản xuất và chế độ sở hữu thậm chí được xem như là tiêu chuẩn đánh giá trình độ phát triển kinh tế, trình độ xã hội hóa[3]. Xét về bản chất, sở hữu là quan hệ giữa người với người trong việc chiếm dụng, quản lý và định đoạt các vật phẩm tự nhiên cũng như các vật phẩm nhân tạo hữu hình và vô hình với mục đích là phục vụ cho lợi ích của con người và các tầng lớp trong xã hội. Sở hữu thể hiện bản chất của một chế độ xã hội nhất định[4]. Dưới góc độ pháp lý, sở hữu là một tập hợp các quyền năng: chiếm hữu, sử dụng và định đoạt của chủ sở hữu đối với một tài sản nhất định[5]. Chính điều này đã đưa chủ sở hữu vào vị trí của người có quyền lực cao nhất trong việc phân bổ các nguồn lực, tư liệu sản xuất và lợi ích được tạo ra trong quá trình sản xuất của xã hội.

Đất đai là một loại tài sản, tài nguyên thiên nhiên quý giá nhất đối với con người[6]. Không những thế, cùng với sức lao động, tiền vốn, đất đai còn là một trong những tư liệu đầu vào không thể thiếu được của mọi hoạt động sản xuất kinh doanh. Điều này đã làm cho việc phân bổ đất đai luôn là vấn đề hết sức quan trọng của mọi xã hội, bởi qua đó, nó quyết định lợi ích, sự công bằng đối với từng người dân và sự thành công hay thất bại của một chế độ chính trị. Do đó, vấn đề đất đai thuộc về ai, bao nhiêu, luôn là vấn đề hết sức quan trọng và có nhiều quan điểm tranh luận nhất[7].

SHĐĐ luôn là vấn đề hết sức phức tạp. Đặc tính này xuất phát từ những đặc điểm khác biệt của đất đai so với các tài sản, tài nguyên thiên nhiên khác. Đất đai là yếu tố do thiên nhiên ban tặng và luôn có giới hạn. Con người không thể làm ra đất đai nhưng nhu cầu về đất đai lại vô hạn. Hơn nữa, đây là loại tài nguyên không gì có thể thay thế và không thể tái tạo qua quá trình sử dụng. Chính những đặc tính này đã tạo ra nhiều quan điểm khác nhau về SHĐĐ, đặc biệt là trong điều kiện xây dựng và phát triển kinh tế thị trường (KTTT) mà trong đó thị trường bất động sản (BĐS) là một yếu tố không thể thiếu. Hai chế độ SHĐĐ được coi là đối lập nhau và hiện còn tạo ra nhiều tranh luận về sự ảnh hưởng của chúng đối với việc phát triển KTTT là công hữu (public ownership) mà đại diện chính là nhà nước (còn gọi là sở hữu nhà nước -SHNN) và tư hữu (private ownership). Các nước đi theo con đường xây dựng chủ nghĩa xã hội (CNXH) trước đây đều thực hiện chế độ công hữu đất đai, trong đó SHNN đối với đất đai luôn chiếm tỷ trọng lớn hoặc tuyệt đối.[8]

Việt Nam là một trong số ít quốc gia lựa chọn con đường đi lên CNXH nên cũng đã xác lập và thực hiện chế độ công hữu đối với toàn bộ đất đai. Quá trình này được chính thức bắt đầu từ ngày 18/12/1980, ngày Hiến pháp năm 1980 được thông qua, trong đó quy định toàn bộ đất đai đều thuộc sở hữu của toàn dân[9]. Hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai này được tiếp tục khẳng định tại Điều 17 Hiến pháp 1992 - Hiến pháp hiện hành nước ta. Trên cơ sở đó, các luật về đất đai qua các thời kỳ như: Luật Đất đai (Luật ĐĐ) 1987, Luật ĐĐ 1993 và Luật ĐĐ hiện hành năm 2003 đều thể hiện và cố gắng đưa vào những quy định cụ thể để thực hiện quyền SHTD đối với đất đai.[10]

Làm rõ thế nào là SHTD đối với đất đai là một yêu cần hết sức quan trọng, bởi nó quyết định ai, phương thức nào thực hiện quyền SHĐĐ, để từ đó nguồn lực này được phân bổ một cách công bằng, hợp lý và được sử dụng hiệu quả nhất. Do nhận thức không đúng đắn về việc xây dựng, phát triển kinh tế đất nước khi lựa chọn mô hình kinh tế kế hoạch - tập trung nói chung và việc thiếu quan tâm làm rõ vấn đề SHTD, cộng với quan niệm sai lầm về vai trò, giá trị của đất đai, tài nguyên này đã bị quản lý, sử dụng một cách lãng phí, kém hiệu quả. Sự trì trệ, kém phát triển của nền kinh tế trong một thời gian dài là minh chứng rõ ràng nhất. Việt Nam ở giai đoạn đầu thực hiện chế độ SHTD đối với đất đai, dù là quốc gia “thuần nông” với “rừng vàng, biển bạc, ruộng đất phì nhiêu” nhưng những gì được tạo ra từ đất đai lại không đủ cho nhu cầu tiêu thụ nội địa, thậm chí có những lúc, mỗi năm còn phải nhập khẩu hàng triệu tấn lương thực[11]. Thực trạng này đã dẫn đến nhiều khó khăn về đời sống kinh tế xã hội. Các nguyên nhân dẫn đến tình trạng yếu kém nói trên đã được phân tích, mổ xẻ rất nhiều và trong đó, có lúc SHTD đối với đất đai bị coi như là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này.

Việc quy kết “trách nhiệm” cho chế độ SHTD đối với đất đai cho những yếu kém nói trên cũng không phải không có cơ sở, bởi cho đến trước khi Luật ĐĐ 2003 được ban hành, thế nào là SHTD vẫn chưa được xác định một cách rõ ràng ở mức độ cần thiết. Sự mơ hồ, trừu tượng của hình thức SHTD biểu hiện ở tư cách chủ sở hữu. Trong pháp luật Việt Nam, không quy định nào có thể giúp định tính, định lượng cái gọi là “toàn dân” với tư cách là chủ SHĐĐ. Pháp luật đất đai trong một thời gian dài chỉ quy định là “đất đai thuộc SHTD do Nhà nước thống nhất quản lý”[12] chứ không khẳng định Nhà nước là chủ sở hữu. Quy định  này gây ra sự “nhầm lẫn” giữa quyền sở hữu và quyền quản lý đất đai của Nhà nước, bởi bất kỳ một nhà nước nào, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu, cũng đều (phải) thống nhất quản lý đất đai. Chính điều này đã tạo ra sự “vô chủ” trong quan hệ đất đai. Thực tế không ít cơ quan, cán bộ nhà nước đã nhầm lẫn rằng (hoặc cố tình nhẫm lẫn), mình chính là chủ SHĐĐ và đã thực hành quyền năng của chủ sở hữu một cách tùy tiện, vì động cơ tư lợi hoặc vô trách nhiệm.

Luật ĐĐ 2003 được thông qua ngày 26/11/2003 đã xác định cụ thể người đại diện thực hiện quyền SHTD đối với đất đai, đó là chính là Nhà nước[13]. Như vậy, đất đai thuộc SHTD nhưng người thực sự có đủ các quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai lại là Nhà nước. Khác với các quy định trước đây thường có sự lẫn lộn, nhập nhằng giữa hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động thực thi quyền sở hữu, Luật ĐĐ 2003 đã có sự phân biệt rõ vai trò, quyền hạn của Nhà nước đối với từng khía cạnh. Theo đó tư cách chủ SHĐĐ của Nhà nước được quy định tại Điều 5 và nội dung quản lý nhà nước về đất đai được thể hiện tại Điều 6 Luật ĐĐ 2003. Như vậy, vấn đề ai là người thực hiện quyền SHĐĐ ở nước ta và thực hiện như thế nào đã được làm rõ.

 Tuy nhiên, thế nào là SHTD đối với đất đai hiện nay vẫn còn đang một vấn đề chưa có sự thống nhất về quan điểm khoa học pháp lý, mà cụ thể là vấn đề ai là chủ sở hữu: Nhà nước hay toàn dân? Việc xác định này ngoài ý nghĩa học thuật, nó còn giúp xác định rõ phương thức thực hiện quyền SHĐĐ của Nhà nước. Nếu là chủ sở hữu, Nhà nước có thể “tự do” thực hiện các quyền năng chủ sở hữu của mình đối với đất đai. Nếu chỉ là đại diện chủ SHTD, những vấn đề quan trọng đối với đất đai phải được thông qua chủ sở hữu đích thực bằng một cơ chế pháp lý cụ thể.

Có quan điểm cho rằng, SHTD và SHNN có sự khác biệt[14]. Theo quan điểm này, chủ thể toàn dân gắn liền với quốc gia của tất cả mọi người, còn chủ thể Nhà nước chỉ là thực thể một bộ máy được lập nên để thực hiện các chức năng của Nhà nước. Quan điểm này còn cho rằng, việc phân biệt SHTD với SHNN có thể giúp hạn chế được sự lẫn lộn trong việc thực hiện quyền quản lý và sử dụng của Nhà nước đối với các tài sản thuộc SHTD.

Cũng có quan điểm cho rằng, SHTD và SHNN dù là hai khái niệm có tên gọi khác nhau nhưng lại thống nhất với nhau[15]. Nói cách khác, đây chỉ là những tên gọi khác nhau của cùng một hiện tượng. Quan điểm này giúp đơn giản hóa vấn đề SHĐĐ vốn quá phức tạp ở nước ta trong một thời gian dài, từ đó giúp xác định một cách cụ thể người chủ sở hữu đích thực đối với đất đai về mặt pháp lý.

Thật ra, khái niệm SHTD đối với đất đai không phải là sản phẩm độc quyền của các nhà lập pháp Việt Nam, mà thực tế nước láng giềng Trung Quốc cũng đã và đang sử dụng. Điểm khác biệt trong cách dùng thuật ngữ này trước đây là, pháp luật Trung Quốc đã đồng nhất SHNN với SHTD và xác định rõ người thực hiện các quyền của chủ SHTD đối với đất đai chính là Nhà nước (thông qua cơ quan đại diện là Hội đồng Nhà nước)[16]. Có lẽ đây cũng là cách thức mà Việt Nam đang áp dụng, có thể là từ sự tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc hoặc cũng có thể là do sự “điều khiển” mang tính khách quan của quy luật về quyền sở hữu: chủ sở hữu tài sản là một thực thể được xác định cụ thể.

Khởi đầu cho các quy định nhằm làm rõ vấn đề SHĐĐ ở nước ta có lẽ là Luật ĐĐ 2003, đó là: “Luật này quy định về quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ SHTD về đất đai…” (Điều 1) và “đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” (khoản 1 Điều 5). Những quy định này đã khẳng định, quyền đại diện chủ sở hữu đối với đất đai của Nhà nước mang tính tất nhiên và bắt buộc. Tính tất nhiên thể hiện qua vị trí, khả năng của Nhà nước so với các chủ thể còn lại trong xã hội về việc thực hiện có hiệu quả nhất quyền sở hữu chung của “toàn dân” đối với đất đai. Tính bắt buộc thể hiện qua quy định của pháp luật mà mọi chủ thể còn lại trong xã hội đều phải tuân theo.

Tuy nhiên, quy định về SHĐĐ trong Bộ luật Dân sự (BLDS) 2005 mới thật sự “giải mã” quyền SHĐĐ ở Việt Nam. Theo khoản 1 Điều 688 của Bộ luật này: “đất đai thuộc hình thức SHNN do Chính phủ thống nhất quản lý”. Như vậy, có thể khẳng định rằng, SHTD và SHNN đối với đất đai ở nước ta thực chất chỉ là một. Sự đồng nhất này trước hết xuất phát từ quy định của pháp luật. Rõ ràng, pháp luật hiện hành không hề có sự phân biệt giữa SHNN và SHTD nên đã dùng những thuật ngữ này thay thế nhau một cách tự nhiên. Trong khi Hiến pháp 1992 và Luật ĐĐ 2003 quy định đất đai thuộc SHTD thì BLDS 2005 lại quy định đất đai thuộc SHNN. Thứ hai, sự đồng nhất này còn xuất phát từ ý nghĩa chính trị của vấn đề SHĐĐ. Đó là các lợi ích có được từ đất đai ở Việt Nam là tài sản chung của toàn dân và phân phối như thế nào là do chủ sở hữu đại diện là Nhà nước quyết định. Đây cũng đồng thời là điểm góp phần thể hiện bản chất của dân, do dân và vì dân của Nhà nước được quy định tại Điều 2 Hiến pháp 1992. Thứ ba, đồng nhất SHTD và SHNN thực sự là một sự “giải cứu” một chế độ sở hữu với mục tiêu tốt đẹp thoát khỏi sự “tha hóa” của quyền lực, của trách nhiệm tập thể không rõ ràng. Điều này giúp khẳng định, đề cao vai trò chủ sở hữu của Nhà nước trong quan hệ đất đai. Đây là điều rất cần thiết để làm rạch ròi tư cách chủ thể quyền lực công của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu, từ đó có thể nâng hiệu quả hoạt động, vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

Kể từ những năm cuối của thế kỷ 20 trở lại đây, rất nhiều nước trên thế giới mà đặc biệt là những nước đang chuyển đổi mô hình kinh tế, các nước đang phát triển đã và đang tập trung xây dựng và phát triển thị trường đất đai - thành tố trung tâm và yếu tố không thể thiếu được của một nền KTTT phát triển. Một thị trường BĐS, mà phần cốt lõi là thị trường đất đai kém phát triển sẽ gây nhiều trở ngại đối với những cải cách hướng về KTTT[17]. Dưới sự tài trợ của Ngân hàng Thế giới (World Bank), nhiều dự án nghiên cứu về cải cách hệ thống quản lý đất đai để xây dựng KTTT đã được thực hiện, nhưng cho đến nay, những biến đổi cơ bản trong thị trường đất đai của nhiều nước vẫn chưa đạt yêu cầu[18]. Cản trở lớn nhất hiện nay cho việc xây dựng một thị trường đất đai lành mạnh chính là sự không thống nhất trong quan điểm về vấn đề SHĐĐ trong nội bộ các quốc gia, đó là: sở hữu tư nhân (SHTN) và công hữu (mà phổ biến là SHNN) về đất đai, cái nào là thích hợp hơn cho KTTT?[19]

Theo quan điểm của những nhà Tân kinh tế tự do, tư nhân hóa là điều kiện tất yếu (sine qua non) cho một nền KTTT lành mạnh. Quan điểm này vốn được coi là thiêng liêng trong “Sự nhất trí Washington” (Washington Consensus) đã trở thành nguyên tắc mở đường cho nhiều chương trình cải cách được tài trợ bởi Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (International Monetary Fund) đối với các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN) cũ thuộc Trung, Đông Âu và các nước thuộc Liên bang Xô viết (Soviet Union) trước đây.[20]

Trên thực tế, ở các nước XHCN nói trên, xuất phát từ quan điểm cho rằng, xung đột giai cấp và bóc lột tư bản có thể tránh khỏi bởi xã hội hội hóa các phương tiện sản xuất bằng cách đặt chúng dưới quyền sở hữu chung, ở đó các tài sản này được định đoạt bởi toàn dân tổ chức dưới dạng một tập thể hay nhà nước[21], việc công hữu hóa tư liệu sản xuất, trong đó có đất đai đã diễn ra rất nhanh chóng. Mức độ công hữu hóa này khác nhau tùy thuộc vào các nền kinh tế XHCN. Ví dụ, Đông Đức và Hungary thực hiện chế độ sở hữu tập thể đối với phần lớn đất canh tác, trong khi Ba Lan và Nam Tư (cũ) trên thực tế vẫn duy trì SHTN đối với đại bộ phận đất nông nghiệp. Cho đến trước thời điểm Bức tường Berlin sụp đổ năm 1989, có khoảng 70% đất canh tác ở Hungary và 86% loại đất này ở Đông Đức thuộc sở hữu tập thể. Ngược lại, Nam Tư (cũ) và Ba Lan có 68% và 76% diện tích đất nông nghiệp vẫn thuộc SHTN[22]. Khi hệ thống các nước XHCN Trung, Đông Âu và Liên bang Xô viết tan rã, một vấn đề hết sức quan trọng mà các chính trị gia phải đối diện là bằng cách nào để cân bằng giữa áp lực của thị trường và sự can thiệp của nhà nước; và có phải tư hữu hóa đất đai là tiền đề cho phát triển kinh tế và phát huy tối đa chức năng của thị trường như đã được xác định bởi các nhà kinh tế thuộc trường phái “Tự do mới”? Tuy nhiên, vấn đề lựa chọn chế độ sở hữu trong điều kiện chuyển đổi kinh tế từ tập trung bao cấp sang thị trường trên thực tế lại có sự khác nhau tùy thuộc vào từng quốc gia.

Một số nước thuộc Liên bang Xô viết trước đây như Albania, Armenia và Kyrgyzstan đã lựa chọn tư hữu hóa toàn bộ đất đai (vào khoảng từ đầu đến giữa những năm 1990) để thúc đẩy thị trường đất đai. Sau đó khá lâu, sau nhiều năm trì hoãn việc cải cách, Moldova cuối cùng cũng vượt qua quá trình cải cách đất đai của mình. Ngược lại, Trung Quốc, Việt Nam và Uzbekistan là những điển hình của các nền kinh tế chuyển đổi không lựa chọn tư hữu hóa đất đai mà vẫn duy trì quyền kiểm soát tối cao đối với tài sản này cho nhà nước[23]. Đối với Nga (Russia), dù không phải là nước chậm thực hiện việc cải cách và tư nhân hóa đất đai, nhưng nước này khá thận trọng trong việc “tự do hóa” thị trường đất đai trong các giai đoạn của quá trình cải cách suốt thập niên 1990. Viện Duma Nga đã thông qua luật cho phép mua bán đất nông nghiệp vào tháng 5 năm 2002. Tuy nhiên, nhằm giải tỏa những lo ngại về việc đầu cơ đất đai của những nhà đầu tư nước ngoài, Tổng thống Putin đã siết chặt lại vấn đề thông qua đạo luật sửa đổi không lâu sau đó. Theo quy định sửa đổi này, người nước ngoài không còn được phép mua bán đất nông nghiệp nữa, mà họ chỉ được quyền thuê đất này với thời hạn tối đa là 49 năm[24].

Như vậy, việc lựa chọn chế độ SHĐĐ nào cho phù hợp với điều kiện xây dựng KTTT, ngoài việc tham khảo các học thuyết, bài học kinh nghiệm thông qua kết quả thực hiện ở các nền kinh tế chuyển đổi, các quốc gia cũng cần phải xem xét điều kiện thực tế của nước mình.

Trước hết, phải thừa nhận rằng, chế độ SHTN về đất đai có những ưu điểm đáng kể. Thứ nhất, SHTN về đất đai giúp xác định một cách rõ ràng quyền SHĐĐ. Đây chính là điều kiện tốt để hình thành, phát triển thị trường đất đai nói riêng và thị trường BĐS nói chung - các yếu tố rất quan trọng để phát triển thị trường vốn - một yếu tố quan trọng để hỗ trợ đầu tư, tăng cường mở rộng sản xuất kinh doanh. Thứ hai, tư hữu đất đai giúp đảm bảo những quyền dân sự cơ bản liên quan đến đất đai, thông qua đó khuyến khích các khoản đầu tư lớn, dài hạn vào đất đai, tạo được sự phát triển bền vững.

Tuy nhiên, chế độ SHTN về đất đai cũng có khả năng gây ra nhiều hạn chế, khó khăn cho việc thực hiện các chính sách kinh tế xã hội. Thứ nhất, tư hữu đất đai có thể sẽ dẫn đến tích tụ và tập trung đất đai thái quá. Yếu tố này dù là cần thiết cho nền sản xuất hàng hóa nhưng lại có tác động xấu về xã hội, đặc biệt, việc nông dân bị mất đất là điều tất yếu và khoảng cách “giàu - nghèo” trong xã hội càng ngày càng khó thu hẹp. Thứ hai, tư hữu hóa đất đai một cách tuyệt đối sẽ gây khó khăn cho nhà nước trong việc thu hồi đất để thực hiện quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là để xây dựng các công trình công cộng. Những hạn chế này có thể được giải quyết bởi chế độ SHNN về đất đai, trong đó, bằng quyền lực của mình, kết hợp với quyền của chủ sở hữu, nhà nước chắc chắn sẽ có thể can thiệp, loại bỏ những hạn chế nêu trên.

Dù vậy, chế độ công hữu đất đai mà nhà nước là (đại diện) chủ sở hữu cũng có nhiều hạn chế nhất định. Thứ nhất, nó tạo ra sự không rõ ràng về chủ sở hữu, từ đó dẫn đến nhiều tranh chấp về đất đai rất khó giải quyết. Thứ hai, chế độ SHĐĐ này khó tạo ra một thị trường đất đai chính quy và có hiệu quả, mà nguyên nhân là QSDĐ khó có được sự đảm bảo an toàn tuyệt đối và nguy cơ can thiệp vào thị trường từ phía công quyền là rất lớn.

Từ những phân tích trên cho thấy, bất kỳ chế độ SHĐĐ nào cũng có những ưu, nhược điểm nhất định. Cho nên, vấn đề cốt lõi cần phải giải quyết là, làm thế nào để có thể xây dựng một thị trường lành mạnh nhưng không làm xáo trộn các quan hệ đất đai, vì như vậy sẽ rất nguy hại cho việc ổn định xã hội, phát triển kinh tế. Nguy cơ này là rất lớn nếu như thay đổi chế độ SHĐĐ một cách nôn nóng, thiếu suy xét. Để tránh tình trạng này, trước hết chúng ta cần phải có sự tổng kết, đánh giá kinh nghiệm cải cách đất đai của những nền kinh tế chuyển đổi với điều kiện, hoàn cảnh tương tự Việt Nam cũng như chính những gì mà Việt Nam đã và đang thực hiện.

Quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế từ kế hoạch - tập trung sang KTTT diễn ra khá mạnh mẽ ở các nước XHCN thuộc Trung, Đông Âu khi khối này tan rã. Đi kèm với quá trình này đồng thời cũng là quá trình tư nhân hóa đất đai. Tuy nhiên, không phải bất kỳ sự thay đổi chế độ SHĐĐ nào theo xu hướng này cũng đều dẫn đến sự thành công. Belarus là trường hợp điển hình[25]. Để thực hiện quá trình cải cách, quốc gia này đã chấp nhận chế độ tư hữu đất đai và quyền SHTN này được ghi nhận và bảo vệ thông qua hệ thống đăng ký đất đai. Mặc dù vậy, một nghiên cứu gần đây cho thấy, sản lượng nông nghiệp của Belarus giảm đến 50% và năng suất lao động giảm 30% trong 9 năm đầu của quá trình tư nhân hóa. Bên cạnh đó, mức tăng trưởng GDP trung bình giai đoạn 1999 - 2001 chỉ khoảng 0,8%[26].

 Trái ngược với hình ảnh của Belarus là Uzbekistan và Trung Quốc. Hai quốc gia này đã loại trừ hoặc hạn chế đến mức thấp nhất SHTN đối với đất đai (trừ những thửa đất nhỏ theo tập quán đã thuộc SHTN). Ngoài nguyên nhân ý thức hệ và thực tiễn, nỗi lo sợ đầu cơ đất đai và xung đột xã hội đã xem SHNN và tập thể về đất đai là nguyên tắc quan trọng được ghi nhận trong Hiến pháp và được đảm bảo thực thi một cách triệt để trong luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Vào cùng thời điểm này, có thể nói Uzbekistan và Trung Quốc được xếp vào những quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi thành công nhất về phương diện tăng trưởng kinh tế của thời kỳ hậu XHCN. Năm 1997, sản lượng nông nghiệp của Uzbekistan cao hơn bất kỳ quốc gia Xô viết cũ nào và chỉ thấp hơn một chút mức trung bình của các nước Trung và Đông Âu[27]. Đối với trường hợp Trung Quốc, theo Viện Tài nguyên Thế giới (World Resources Institute), nền kinh tế nước này đã thể hiện tỷ lệ tăng trưởng kinh tế cao nhất trong lịch sử thế giới gần đây, với mức GDP trung bình hàng năm từ năm 1991 - 2000 là khoảng 10,1%[28].

Như vậy, qua những kinh nghiệm, thất bại, thành công của một của một số nền kinh tế chuyển đổi trên, chúng ta thấy rằng, không thể có một “công thức” bất biến cho mọi trường hợp cải cách. Bài học rút ra từ những thực tế nêu trên cho thấy, quyền SHTN đối với đất đai đã không chứng minh được hiệu quả tất nhiên của mình đối với tất cả các nền kinh tế và sự phát triển thị trường đất đai.

Đối với Việt Nam, việc duy trì chế độ SHTD đối với đất đai cùng với quá trình cải cách kinh tế cho thấy không có sự mâu thuẫn hay xung đột nào đáng kể. Quá trình cải cách đất đai được đánh dấu bằng Chỉ thị 100-CT/TW ngày 13/01/1981 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp. Tiếp theo đó là Nghị quyết 10-NQ/TƯ của Bộ Chính trị ngày 5/4/1988 về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp đã tạo sự tự chủ trong sản xuất cho các hộ gia đình, cá nhân. Bước cải cách có thể coi là đột phá trong lĩnh vực đất đai là việc thừa nhận một thị trường về loại hàng hóa đặt biệt này trong Hiến pháp 1992. Từ đó đến nay, chế độ SHTD đối với đất đai tiếp tục được duy trì nhưng kinh tế nông nghiệp không ngừng tăng trưởng một cách khả quan. Việt Nam từ một nước thiếu ăn đã trở thành một trong những nước xuất khẩu gạo, cùng một số nông sản khác, đứng hàng đầu thế giới, với tỷ lệ tăng trưởng kinh tế luôn đạt ở mức trung bình trên 8%[29]. Bên cạnh đó, thị trường giao dịch BĐS mà đặc biệt là nhà ở, đất ở có những thời điểm gia tăng không ngừng, cho thấy thị trường BĐS vẫn phát triển tốt trong điều kiện đất đai thuộc SHTD[30].

Quyền tài sản của người sử dụng đất (SDĐ) chính là các quyền tài sản đối với diện tích (thửa) đất thuộc quyền sử dụng của họ. Nói cách khác, quyền sử dụng đất (QSDĐ) của người SDĐ phải được xác định và bảo hộ như một loại tài sản thuộc quyền sở hữu của họ. Bảo đảm quyền tài sản của người SDĐ còn phải bao gồm sự đảm bảo đối với tài sản, lợi ích phát sinh hợp pháp từ đất đai (vật kiến trúc, cây trồng,…). Thực tế, các quyền này đã được Luật ĐĐ 2003 quy định tại Điều 105.

 Nhà nước tuy là chủ sở hữu nhưng lại không trực tiếp SDĐ mà chuyển giao đất cho các chủ thể khác sử dụng và các chủ thể này được gọi là người SDĐ (hay chủ thể SDĐ). Khi SDĐ, ngoài việc thực hiện khai thác SDĐ, chủ thể SDĐ còn được chuyển quyền SDĐ (giao dịch QSDĐ) theo quy định của pháp luật (Điều 18 Hiến pháp 1992). Nghĩa là, giao dịch về đất đai trong điều kiện chế độ SHĐĐ hiện nay được thực hiện thông qua giao dịch QSDĐ.

Quyền sử dụng tài sản, chính là quyền khai thác, hưởng hoa lợi, lợi ích từ tài sản (Điều 192 BLDS 2005). Đất đai là một loại tài sản, vì vậy, QSDĐ, nếu xét ở góc độ là quyền sử dụng một loại tài sản, hiểu theo nghĩa thông thường, chỉ là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản đất đai.

Theo pháp luật hiện hành, ngoài việc khai thác, hưởng các lợi ích từ đất đai nói trên, QSDĐ còn bao hàm cả việc người SDĐ được quyền thực hiện các giao dịch về QSDĐ (gồm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, tặng cho, góp vốn) của mình như là những giao dịch về tài sản. Và để được thực hiện các quyền giao dịch này, người SDĐ phải thực hiện những nghĩa vụ tài chính nhất định đối với Nhà nước (như nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,…), trừ trường hợp đặc biệt Nhà nước giao đất nông nghiệp không thu tiền SDĐ cho hộ gia đình, cá nhân theo khoản 1 Điều 33 Luật ĐĐ 2003.

Như vậy, QSDĐ là một loại quyền tài sản. Quyền tài sản này không chỉ dừng lại ở quyền được khai thác những thuộc tính có ích của đất mà còn bao hàm cả quyền được giao dịch nó như giao dịch các loại tài sản hữu hình. Đây chính là yếu tố làm cho QSDĐ có điểm gần “giống” với quyền SHĐĐ. Việc thực hiện hành vi giao dịch QSDĐ của người SDĐ được pháp luật quy định hầu như “tương đương” hay gần gũi với quyền định đoạt của chủ sở hữu[31]. Khi nghiên cứu về vấn đề QSDĐ ở Trung Quốc, nhiều học giả đã cho rằng: “QSDĐ đã trở thành quyền SHĐĐ về thực tế” (“…The tenants’ rights had become de facto ownership rights”)[32].

QSDĐ vì vậy là một loại tài sản đặc biệt được “tách rời” một cách tương đối độc lập khỏi quyền SHĐĐ của Nhà nước để có thể đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế hàng hóa vận động theo cơ chế thị trường. Cho nên, QSDĐ khi đã được trao cho người SDĐ sẽ trở thành “quyền sở hữu thực tế” cần được phải bảo hộ theo Điều 23 Hiến pháp 1992 (Tài sản hợp pháp của tổ chức, cá nhân không bị quốc hữu hóa; trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường…).

Thực tế có nhiều trường hợp, Nhà nước cưỡng chế thu hồi và ấn định giá bồi thường (đền bù) không thỏa đáng, gây bức xúc trong dư luận xã hội đã tạo ra nhiều cái nhìn tiêu cực về chế độ SHTD đối với đất đai. Tuy nhiên, theo quan điểm của chúng tôi, chế độ SHTD đối với đất đai không phải là nguyên nhân chính của thực trạng này, mà là do nhận thức không đúng đắn (có thể là cố tình nhận thức sai) và sự lạm quyền từ phía các cơ quan thực thi pháp luật đất đai (hoặc sự làm ngơ của họ trước những sai phạm về thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất).

Nếu xét một cách công bằng, Nhà nước không được phép dùng quyền lực công để thu hồi đất từ người SDĐ, bởi quyền SHĐĐ tuy thuộc về Nhà nước nhưng “quyền sở hữu QSDĐ” đã thuộc về người SDĐ. Do đó, nếu thực sự cần đất sử dụng cho lợi ích công cộng, Nhà nước phải thương lượng để “mua” lại QSDĐ từ người SDĐ một cách sòng phẳng. Việc dùng quyền lực công để “tước đoạt” QSDĐ của người khác rồi mới tính đến việc bồi thường (hay đền bù) là việc làm thiếu thỏa đáng và khó chấp nhận. Cách làm không thuyết phục này khiến cho quan hệ đất đai vốn mang tính chất tài sản trở nên méo mó bởi quyền lực hành chính, quyền lợi hợp pháp của người SDĐ khó được đảm bảo.

Việc Nhà nước lấy đất của người SDĐ để phục vụ cho mục đích công cộng là việc làm cần thiết và tất yếu. Tuy nhiên, cách thức “lấy đất” và vấn đề bù đắp tổn thất vật chất cho người bị lấy đất cần được xem xét cẩn trọng để có quy định phù hợp, tuyệt đối không được lạm dụng quyền lực để tước đoạt tài sản hợp pháp của người SDĐ một cách không sòng phẳng. Bên cạnh đó, khái niệm “lợi ích công cộng” cần phải được giới hạn một cách phù hợp, không được mở rộng tùy tiện, nếu không hoạt động thu hồi đất sẽ rất dễ bị lạm dụng. Nhà nước chỉ nên thu hồi đất đối với những trường hợp QSDĐ đã trao cho người SDĐ không phải là hàng hóa và không phải là tài sản riêng của người SDĐ (chẳng hạn các tổ chức của Nhà nước được giao đất không thu tiền SDĐ để sử dụng vào các hoạt động do Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện). Những trường hợp còn lại, cho dù cần đất phục vụ cho lợi ích chung của xã hội thì cũng phải áp dụng phương thức thích hợp hơn, như: trưng mua, trưng dụng hoặc thuê lại QSDĐ của người SDĐ một cách sòng phẳng và bình đẳng.

Đối với trường hợp thu hồi đất sử dụng cho mục đích phát triển kinh tế, diễn biến thực tế về thu hồi đất để chuyển giao cho nhà đầu tư thực hiện các dự án thương mại gần đây cho thấy, lợi ích của người đang SDĐ (phần lớn là hộ gia đình, cá nhân nông dân) đang bị xem nhẹ, trong khi lợi ích của nhà đầu tư lại được hậu thuẫn rất lớn từ phía chính sách và bộ máy cưỡng chế của Nhà nước[33]. Do đó, Nhà nước cần xem xét lại một cách nghiêm túc “cách thức” lấy đất của người SDĐ để phục vụ cho mục đích này. Thu hồi đất không phải và không thể là biện pháp thích hợp để hài hòa hóa các lợi ích trong xã hội, khi mà các tác động kinh tế từ nhà đầu tư có thể khiến cho sự quan tâm đến lợi ích của người đang SDĐ không còn đúng mức.

Theo chúng tôi, việc sử dụng đất cho mục đích phát triển kinh tế thì phải phân định thành hai trường hợp. Thứ nhất, nếu dự án phát triển kinh tế mang tính chất chiến lược, quyết định sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng, khu vực hoặc cả nước (như các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP và khoản 1 Điều 34 Nghị định 84/2007/NĐ-CP) thì áp dụng các biện pháp thu hồi đất hoặc trưng mua QSDĐ như trường hợp SDĐ vào mục đích công cộng. Thứ hai, nếu dự án phát triển kinh tế chỉ đơn thuần thực hiện theo quy hoạch và lợi ích mang lại chủ yếu cho nhà đầu tư thì nhà đầu tư phải trực tiếp thương lượng để “mua QSDĐ” của những người đang SDĐ. Bên cạnh đó, để linh hoạt hơn, pháp luật đất đai nên cho phép người đang SDĐ góp vốn bằng QSDĐ của mình vào dự án sản xuất kinh doanh để được phân chia lợi nhuận, đặc biệt là hộ gia đình, cá nhân nông dân SDĐ nông nghiệp. Có như vậy, lợi ích chính đáng của họ sẽ được đảm bảo tốt hơn. Đây là tiền đề quan trọng để các dự án mang tính thương mại có thể triển khai nhanh chóng do không bị ảnh hưởng bởi một vấn đề lớn hiện nay là giải phóng mặt bằng. Đồng thời, những bất ổn về chính trị - xã hội liên quan đến việc thu hồi đất để thực hiệc quy hoạch của Nhà nước như thời gian vừa qua sẽ không còn là vấn đề thời sự nữa.

Việc xác lập hay thay đổi một chế độ SHĐĐ trong xã hội dân chủ suy cho cùng cũng vì hai mục đích: phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo quyền tài sản của người dân (người SDĐ). Như đã nêu, kể từ thời điểm QSDĐ chính thức được xem là hàng hóa vào ngày 15/10/1993, giá trị kinh tế thu được từ đất đai gia tăng không ngừng, đóng góp một phần rất lớn mang tính quyết định cho sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước cho dù đất đai vẫn thuộc “SHTD”. Điều này có nghĩa là, dưới chế độ SHTD đối với đất đai, kinh tế vẫn có thể phát triển một cách bình thường, đất đai có thể sử dụng một cách hiệu quả. Các quy định về đảm bảo quyền tài sản của người SDĐ cũng đã được thiết lập tương đối đầy đủ. Vấn đề còn lại là phải có một cơ chế rõ ràng để buộc các cơ quan nhà nước có liên quan phải nghiêm túc thực hiện các quy định này. “SHTD không hề mâu thuẫn và cản trở quyền tài sản tư; người làm luật có thể hoàn toàn tăng quyền cho người SDĐ và giảm thiểu hoặc loại trừ sự can thiệp của Nhà nước vào tài sản đó”[34]. Cho nên, việc đặt vấn đề thay đổi chế độ SHĐĐ hiện nay là hoàn toàn không cần thiết, mà ngược lại, nó có thể gây ra những bất ổn trong quan hệ đất đai, từ đó gây mất ổn định về đời sống chính trị xã hội.

Chế độ SHTD dù sao chỉ là một sản phẩm của lịch sử. Việc băn khoăn về sự mơ hồ của nó đã phần nào được giải quyết qua chế định QSDĐ và sẽ được giải quyết dứt điểm nếu chúng ta xác định một cách đúng đắn vị trí, vai trò của Nhà nước trong từng mối quan hệ đất đai. Với tư cách là chủ sở hữu (đại diện), Nhà nước có các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với đất đai, có quyền quyết định ai là người được SDĐ của mình. Trong trường hợp này, Nhà nước là người cung cấp hàng hóa trong thị trường đất đai sơ cấp. Với tư cách là chủ thể mang quyền lực công, Nhà nước có quyền ban hành pháp luật và sử dụng bộ máy cưỡng chế của mình để đảm bảo trật tự trong quan hệ đất đai, định hướng việc khai thác SDĐ cho phù hợp với yêu cầu chung của đời sống kinh tế - xã hội.

Vì đồng thời là người nắm giữ quyền lực công và quyền của chủ SHĐĐ, Nhà nước có “quyền lực” rất lớn trong việc tham gia cũng như can thiệp vào các quan hệ về đất đai. Vấn đề hết sức quan trọng là làm sao để Nhà nước thể hiện đúng vai trò của mình trong từng loại quan hệ. Cụ thể là, Nhà nước không được dùng quyền lực Nhà nước trong những quan hệ đất đai đơn thuần mang tính tài sản và Nhà nước cũng không được bỏ quên quyền lực của mình trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai.

Đối với những quan hệ tài sản, Nhà nước là một bên bình đẳng với người SDĐ trong việc xác lập, thay đổi, chấm dứt các quyền và nghĩa vụ. Nhà nước chỉ nên coi mình là chủ SHĐĐ - một loại hàng hóa đặc biệt, và người SDĐ là khách hàng của mình. Để đảm bảo cho các yếu tố của thị trường phát huy khả năng tự điều tiết, Nhà nước hãy tạm thời “quên đi” quyền lực công trong các mối quan hệ tài sản với người SDĐ. Có như vậy, Nhà nước mới có thể cư xử đúng mực, công bằng hơn.

Đối với các quan hệ quản lý, Nhà nước dùng các quyết định hành chính buộc người SDĐ phải tuân theo vì lợi ích chung của xã hội. Chỉ có sự rạch ròi này mới có thể đảm bảo cho quan hệ đất đai vận động một cách bình thường, lành mạnh, phù hợp với yêu cầu của nền KTTT.

Từ những phân tích trên, chúng tôi kiến nghị rằng, Hiến pháp Việt Nam tiếp tục giữ nguyên chế độ SHTD về đất đai nhưng phải xác định rõ vị trí, vai trò của Nhà nước trong quan hệ đất đai và cần có thêm quy định, cơ chế rõ ràng hơn để bảo hộ QSDĐ - một tài sản hợp pháp của người SDĐ. Tài sản này sẽ không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng đất có bồi thường cho người SDĐ theo thời giá thị trường./.

 

---